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本文從分析制約區域發展“瓶頸”因素的角度，提出縣（市）級政府面對日趨激烈的區域競爭形勢，必須轉變政府職能，創新工作機制。在此基礎上，對縣（市）級政府適應經濟發展的運作模式進行了探索，提出了模擬“服務總公司”運作的動因、理念、機制及目標取向，并對政府與企業、市場、社會、公民的關系進行了思考。主題詞：政府創新模擬服務總公司

當代社會發展最具影響的是兩種力量：市場和政府。中國入世，政府正位，這是市場經濟發展的必然要求。實踐證明：政府只有確立企業理念，加快推進機制轉換和創新，才能增強它的使命感和責任感，使它的行政作用發揮到最佳狀態；才能使它的行政行為與市場經濟接軌，保證區域發展前瞻性和可操作性的統一，建立起政府和企業、納稅人良好的合作關系，達到雙贏的目的。*市政府模擬“服務總公司”，經過近年來的實踐，從中引發一些粗淺的思考。

分析“瓶頸”制約引出的思路：強化服務職能，政府模擬“服務總公司”運作

*是革命老區，改革開放以來，經濟社會得到了長足發展，但與先進縣（市）相比，仍存在較大差距。“九五”期間，經濟發展速度低于全省平均水平，人均GDP也只有全省平均水平的一半。經過調查研究，我們找出了制約*發展的三大“瓶頸”：一是財政社會保險基礎脆弱。人均財力處于全省落后位置，社會保險全省第一個出險；二是企業包袱沉重。市屬企業退休人員高達2.3萬多人，下崗職工人數最高達到1.5萬人，定報工業企業從1999年6月才止滑上升，到2001年2月連續57個月徘徊不前；三是環境建設緩慢。城鄉基礎設施和交通建設嚴重滯后，影響了投資環境。面對三大“瓶頸”的制約，我們曾經認為，關鍵是經濟發展速度緩慢。為此，仍然沿襲傳統的思維方式和經濟組織方式，就經濟抓經濟，就項目抓項目，其結果經濟發展速度仍然不快。嚴峻的現實要求政府必須轉變思維方式，創新工作機制。有一位學者講了這樣一段話：“經濟全球化使得每個國家的政府成為全球中的一個‘企業’，哪個國家能提供更好的投資環境，更明晰的法律環境，它就能更好地生存和發展。”這段話啟示我們，一個縣級政府猶如一個“企業”，這個“企業”構筑的市場環境越好，配置資源的本領越高，駕馭市場的能力越強，那么，這個地方的發展必然會加快。為此，化解三大“瓶頸”制約因素，必須調整思路，這種思路的調整又必須緊緊圍繞轉換政府角色，強化市場經濟的意識，我們就產生了模擬“服務總公司”運作的構想，這是因為：其一：在全球經濟一體化的大背景下，通過模擬“服務總公司”運作，政府職能轉變的重點就會更加明確。加入WTO，與其說是企業加入WTO，倒不如說是政府加入WTO，WTO對政府的挑戰十分嚴峻。政府職能轉變，不再是簡單的機構合并，而是要使政府的定位與市場經濟體制相適應。模擬“服務總公司”來運作政府，包含兩層含義：一是強化服務職能，充分體現人民政府為人民的宗旨；二是政府轉變職能，把“服務總公司”作為載體，服務的手段和方式像“公司”那樣經營，這種新的理念沖破了計劃經濟時期的政府管理模式。把政府作為“服務總公司”運作，從概念上講，好像把政府變成了企業，實際上政府雖然作為第三產業，但它不是企業，因為它還要履行宏觀調控等職能。在“服務總公司”前面加了“模擬”二字，意味著可以將企業的一些管理模式引入政府管理之中。其二，通過模擬“服務總公司”運作，必然激發出政府自身的活力，從而為經濟社會的發展帶來生機。*三大“瓶頸”的癥結，根本問題是體制、機制問題，政府職能存在“越位”、“錯位”、“缺位”現象，資源利用效率不高，影響和制約了生產力的發展。只有抓住體制和機制創新這個關鍵，才能從根本上化解財政和企業的沉重負擔；只有加快產權制度改革，才能激發企業內在活力，增強自我發展意識和競爭能力，促進經濟的快速發展；也只有通過市場化運作，城市建設的步伐才能加快，城鄉環境才能得到有效治理。政府模擬“服務總公司”運作，通過激活政府的機制，就能有效地為促進經濟社會的發展注入活力。其三，重塑政府官員在人民群眾中的形象，通過“服務總公司”運作，服務的水準將會得到極大提升。政府官員既然是“服務總公司”的成員，就要改變官本位和“權治”意識，確立“公仆”和“服務”意識。政府公務員如果不愿、不能、不會為基層和老百姓服務，那么，這個官員就沒有生存的“市場”，人民不需要你，市場不接受你，必然要被淘汰。哪個政府生產的“公共產品”越好，提供的公共服務質量越高，服務能力越強，哪個地方的環境就會越好，集聚生產要素的能力就越強，必然帶來經濟社會事業的興旺。這也是把政府當作“服務總公司”運作的最重要的動機。*以這種思路化解三大“瓶頸”制約因素，已經取得了初步成效。

構建“服務總公司”的框架，引進企業經營理念和管理模式，以最低的成本、最高的效率創新服務機制

政府模擬“服務總公司”運作，需要借鑒和引進企業化管理模式，建立一套科學、完整的運行體系，其基本框架是：政府猶如“服務總公司”的董事會，決定戰略性的一些規劃工作，制訂全局性的一些政策規章，建立對公用事業的資源配置機制和監察機制等；對能與市場經濟接軌的事項則交給市場去做，模擬成若干個分公司經營，如建立城建投資開發公司等；對那些市場不能做，其他組織也做不了，就由政府采取多種手段包括市場運作方式去做。在實施過程中，我們初步形成了“五個機制”：一、科學民主決策機制：暢通人民群眾參政議政的渠道，增強決策的透明度和科學性。政府扮演“服務總公司”角色，必須根據轉變職能的新要求，視服務對象為政府上帝，讓上帝參與公共政策的決策過程，并監督評價服務質量及其效果。決策的主要內容包括發展戰略、規劃布局、經濟調節、社會管理、公共服務、市場培育、經營城市、行政執法以及人民群眾關注的熱點、難點問題等方面。在決策方式上，決策前廣泛聽取社會各界特別是基層干部群眾的意見，提請決策的事項必須形成多個方案，并邀請專家和法律工作者幫助論證把關；決策中鼓勵發表不同意見，對分歧較大的事項不匆忙作出結論，再回到實踐中去聽取更廣范圍的意見；決策后的事項，包括決策內容、實施主體、責任人、實施步驟和要求一并向社會公布。近幾年來，我們堅持把《政府工作報告》中提出的目標任務具體分解落實到市長、副市長，通過新聞媒體向全社會公布。在每年年中召開的政府組成人員會議上，所有市長向人大、政協及人民代表述職，邀請市民代表列席會議，參加評議政府工作，提出了許多整改意見。為了進一步推進政府決策的民主化和科學化進程，我們從全市各界群眾中邀請35名市民代表參與決策活動；對決策進行評價，每半年將市政府決策的內容向社會公布，由群眾打分評判，產生10條最佳決策；發動全市人民向政府提出建議，凡被采納者均給予獎勵，每年年初評出上年度優秀建議獎，再予獎勵；廣泛接受人大監督、政協監督、輿論監督和社會監督。二、市場運作機制：將公共資源由市場配置，實現資源效益的最大化。過去，由于政府采用行政手段直接配置資源，導致資源利用效率不高，效益得不到充分的發揮。扮演“服務總公司”角色的政府，必須調整資源配置的思路，讓市場機制充分發揮作用，加快四個方面的推進：一是公共管理社會化。一方面，建立和發展社會中介組織，割斷其與政府的利益關系，提高社會組織接納政府部分職能轉移的能力。另一方面，強化社會保障體系。我市從2001年7月1日起實行養老保險社會化發放，發放率100％。全面實行了失業保險銀行發放，建立了醫保中心，全市近5萬人參加了醫療保險。對機關公務員和中小學教師國家規定的工資和離退休人員離退休金保證按月實行統一發放。二是社會事業產業化。按照“社會辦教衛—教衛產業化—產業民營化”的思路，大力推進鎮醫院產權制度改革，推進高中階段后勤服務社會化改革，促進了資源的合理優化配置；建立教育投資發展公司，以公司為主體，整合教育資源，建設了一所現代化的民營初中。組建了水務投資發展公司、農業資源綜合開發公司、農業國有資產營運公司、行政事業資產經營公司，把原來由政府調控和配置資源的權力轉移給這些公司，最大限度地提高資源使用效益。比如，行政事業資產經營公司通過經營開發，至目前共創收2000多萬元。三是城市建設市場化。我市建立了“一中心兩公司”，即土地儲備開發中心、城市建設投資公司、交通建設投資公司。由它們作為經營城市和基礎設施建設的主體，對城市資源和各類要素進行資本營運，通過招商引資、資源整合、銀行融通等多種途徑，籌集基礎設施建設所需要的大量資金，內外城河整治開發、如港公路、管道燃氣、污水處理、中國盆景園、花木大世界等一大批重點工程得以上馬。四是企業改革多元化。采取賣、破、退、股、租等多種形式，加快了公有企業改革進程。到目前為止，市屬企業有31家公有資產退出或退出控股地位，11家破產終結，其余的有望在今年改制到位。73家建筑企業全面完成改制。分別建立了國有資產營運公司和商貿資產營運公司，充分發揮這兩個公司對公有資產營運的作用，確保公有資產保值增值。三、成本控制機制：精心謀劃、精確核算，力求把營運成本降到最低水平，建設一個“廉潔、廉價”的政府。從經濟學角度看，政府運行是有代價的。圍繞降低政府運行成本，我們推進三個方面的改革。首先，精簡機構，減少財政供給人員。政府模擬“服務總公司”，要像企業管理系統那樣精干。前年，我們清理鄉鎮機關、事業單位編外和臨時人員達5941人，減少年報酬總額3300萬元。推進行政村合并和村干部精簡分流工作，由原來的891個村合并為334個行政村（居委會），精簡村干部近5000人。著力推進機構改革，市級機關機構由30個減少為24個，精簡編制136個，將26個鄉鎮調整減少為23個鎮。推進事業單位由全額撥款向差額撥款、差額撥款向自收自支過渡或直接改為企業，僅23個鎮減少事業人員680人。其次，完善財政管理體制，調動兩級政府的理財積極性。調整和完善鎮分稅制財政體制，建立獨立的金庫和完整的財政實體，最大限度地調動了鎮增收節支的積極性。全面推行財政綜合預算、部門預算和“零基”預算，壓縮了機關行政開支。實行會計委派制、報帳制，建立了會計管理中心、政府采購中心，推行了財政資金的集中管理、集中支付、統一調度，科學地調整了財政支出的結構。建立行政事業資產管理辦公室，通過優化配置、盤活置換等途徑，使行政事業資產大幅增值。再次，通過公平、公正的競爭，降低公共支出。建立了招標投標中心，擴大了招標投標的范圍和領域，凡本市行政區域內工程建設項目、運用公共資金采購的項目、涉及社會公共利益和公眾安全的項目全部進入這個中心，集中統一管理，規范化運作。中心自2001年5月28日成立以來，共組織招投標項目350多個，總投資5.63億元，節約3150多萬元。第四，控制會議、文件、招待等成本支出。可開可不開的會議堅決不開，可合并的會議不分散開，可星期六及晚上開的會不在工作日和白天召開，周一至周五不召開全市性的鎮長、局長參加的大會；停辦各部門內部刊物，統一編發《*政報》；控制招待成本，嚴格定點、定標準接待，控制所有集團購買和基建支出。四、監管監督機制：抓住培育、健全市場體系這個中心環節，強化市場調節和管理，充分發揮市場配置資源的基礎作用。加快培育人才、資金、勞動力、技術、信息、房地產等各類市場，不斷完善市場體系。有力打擊不法行為，維護社會公平競爭。通過市場調節手段，消除區域間的壁壘。在尊重價值規律的前提下，運用價格、稅收、利率和資產收益等手段調節市場，行政決策機構通過立法制定市場運行規則，建立綜合執法隊伍，實施市場與社會的統一執法監管。通過整頓市場秩序，迫使一些傳統產業和企業重新進行生產要素的組合，在規范的市場秩序中參與競爭。去年加大了規范整頓市場秩序的力度，將原來比較分散的、小型的、低水平的醫療器械加工企業，通過整頓規范和有效的整合，及時進行了技術改造，擴大了生產規模，提高了集約化生產水平，增強了市場競爭能力，該行業今年可望以翻番的速度發展。五、辦事效率機制：以改革行政審批制度為突破口，推進依法行政，力求做到“環節最少、辦事快捷、運轉協調、行為規范”。像企業經營一樣，政府模擬“服務總公司”運作，一個非常重要的前提就是把社會公眾包括各類經濟組織當作政府的“客戶”，對這些“客戶”的要求必須有求必應。首先，大幅度清減行政審批事項。2001年，我市將行政審批事項由原來的1086項清減到413項，清減了673項，清減率達61％，去年又清減了187項。成立行政服務中心，實行“一門受理，限時辦結，嚴格責任”，凡在“中心”審批的事項，必須明確辦結時間，一般事項實行直接辦理制，特殊事項實行承諾辦理制和上報事項負責辦理制。其次，大力推進依法行政。一方面從完善法律法規、健全規章制度入手，制定出臺了《市政府工作規則》、《*市行政執法考核辦法》，對工作職責、議事制度、行政審批、民主議政等方面提出了明確的要求；另一方面強化對公務員的管理，要求公務員對行為依據、活動方式、行政程序和法律后果負責，既不能超越職能范圍，又必須履行其應當行使的職責，以切實提高政府的行政效能。第三，努力轉變工作作風。思想作風上堅持實事求是，堅持大膽實踐，做到不爭論、不遲疑，對各行各業的16項改革，我們全面推進，勇于探索，取得了明顯成效；工作作風上堅持雷厲風行，敢于動真碰硬，說干就干，一抓到底，做到不畏難、不退縮；領導作風上堅持民主集中制原則，廣泛聽取民意，集中民智，推進決策的民主化和科學化；廉政作風上，做到清正廉潔，把權力視為責任，視為服務的條件。

模擬“服務總公司”的思考：這是一條政府轉變職能的變革之路，對政府與企業、市場、社會、公民的關系需要再認識

政府猶如“服務總公司”，對“服務”，人們能理解和接受，但對“公司”的概念，有些人就覺得偏離了政府的職能。事實上，服務是政府的主要職能，但如何服務，一種是行政推動式的服務，一種是市場調節式的服務，將經營手段融合于服務之中，這是一種服務機制創新。在實踐過程中，必然帶來觀念的碰撞，所以需要以全新的理性思考，大膽探索、不斷完善“服務總公司”的機制。1、對政府與企業關系的再認識。過去，政府無所不包，干了很多自己不應該干而又干不好的事情，尤其是在與企業的關系上，幫助跑項目、找銀行、抓開發，甚至對企業管理也要直接管，總認為政府與企業的關系是父子關系，父親幫助兒子理所當然，結果導致父親慣壞、寵壞了兒子，兒子“長不大”，父親也“下了水”。政府模擬“服務總公司”運作，與企業的關系自然割斷，政府與企業是雙向服務關系，政府為企業創造外部環境，從信息、政策、市場、環境等方面服務于企業；企業效益上去了，國家和地方稅收增多了，又反哺于政府，政府手中有了錢，又可以為企業外部環境的改善做更多的實事。比如，改善企業所在地基礎設施，對企業承擔的社會事業交給政府和社會。所以，政府與企業的關系，完全是一種新型的服務關系，更多的是政府為企業熱忱、高效服務。2、對市場與政府關系的再認識。市場經濟是一種由價格機制和競爭機制配置社會資源的經濟。過去，我們把市場與政府分割開來，總是認為，市場與各類企業聯系，政府與權力相通。為此，政府靠行政命令決定企業命運，使得縣級政府所有權的運轉借助于行政權力結構的運行系統，為權力進入企業、權力對抗市場競爭提供了載體。模擬“服務總公司”運作，明晰政府與市場的關系，通過解放市場、釋放市場的潛力和空間，打開產權進入市場的通道，依靠行政、經濟、法律手段抓好社會資源合理配置，維護市場規則的公正、公平，并在一定程度上彌補市場不足。在市場不能發揮作用的時候，政府模擬市場化手段提供公共物品及有效服務。3、對社會與政府關系的再認識。模擬“服務總公司”運作，在對社會與政府的關系上，要弄清是“政府中的社會”還是“社會中的政府”，結論不應該是前者而是后者。傳統的政府管理模式，是政府直接面對社會，從事具體的、大量的微觀管理活動，管得很細很具體，隨著社會的進步和發展，社會事務越來越多，使政府的任務越來越重，在這種情況下，需要增加編制和人員，進行權力的再分配。政府模擬“服務總公司”運作，因為明確了服務主體，界定了服務范圍，采用了多種服務手段，那就不可能再去進行大量具體的社會活動，不少事項交給市場去辦，或交給中介組織去做，再也不是“機關辦社會”。政府把自己看成是社會中的一員，而不是把社會當成政府中的全部，這是政府轉變職能的關鍵所在。既然是“服務總公司”，很顯然，它是社會中的一個組成部分，當然，它的特殊作用是其他任何組織或企業不可取代的。4、對公民與政府的關系再認識。政府模擬“服務總公司”運作的出發點和落腳點，是通過政府機制的創新，有效提高為民服務的水準。過去，政府與公民的關系是管理與被管理的關系，政府權力至高無上，這是我國封建社會遺留下來的“官重民輕”的殘余思想。多年來，盡管政府為民服務意識大大增強，但往往把公民有權自主決定的事情納入政府管理的范疇，本應由公民承擔的，政府也攬在手中，其結果，公民不滿意，政府吃力不討好。政府模擬“服務總公司”運作，就是要維護社會公正，維護社會公共安全，維護公民和法人的合法權益。在經濟活動中，政府通過合理規劃、公正執法、提供公共產品等有效服務，使公民或法人減少經濟活動中的風險和成本。