林區檢察管理體制改革的調查報告
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（一）林區檢察體制的歷史沿革（以黑龍江省為例）
黑龍江省國有林區是我國最大的重點國有林區和森林工業基地，國有林業用地面積萬公頃，其中有林地面積萬公頃，占全國國有林區森林總面積的，約為全省面積的三分之一；國有林區森林總蓄積億立方米，占全國國有林區總蓄積的。林業局絕大部分地處深山老林，并按山脈走向和森林資源分布來劃分界線，施業區大都遠離人口聚居地，交通不便。年月日，第五屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國人民檢察院組織法》第二條第款規定：“省一級人民檢察院和縣一級人民檢察院，根據工作需要，提請本級人民代表大會常務委員會批準，可以在工礦區、農墾區、林區等區域設置人民檢察院，作為派出機構”。年月，國家林業部、司法部、公安部和最高人民檢察院聯合下發了《關于在重點林區建立林業公安、檢察、法院紐織機構的通知》。為便于人民群眾訴訟，年月，經國家司法部、最高人民檢察院等相關部門批準、黑龍江省委同意，年月日，黑龍江省人大第次常委會議做出了《關于在林區、農墾區建立人民法院、人民檢察院的決定》。根據上述規定，黑龍江國有林區兩級檢察機關于年底開始組建，成立了黑龍江省人民檢察院牡丹江林區檢察分院、松花江林區檢察分院、合江林區檢察分院，設在牡丹江、松花江、合江林業管理局，其中牡丹江林區檢察分院管轄個基層林區院；松花江林區檢察分院管轄個基層林區院；合江林區檢察分院管轄個基層林區院，共個林區基層檢察院，隸屬黑龍江省森林工業總局，實行黑龍江省森林工業總局主管、黑龍江省人民檢察院協管的領導體制，是純林區企業檢察院。
（二）林業檢察體制的現狀
自年組建林區檢察機關多年來，黑龍江省國有林區兩級檢察機關在黑龍江省森工系統各級黨委和黑龍江省人民檢察院的正確領導下，始終堅持服從服務于林區改革發展穩定大局的指導思想，認真履行審查批捕、審查起訴、訴訟監督、職務犯罪偵查與預防等各項法律監督職能，依法查辦了一大批經濟和刑事犯罪案件，特別是依法積極查辦了在林區有影響、有震動、群眾反映強烈的涉林案件，有效遏制了以林、以木謀私的犯罪行為，在保護國家森林資源和生態環境，維護林區社會政治穩定，促進林區經濟發展方面，加強林區民主與法制建設等方面，發揮了不可替代的重要作用，做出了重大的歷史貢獻。
但是隨著形勢的發展和改革的深入，牡丹江林區、松花江林區和合江林區三個林管局已改為三個公司，體制上的轉變使其不能再履行代管檢察院的工作職能。為了進一步加強林區檢察機關的隊伍建設，提高林區檢察機關執法工作的效率與效果，更好地發揮林區檢察機關“公正執法、服務大局”的職能作用，改變一個省區域內設立三個林區檢察分院的不合理設置，解決機構重復、行政人員過多、辦案力量不足、執法尺度不一、工作效率不高等問題。依據精簡、統一、高效的原則，中共黑龍江省委屆次常委會議和黑龍江省機構編制委員會通過了黑編號《關于設立黑龍江省人民檢察院林區分院、黑龍江省林區中級人民法院的通知》文件，經年月日黑龍江省人大第九屆次常委會批準，決定撤消黑龍江人民檢察院牡丹江、松花江、合江林區分院，成立黑龍江省人民檢察院林區分院，共管轄個基層人民檢察院，××年月口正式對外辦公。在管理體制上，仍實行黑龍江省森工總局主管，黑龍江省人民檢察院協管的雙重領導體制。
二、現行林業檢察體制存在的主要問題
（一）領導體制不順，企業辦政法不符合國家司法統一原則。
⒈檢察機關屬于國家機關，檢察機關的領導體制屬于國家領導體制的范圍，應遵循憲法和法律的規定。我國現行《憲法》第條對檢察機關的領導體制作了如下規定：“最高人民檢察院是最高檢察機關。最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作。”第條“最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。地方各級人民檢察院對產生它的國家權力機關和上級人民檢察院負責。”《檢察院組織法》第條、《檢察官法》第條也都作了相應的規定。實踐證明，上級檢察機關對下級檢察機關的領導關系，是中國特色的社會主義檢察制度的重要內容。而黑龍江省林區檢察機關實行的林業部門黨委（黨組）領導為主的領導體制，黑龍江省人民檢察院只起到“協管”的作用。在黑龍江省，林區檢察機關多數是設在黑龍江省森林工業總局的，黑龍江省森林工業總局是企業性質的單位，因此設在總局的檢察機關在體制上屬于企業院，其主管領導是黑龍江省森林工業總局，這種領導體制是有悖于法律的強制性規定的。并且由于總局享有人事任免權和經費的劃撥等財權，使林區檢察機關對森工黨委的依附性強，在查處林區國家工作人員貪污賄賂、瀆職侵權等職務犯罪中有畏難情緒。企業過多的干預，地方和部門保護主義對檢察權的干擾，致使查處職務犯罪的力度不夠，不能很好的履行法律賦予的監督職能，容易喪失檢察機關應有的公正性和獨立性，危害我國社會主義法制的統一和權威。
⒉上級人民檢察院領導下級人民檢察院的“工作”，不應僅限于“業務領導”。上級檢察院領導下級檢察院的工作，應包括政治思想、干部管理、業務工作和經費保障等諸方面的領導。而黑龍江省林區檢察機關實行的雙重領導的體制下，黑龍江省人民檢察院僅能對林區檢察機關的檢察業務進行領導，在干部管理上是黑龍江省森林工業總局主管：林區人民檢察分院的領導任免由林業部門黨委（黨組）提出人選，會同省人民檢察院共同考核，由林業部門黨委（黨組）根據考核結果，并與省人民檢察院協調一致后，按照法律規定任免。林區檢察院作為我國檢察機關的派出機構，是隸屬于上一級檢察機關的，黑龍江省林區檢察分院隸屬于黑龍江省人民檢察院，在分院領導的任免上黑龍江省人民檢察院應享有提名權，但現今的情況確與之相反，這種干部管理體制與《檢察官法》《人民檢察院組織法》的有關規定是相違背的。
（二）缺乏人大監督。
⒈在我國，法律監督的最高機關是全國人民代表大會和它的常務委員會，檢察機關的法律監督權則是受命于最高國家權力機關。兩者實施的法律監督，存在著縱向的隸屬關系。
⒉國家權力機關不僅享有立法權和監督憲法、法律實施的權力，而且享有組織、產生檢察機關的權力。
⒊黑龍江國有林區僅在黑龍江省森林工業總局這一省級單位與省委、省政府存在隸屬關系，并同時隸屬于國家林業局。
（三）林區基層院設置不合理。
原松花江林區檢察分院的葦河林區院、亞布力林區院同設在尚志市行政區域內，加上尚志市院，一個縣境內有三個檢察院；原牡丹江林區檢察分院的柴河林區院、海林林區院、大海林林區院同設在海林市境內，一個縣的行政區域內有四個檢察院。這種不合理的設置，不僅僅浪費人力、物力，在案件的管轄也易造成混亂。
（四）林區檢察干警沒有納入國家公務員序列，沒有享受“從優待檢”和《檢察法》賦予的待遇，人員編制不足。
林區檢察干警是企業編制，沒有納入到國家公務員序列，靠企業吃飯，工資沒有保障。檢察機關恢復重建以來，行政編制的檢察機關已經增編次，林區院只增編次，且數量很少，目前，基層林區院編制平均人，難以全面、正常地開展各項檢察工作。在林區檢察機關內科室合署辦公，一人兼數職的現象非常普遍，影響了檢察職能的正常發揮。
（五）經費沒有保障。
黑龍江省林區檢察機關存在四種體制，多數檢察院是企業院，在編制上是企業編，經費由企業營業外收入解決，檢察經費受企業經濟效益的影響和制約。多年來，我省森工企業一直處于資源危機、經濟危困的“兩危”狀態，特別是國家實施天然林保護工程，采伐量逐年減少，企業的營業外收入減少，企業的銀根緊縮，預算每年節約百分之十，使本來靠企業吃飯，端企業飯碗的檢察機關經費更加緊張，缺口越來越大，這種龍江型的檢察管理體制造成檢察經費十分困難，由于檢察經費嚴重不足，“從優待檢”難以實現，裝備和基礎設施經費難以落實，尤其是交通工具、通訊、辦公設施和偵查裝備均顯嚴重不足或陳舊不堪，特別是對懲治貪污賄賂、侵權瀆職等智能型職務犯罪明顯不相適應，嚴重影響和制約了檢察權的行使和檢察干警的積極性，導致檢察機關對企業的依附性強，工作局限大，既有悖于法律原則，又不符合實際需要。
三、在林區設置檢察機關是十分必要的
，（一）在林區設置檢察機關的必要性，是由國有林區的重要地位和作用決定的。
林區檢察機關自組建以來，在保護國有森林資源和國家利益，保障、促進林區的社會攻治穩定及經濟發展等方面，發揮了巨大作用，建立了不朽功勛，其工作成績充分說明了其繼續存在下去的重要性和必要性。當前，在國有林區各類刑事案件仍呈上升趨勢，特別是各類林木案件有增無減的嚴峻形勢面前，國有林區檢察機構迫切需要進一步加強和完善。
（二）林區檢察體制應當保持相對的獨立性，并自成體系。
建立相對獨立的、統一的林區檢察體制，是由林區區域分布的特點所決定的。以黑龍江為例，其國有林區具有地域廣闊、地理位置偏僻及跨行政區域分布且有著自己相對獨立區域的特點。這種林區地域的廣闊性、森林資源的國家性和森林生態效益的國際性的特點，決定著只有建立相對獨立的、統一的檢察體制，才能使國有林區檢察工作更具有針對性、有效性。
（三）林業定性定位的重大調整，決定了國有林區司法保障體系必須以國家為主體。
黨的十六大將生態建設確立為全面建設小康社會的重要目標，在可持續發展中賦予林業以重要地位，在生態建設中賦予林業以首要地位。生態建設是國家公共事業的重要組成部分，林業主要體現著社會公益事業的性質，決定國有森林資源的保護更具全局性、重要性與緊迫性，因此必須加強與完善以國家為主體的司法保障體系。建立一套以國家為主體的支撐體系是我國林業調整定性定位、實現跨越式發展的客觀需要。
森林資源多處于邊遠山區，林業經濟生產與生態生產必須以此為中心進行布局，決定了在林業生產布局中建立各種生活、社會保障設施的必要性與必然性。林業的生產經營活動是與一定的不可移動的空間（林區）緊密聯系的。林區是伴隨著森林資源的開發而逐步發展起來的、以一定的生產關系和社會關系為紐帶形成的相對獨立的社會區域。所以，不能把林業看成單純的企業，而是要按照林業再生產過程中生態、經濟與社會關系結構的特殊性，綜合運用法律的、經濟的、行政的手段來組織、管理和發展林業，抓緊建立一套以國家為主體的公共財政支持、行政管理和執法監管體系，從根本上解決林業發展的動力機制、責任規范等根本問題，確保林業沿著法制化的軌道健康持續快速發展。
（四）林業建設的新形勢與新任務，使得國有林區司法機關的作用更加突出。
從黑龍江省國有林區來看，“天保”工程的實施，給國有林區政治、經濟、社會等方面的舊格局帶來巨大沖擊，導致新舊交替、利弊同生，社會整合能力減弱，犯罪的致罪因素增多且作用力不斷擴張：
⒈新舊矛盾交織、職能內涵發生變化，森林資源管理行為短期內無法規范。
⒉體現森林分類經營要求的財務管理體制尚未完全建立，“天保”資金的“內控”能力弱化。
⒊行政權力仍將較多地干預微觀經濟活動，職務犯罪的誘因大量存在。
⒋經營轉向、體制轉軌的復雜性、漸進性，使對權力的監督制約機制的建立與有效運行極為困難
四、林區檢察體制改革的方向和設想
（一）盡快建立與目前林區區域分布、管理體制相適應的集中統一、自成體系的檢察機構體制，解決企業辦政法的問題，解決多種體制并存的問題。把檢察機關從企業分離出來，成為獨立的派出機構。由黑龍江省森工總局主管為主，黑龍江省人民檢察院協管的雙重領導體制轉變為黑龍江省人民檢察院主管、黑龍江省森工總局協管的雙重領導體制。
（二）建立和完善林區檢察機關的檢察經費保障機制。
⒈將林區檢察隊伍納入國家司法體系統一管理，把林區檢察干警的編制納入國家正式檢察編制，使林區檢察干警進入公務員序列，享受國家公務員待遇。根據檢察工作特點、“從優待檢”的原則和《檢察官法》第十二章關于工保險福利方面的規定，由國家確定以高于公務員工資的檢察官工資標準，在檢察人員定編定崗的基礎上，各級財政部門應合理核定經費定額，全額予以保證。定額內容應包括人均工資、正常工資晉級和晉檔、工齡工資、檢察崗位津貼和各種政策性津貼、補貼、醫療保險、獎勵經費等。
⒉林區檢察機關的行政經費、業務（辦案）經費納入國家生態建設項目的社會性支出，由中央財政全額撥付。
⒊由國家財政撥出專項資金，改善林區檢察機關的基礎設施與科技裝備建設。
（三）對在同一縣（市）地域內設兩個以上基層檢察院的合并問題，要根據黨的十五大和《中共中央辦公廳關于印發〈地方各級人民法院機構改革意見〉和〈地方各級人民檢察院機構改革意見〉的通知》（中辦發號）精神及黑龍江省委辦公廳黑辦發號的通知精神：“對現有林區檢察院的設置進行清理，作用不大的予以撤銷。在一個縣級行政區域內，林業縣、區只設一個縣、區檢察院，非林業縣、區特別需要的，只保留一個林區檢察院。調整后的林業縣、區檢察院和林區派出檢察院實行以市（地）級人民檢察院直管的體制。”的規定。原松花江林區檢察分院管轄的同設在尚志行政區域內的葦河林區院、亞布力林區院及原牡丹江林區檢察分院管轄的同設在海林市境內的柴河林區院、海林林區院、大海林林區院，應進行適當的合并；對于通北林區檢察院、清河林區檢察院、迎春檢察院等三個林業檢察業務不多，沒有存在必要的基層院，應予以撤銷變為檢察室。
（四）在其它行政院中有林業檢察任務的地、市（縣）院增設林檢科，專門承擔林業刑事案件的審查批捕、審查起訴、出庭公訴、抗訴等項檢察業務工作。這種設置有利于更好的打擊涉林犯罪，保護國家生態環境和森林資源，以福建省為例，福建省于年在三級檢察機關內設立林檢機構，省和市院設林檢處，縣級院設林檢科，干警既有檢察干警，也在林業部門配備的干部，工資待遇不一樣與黑龍江省目前的林檢干警的工作相類似，經費由省林業廳負責。年福建省委決定將林檢口的檢察干警統一歸到檢察干警的編制序列，統一著檢察裝、統一干警工資，解決了林檢干警混編的問題，為全省林檢干警定編人，分布在省、市和個基層院，經費由省林業廳年初按標準一次性撥給省檢察院，然后再由省院下撥至市院和基層院，從根本上解決了林區檢察干警工資、法職、待遇偏低和經費困難的問題。
