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土地規劃技術方案范文第1篇

關鍵詞：土地規劃 問題 措施

中圖分類號：F301.23

一、引言

土地規劃是指根據國家社會經濟均衡發展的要求，在一定區域范圍內對土地開發、利用、治理以及保護在空間時間上所作的戰略性布局和統籌規劃。土地規劃具有指令性和拘束性，屬于行政規劃的范疇。其目的在于加強土地利用并合理開發與保護土地資源，促進國民經濟的和諧發展。目前而言，土地資源相對不足以及土地需求旺盛的現狀使得土地的開發、利用、管理和保護顯得尤為重要，其直接影響到經濟的可持續發展。因此，必須科學、民主、合理地進行土地規劃。如今土地問題已成為世界令人矚目的重大社會經濟問題，為了研究解決這一關系到人類生存與發展的問題，世界各國都非常重視土地利用規劃.目前，中國正處于“兩期”時期，我國城鎮化、工業化仍處于快速發展時期，資源環境方面的約束日益加劇，農村用地特別是耕地保護日益嚴峻，建設用地供需矛盾突出，統籌規劃土地利用的任務相當艱巨，這又給土地規劃提出了更高的要求。

二、土地規劃過程中存在的問題

1、土地規劃缺乏動態性，方案單一且與現實操作有差距。以前土地規劃因受到人力、財力、物力以及科技水平等因素的影響，對規劃區域范圍僅采用靜態的定性定量分析方法，從局部的經濟發展出發制定出相應的規劃指標，再進行各種數據運算，最終達到綜合平衡的狀態。而對于區域內的其他方面，如土地自然屬性、生態環境以及人文地理等方面，缺少全面細致的分析，同時也沒有對各專業用地的規模進行闡述，這樣導致十分復雜的土地利用問題過于簡單化，從而造成其指標預測精確度下降。加上規劃本身的約束性，有些規劃只有一種方案，沒有制定相應的第二種方案。如果規劃受到不確定因素的影響，需要做出調整或者更改，那之前的規劃方案就可能作廢，或者是很難做出相應的作出變化來及時調整。而且在實際工作中，許多地方的土地利用規劃調整的依據并沒有根據客觀情況來制定，也沒有對未來用地進行科學合理的預測規劃，而只是在原基礎上做表面工作，編造相關數據，使得土地規劃成為僵化的形式，從而導致了土地利用規劃工作與現實脫節，削弱了規劃指導控制作用，規劃也就越來越脫離實際。

2、土地規劃缺乏可操作性及個性。如今一些土地規劃只是過分強調評價，特別重視農業用地的評價，卻輕視了整個資源的優化配置以及空間布局。對于建設用地的預測和安排也只是根據有關部門現有的規劃展開的，創新能力極其低下。且在一些土地規劃的制定過程中，一些地方思想保守落后，觀點缺乏新穎性，土地規劃方案執行性不強，無法體現土地規劃的預測性、先進性。土地規劃的重復問題嚴重，利用土地的目標、實施方針政策的具體措施也缺乏特色，尤其缺乏地方特色，特別是還有一些地方的土地規劃出現雷同。

3、土地規劃程序不嚴謹，管理機構設置不完善，相關人員專業化水平不高。我國相關的土地規劃的條款很多且隸屬各自的行政主管部門。但是規劃的制定者與執行者屬于同一主體，與法治要求的“權力分立”的原則相矛盾，難以滿足規劃的公正性、科學性等要求，從而把規劃變成了謀取利益的一類工具。農村土地規劃及其管理主要涉及到縣、鄉兩級國土管理部門，在編制實施規劃時又集中到縣級規劃管理的相關科室，使得鄉鎮農村土地規劃的編制實施、管理存在缺位，并且管理人員缺乏專業的土地規劃的知識，從而導致了規劃的片面性和盲目性。

三、解決土地規劃中的問題具體措施

1、改進規劃方法，制定規劃技術標準相關規范。改變傳統的靜態定性定量的研究方法，采用一種全新的動態定性與定量研究方法相結合的分析方法，這是因為土地利用的動態過程，所以土地規劃應是能體現這種動態過程的，所以它會涉及到與社會同步發展的經濟、人文、環境、社會因素等多方面的影響。所以必須采用動態的規劃方法來制定具有動態特點的規劃方案。用動態方法可以把規劃劃分成幾個階段，并且在每個階段有明確的任務指標要求，這樣對于實施者來說就容易把握了，規劃也就容易得到落實。所以主管部門應組織人員研究制定技術標準規范，通過不斷實踐修正，將標準不斷完善。

2、加強規劃可操作性及個性，深入規劃體制改革。土地規劃要高效有序與編制實施空間規劃密切相關，無論從規劃的定位還是規劃的內容、編制程序等都有比較清晰的界定，規劃數量少而精，規劃之間不存在交叉重疊和矛盾，因而實施起來比較順利，操作性提高。有效解決土地規劃中存在的問題，必須改革規劃體制，加強規劃的銜接協調力和綜合管理力，減少規劃數量，嚴格界定各類規劃的范圍，建立起在市場經濟發展下，以主體功能規劃為基礎，土地規劃等專項規劃為補充，各類規劃定位清晰、功能互補的規劃體制。

3、確立土地規劃的監管機制，加強相關人員的專業化水平。我國現在正處于經濟快速發展階段，經濟以及社會結構都在不停地發生變化，所以我們對規劃編制也要不斷地進行相關的調整，在一定時期內無論規劃做的多詳細總會有許多新問題、新情況，所以規劃應進行有科學依據的調整，不能為了追求穩定而不進行相關的調整。只有根據實際情況的改變，對規劃進行調整才能保證規劃的的順利實施。土地規劃的復雜性要求相關人員必須不斷豐富自己的知識，通過各種方式學習各類關于專業用地及相關法律政策的知識，提高自身綜合分析能力，確保規劃水平，提高規劃的現實性、有效性、可操作性，在今后的規劃工作中，要盡可能多利用科技手段作為分析政策影響、跟蹤區域問題、籌劃重大決策的重要支撐。

四、總結語

在土地規劃實施的問題上，我們要冷靜認真地考慮，發現問題的原因，采取有力的措施解決問題，從而將土地利用總體規劃實施工作做好。只有這樣才能夠讓土地規劃實施工作科學的、可持續的發展。

參考文獻：

1、王葵 郝彥 邵明秀，分析土地規劃中存在的問題及解決措施[J]，城市建設理論研究，2012年第15期

土地規劃技術方案范文第2篇

【關鍵字】土地規劃管理；城鄉規劃；實施；關系

在時代的發展下，對于土地規劃管理和城鄉規劃來說就顯得更加的有必要，特別是在城市化的影響下，城市用地資源的緊張稀缺性越來越凸顯，使得土地利用的規劃管理和城市規劃兩者間的矛盾不斷的增加，這在很大程度上是不利于城鎮化的健康發展的，因此，就需要對城市土地資源進行合理的規劃，提高土地的利用效率。

1.城市規劃實施的體系結構分析

從城市規劃的地位來講，它是屬于一個相對獨立且較為完整的體系，從它的管理主體來說它的管理主體具有明顯的地方性，其所制定的規劃方案中，規劃的內容設置需要依據于實際的狀況來進行有針對性的分析，在規劃方案的制定工作完成后，還需要經過有關部門的審批和鑒定，確保它的實施是具有很高的實施價值的，可以有很大的現實意義，簡單的來說，城鄉規劃的實施一定要依據于城市的具體實際來進行，不能脫離現實。

2.土地規劃管理工作的重要性分析

2.1有利于土地資源的高效利用

它對土地資源的利用主要表現在，對國有土地進行固化的過程中，實現在空間結構和經濟結構范疇之內的土地資源進行有效的利用。在土地規劃管理的作用下，不僅可以維持現有的土地使用面積，而且還可以為社會的健康發展創造良好的條件，與可持續發展理論的內涵是相一致的，一個科學合理的土地規劃體系可以有效的提高土地的利用效率，減少土地資源的浪費，對經濟發展結構來說也是極為有利的。

2.2對土地資源的具體使用起到有效的管控

我國的地域面積遼闊，但是可以用來作為直接使用的面積卻十分的有限，這也是我國的基本國情之一，在土地規劃管理體制下，可以實現有限的土地資源高效利用的目的，對于土地的具體使用能夠在法律法規的約束下進行有針對性和層次性的區分，對不同的使用性質又適合的歸類，并根據使用性質的不同采取不同的使用策略。這樣的分類可以給土地的使用提供一個明確的導向，使之更具有目的性，使不同的土地資源類型都可以得到充分的利用，并且隨著現代人們生活質量的不斷提高，人們對于綠色環保的生活理念有了新的追求，因此，在城市的建設過程中，也就更多的關注在建設、保護、環保三者的均衡點，起到多收益的效果。

2.3有利于土地規劃管理制度的進一步完善

從大量的實踐證明，土地規劃管理是一項周期性的工作，具有較長的時間，它的規劃效果是否高效是需要經過很長一段時間才可以提現出來的，因此，就需要在具體的規劃實施前，做好規劃的前期調查工作，對受到外界影響的各種因素進行全面綜合的考慮，根據這些因素的實際狀況來保證規劃方案的合理。還可以在大量的實踐工作中不斷的總結實踐經驗，對規劃進行合理的檢驗，對存在的問題進行及時的解決處理，并做好記錄工作，這樣可以給后續使用的進一步完善和創新提供參考依據。

3.土地規劃管理和城鄉規劃實施兩者之間的關系分析

自古以來，土地的使用規范問題都是經濟建設不可忽視的影響因素，管理者也對這方面做了大量的改進工作，也取得了一定的效果。從當前的形勢來看，城市化進程的不斷加快，城市中各項建設有了突飛猛進的發展，使得對土地利用的需求不斷增大，造成土地資源的緊缺，國家針對這一狀況，也出臺了很多的指導性文件，有效的協調了土地規劃管理與城鄉規劃實施兩者之間的關系。

3.1強化土地管理的核心地位，提高城鄉規劃的科學性

從目前來說，我國的鄉鎮建設用地規劃作為常用的模式是增減掛鉤政策，這一政策的實施具有一定的客觀必然性，對于推動城鄉經濟快速發展和經濟結構的優化具有重要的作用。在這一政策的引導下，城鄉建設用地增加掛鉤可以使農村土地的利用更為高效，有利于農村居民向集中用地的方向發展，提高土地的使用價值，進一步的調整城鄉結構和布局，在耕地供給得到滿足的前提下使城鄉發展矛盾緩和。

從政策的實施執行來看，由于受到市場經濟的影響，常常會出現于民意違背的現象，導致用地矛盾的緊張，要減少這種現象的出現就必須強化土地規劃和管理的政策，進一步明確增減掛鉤的政策效用，在執行的過程中根據實際的狀況進行土地利用目的的合理定位，盡可能的減少農田的占用面積，以確保其實施性的增強。

3.2建設用地計劃和城鎮建設用地的合理擴大

我國在現階段，經濟發展正處于轉型的重要時期，很多的城市開始對舊的地區進行改造擴建，同時也在進行著新區的發展規劃，這兩者共同構成了當前土地規劃的模式，對于這兩者模式需要進行合理化、協調化的引導發展，以確保土地資源的合理利用，最大程度的節省土地資源。具體的來說就是，在一些小城鎮或者是新的經濟開發區，可以借助于新區建設的方式來進行城鄉規劃，這些是較為適合于規模不大的城市，而對于規模基礎相對較大的城市來說，則需要對土地的使用量進行嚴格的控制，把新區的開發和舊城區的改造兩者之間的關系進行合理的協調，確保有序健康。

從實施的具體措施上來看，需要把土地規劃管理和城鄉規劃實施之間的關系進行一定的調整，具體的調整模式有：在對建設用地有良好的控制基礎上進行當前城鄉發展狀況的全面詳細的調查工作，并重點對規劃方案中的經濟結構和土地的使用布局進行合理的分析，然后在土地的總體規劃和城鄉規劃實施的基礎上對用地的具體類型和側重點進行合理的區分和應用，并積極的出臺相關政策，鼓勵多模式并用、產業集中等等實施方案的高效執行。

3.3加深土地規劃的深度，采用先進的管理體系

上述提到，土地資源的高效合理利用對于城市的發展來說是極為有力的，因此，要確保城市規劃實施效果的不斷改善，就需要充分的發揮土地儲備的調控作用和引導作用，制定一個科學合理的周期性土地利用規劃方案，加強宏觀層面的土地調控，對土地的規劃進行嚴格的細化區分，確保其用途的明確，從而推動城市規劃的實施性增強。另外，隨著現代傳播技術的不斷發展，社會城建呈現出信息化、網絡化的特點，因此，在土地的規劃中就需要規劃人員及時的完善自身素質，加大對新的規劃體系的引導作用，增強城鄉規劃的可執行性，從而起到降低投入成本的作用，進而使土地規劃管理與城市規劃實施之間的關系更加的良好。

4.結 語

在當前城市化進程不斷加快的形勢下，城市用地建設不斷的增多，這就需要管理者制定良好的、符合實際狀況的土地規劃方案，降低投入資金的額度，從而發揮出土地規劃最大的作用價值，使兩者的關系更加的合理科學，推動土地利用效率的提高。

參考文獻：

[1]呂維娟，殷毅.土地規劃管理與城鄉規劃實施的關系探討[J].城市規劃，2013，（10）：34-38.

[2]竺豪杰.土地規劃管理與城鄉規劃實施的關系[J].中國農業信息，2014，（03）：202.

[3]趙維威.淺談土地規劃管理與城鄉規劃實施的關系[J].經營管理者，2014，（25）：309.

土地規劃技術方案范文第3篇

土地規劃 問題 對策

土地利用規劃是綜合評價土地和水資源，分析土地利用，經濟和社會條件，以選擇和做出最佳的土地利用選擇。目的在于更好地適應人們的需求，同時保證資源在未來的利用。當前，我國正處在快速工業化和城市化的發展階段，資源、環境與發展的向題尤為突出，這就對作為政策工具的土地利用規劃提出了更高的要求。

一、當前土地的用規劃存在的問題

1.剛性、靜態的規劃理念與連續動態的市場需求不適應

土地是一種稀缺資源，為了保護耕地，滿足我國人民生存與經濟發展的需要，才對每年的土地利用設定計劃。但是土地又是一種生產要素，在市場經濟下，生產要素是自由流動的，是受到市場的配置的.然而，多年來我國土地利用總體規劃最典型的特征就是指標層層下達，實行分配式的計劃管理模式，在特定時刻，國家根據糧食安全需要測算耕地保有水平，再按照一定的比例分解到省（市），省（市）再逐級分解直到鄉鎮來加以貫徹底。從宏觀上來看，確實是控制了建設用地的數量，保障了動態平衡。但是從區域經濟發展的角度來看，這一體制存在這很大的弊端和不科學性。因為以行政命令作為資源配置手段，不能及時、準確的反映市場的客觀需求，不僅出現了計劃與市場相脫節的局面，而且是一部分需要保護的土地得不到應有的保護，在總體上達不到資源的優化配置。

2.信息不充分使得土地規劃與現實背離增大

信息不充分往往會造成指標分配的依據不足的嚴重后果。合理的分配指標能夠很好地協調經濟建設與資源保護的矛盾，但必須建立在充分、準確掌握區域經濟發展趨勢并能夠綜合平衡的基礎之上。然而，事實上，由于編制時間的倉促，上級政府包括規劃編制者很難全面掌握規劃區域的經濟發展規律，只能是相對平均求得各方平衡。而且由于市場經濟的復雜性，在一定時期經濟發展過程中，總會出現一些突發性時間，是的對未來經濟發展情況難以把握.所以如果不及時了解，考慮到這些突發性因素帶來的影響，那么規劃將偏離現實。因此，信息的不充分在一定程度上制約了指標分解的科學性，那么土地利用規劃就會存在先天不足。

3.土地規劃技術的落后制約了土地規劃的科學性

雖然在第二輪土地規劃過程中，已經采用AEZ進行耕地預測和分析、利用經濟分析方法探討村鎮用地的預測方法、采用GIS技術進行全國土地利用分區的研究等等，但是編制人員在規劃的過程中仍然跳不出一些誤區。例如，他們認為規劃僅僅是土地作為一種稀缺資源的平面分配，而沒有考慮到土地利用的空間立體性、可塑性和資產性等非資源因素對整體規劃方案的影響。過分重視了土地面積的分配.而沒有將土地利用的容積率、投資強度、密度等因素考慮在內。我們目前的建設用地預測技術，對規模的預測往往借助于一定的定額標準或數學模型并結合部門用地的需求確定，對布局的預測主要參考其他部門規劃和政府意圖進行，卻忽視了對上述問題的考慮。這種規劃技術的不成熟在一定程度上制約了土地規劃的科學性。最后，土地規劃管理機制不健全。到目前為止，規劃的理念還沒有深人人心。我國的土地利用規劃時由國土資源局編制的，政府本來是規劃實施的管理者，但是“圈地熱”卻反映出一些地方政府是違反規劃的帶頭者或默認者。

二、進一步完善土地利用規劃的政策建議

1.將“引導動態型”指標代替指標剛性，并與規劃體系相結合

剛性、靜態的規劃理念反映的是一種計劃的思想和模式，它與動態、連續的市場需求不可調和。土地規劃期一般很長，有十到十五年，在這么長的時間里，由于經濟的波動、體制的變革、經濟環境的變化等種種原因會導致原來的土地規劃指標不適合經濟的發展，因此，有必要加人引導、動態的理念，在指標下達時，不要管的過死，統的過死，而是應該在考慮到將來經濟發展中可能出現的非控制因素的基礎上，加一個浮動性指標，給土地規劃的未來變動留足了空間。同時應該完善土地利用規劃體系，在中央和地方的土地規劃指標灌輸以不同的規劃理念，進行完善。國家級土地利用規劃具有宏觀的政策性，屬于政策性規劃；省級、市（地）級規劃具有指導性，主要任務是在國家級規劃的指導下，協調區域內部的矛盾，選擇土地利用格局，采用土地利用分區的方式；而縣（區）、鄉（鎮）級規劃屬于實施型的規劃，具有剛性，采用土地用途管制分區的方式。

2.完善土地規劃管理方法

規劃本身的科學性是其可操作性、嚴肅性和權威性的重要基礎。與評價的方法、部門用地需求預側的方法、公眾參與方法同樣重要的是綜合協調的方法，即在用地的經濟效益、社會效益和環境效益之間的博弈中做出綜合的選擇。美國的城市理性增長模型和土地評價與立地評估模型等都在這方面做了有益的探索，這些是值得借鑒的。

3.加強規劃監測和評估

作為一門應用的科學，規劃本身需要在實踐中不斷檢驗而得以發展。FAO的十步驟土地利用規劃方法包括：確定目標；組織規劃工作；分析規劃的難題；尋找解決的途經；自然適宜性評價；環境――經濟――社會適宜性評價；選擇最佳方案；撰寫規劃報告；規劃實施；規劃監測和修訂。規劃的監測和評估是土地利用規劃的重要環節.

土地規劃技術方案范文第4篇

摘要：土地利用規劃是一項復雜的系統工程，需要大量的人力、財力來完成這項工程。地理信息技術的支持為規劃工作的開展提供了便利。本文分別分析了地理信息技術中攝影測量與遙感(RS)、全球定位系統(GPS)和地理信息系統(GIS)在土地利用規劃中的作用。

關鍵詞：土地規劃 攝影測量與遙感(RS) 全球定位系統(GPS)地理信息系統(GIS)

土地規劃指一國土資源在一定地區范圍內，按照經濟發展的前景和需要，對土地的合理使用所作出的長期安排或近期安排。旨在保證土地的利用能滿足國民經濟各部門按比例發展的要求。規劃的依據是現有自然資源、技術資源和人力資源的分布和配置狀況，務使土地得到充分、有效的利用，而不因人為的原因造成浪費。

地理信息技術是獲取、管理、分析和應用地理空間信息的現代技術的總稱。主要包括3S：遙感(Remote Sensing，RS)——人們在航空器或者航天器上利用一定的技術裝備，對地物進行遠距離感知；地理信息系統(Geographic Information System，GIS)——專門處理地理空間數據的計算機系統；全球定位系統(Global Positioning System，GPS)——利用衛星，在全球范圍內適時進行導航、定位的系統。

1 遙感(RS)在土地規劃中的應用

當前，隨著社會經濟的發展，土地利用的進程日益加快。為了加強土地產權的有效監督，需要先進的管理方式來對土地利用現狀跟蹤管理，實現土地利用現狀動態管理、加強土地產權的有效監督、建立“以圖管地”的土地資源管理新模式。遙感技術可以給土地規劃提供大量的相關信息，是信息時代土地現狀數據采集、更新和修正的重要手段。遙感圖像具有信息量豐富、形象直觀、覆蓋面廣，多波段、多時相、準確等特性。通過遙感圖像，可分析土地利用類別和土地空間格局及其動態變化。航空圖像像片可用于編制大中比例尺影像地圖，在土地利用規劃中，為城市規劃利用提供了重要的工作底圖。隨著計算機技術、空間技術的迅猛發展，遙感影像應用步入全數字階段，進入1m甚至1m以下的高分辨率和立體成像后，在土地規劃中的利用越來越廣，減少土地規劃中對人力、物力和財力投入，特別是在貴州銅仁思南條件困難的地區，進行實地調查更是難度大、周期長。而利用遙感技術進行國土資源調查，可大大減輕勞動強度，從而提高工作效益。但是遙感影像解譯還必須與外業調查相結合，否則解譯質量很難符合要求，同時在遙感影像解譯過程中，人為影響因素較大，要求作業員有較高素質。

2 全球定位系統(GPS)在土地規劃中的應用

全球定位系統(GPS)主要用于土地利用規劃工程中的空間定位，并能輔助遙感。目前,GPS輔助的空中三角測量利用少量的幾個控制點或僅利用一個控制點(基準站)即可取得厘米級的定位精度,完全可滿足大、中比例尺的測圖要求。隨著GPS動態定位技術的不斷發展以及新型GPS接收機的不斷推出使得動態確定載體姿態的技術有了巨大發展從而大大開拓了GPS在遙感中的應用領域。目前，GPS已與多種傳感器(如合成孔徑雷達、機載激光斷面測量系統等)組合應用，極大地提高了這類傳感器的定位與測量精度。GPS在攝影測量與遙感中的應用歸納起來主要有如下三個方面[1]：

(1)GPS輔助航攝飛行導航,以實現精確定點航攝；

(2)高精度動態像機定位,輔助空中三角測量；

(3)與其他傳感器組合，確定載體的位置、姿態、速度和加速度。

近幾年，國內外有關研究人員在上述幾個方面的研究中已取得了突破性的進展。其中最重要的一項研究成果既解決了運動中載波相位模糊度這一難題，又克服了機載動態GPS應用的主要限制因素，極大地推動了GPS在攝影測量與遙感中的實際應用。GPS在遙感攝影測量方面的廣泛應用，對土地的利用規劃無疑是一個巨大的幫助。

3 地理信息系統(GIS)在土地利用規劃中的應用

基于GIS 的土地利用規劃管理信息系統以土地利用現狀數據庫為基礎，結合規劃管理工作的業務數據，將規劃理論與計算機技術結合起來，利用計算機圖形、圖像處理技術和數據庫技術完成土地利用規劃數據庫建設、規劃輔助編制等任務。目前，GIS在土地利用規劃領域的應用和發展趨勢主要體現以下幾個方面:

(1)規劃設計分析現在GIS在土地利用規劃設計中已成功運用。如：土地地類適應性評價、地類規劃平衡分析、規劃技術指標分析、規劃道路網分析、規劃方案評價等。GIS的技術支持,加大了分析的深度和廣度[2]。

(2)輔助土地利用規劃設計運用遙感數據和GIS對地理空間信息強大的管理和分析功能，能準確計算農田規模和環境容量，進行有關土地利用規劃設計的各項技術經濟指標和生態指標分析，完成土地利用規劃中的田面平整、基質改良工程量、與周圍環境融洽度等指標計算，從而有效確定各地塊利用方向，輔助土地利用規劃中各項工程的合理選擇。運用GIS技術可以極大提高規劃的科學性、準確性和工作效率,正確指導規劃的編制和具體規劃方案設計。

(3)規劃設計方案虛擬虛擬GIS具有觀察立體細節的能力，土地利用規劃設計者通過虛擬GIS能觀察房屋、田塊、道路、公共設施等各層實際景觀，分析出土地利用的各項效益與弊端，結合GIS數據庫實時對房屋、田塊,道路、公共設施定位,獲得規劃設計區域的3維圖像。規劃設計者可對土地利用規劃設計進行身臨其境的感受,由此作出正確評價和篩選,輔助進行形象思維和空間造型[3]。

參考文獻：

[1]汪凌.GPS在攝影測量與遙感中應用的現狀與趨勢[J].北京測繪,1996,(3):7-101

土地規劃技術方案范文第5篇

關鍵詞：土地儲備 土地規劃 土地整理

中圖分類號：C93 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2013）03（c）-0219-02

1 我國的土地儲備機制

城市土地收購儲備制度，是指由城市政府或政府委托的機構口依照法定程序，運用市場機制，按照土地利用總體規劃、土地出讓年度計劃和城市規劃，通過對土地的征用、收購、置換、轉制和到期回收的方式，從分散的土地使用者手中把土地集中起來，進行前期開發后，有計劃地將其投入市場再行出讓的有效配置土地資源行為的制度。

土地儲備包括土地征購、土地整理和土地出讓，土地收購是指通過征用集體十地、收回閑置土地、調整不合理配置用地和土地置換等行為取得土地使用權，土地整理是指通過統一規劃、統一拆遷、統一配套和統一開發等方式對所收購土地進行的整理與包裝，土地供應則是指根據社會發展、城市規劃和供地計劃而來取向社會公告、開展招商活動、建立土地招標拍賣制度等多種形式出讓土地使用權。

土地儲備制度，是我國在土地管理方式逐步從計劃經濟體制向市場經濟體制轉變，土地利用方式由外延粗放型向內涵集約型轉變的背景下，以經營城市為出發點，以提高土地利用效率和優化土地資源配置為目的，合理運用社會主義市場經濟的宏觀調控手段，實現土地資產保值增值。

1996年，上海市成立了我國第一家土地收購儲備機構—— 上海市土地發展中心；1997年8月杭州市成立了杭州市土地儲備中心；隨后，我國的土地儲備機構在武漢、青島、南通等大中城市紛紛成立。2001年4月30 日，國務院頒布的《關于加強國有土地資產管理的通知》中指出：“為增強政府對土地市場的調控能力，有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度”。這樣，土地儲備制度的創新，成了我國國有土地有償使用制度改革的又一重要事件。

經過近幾年的摸索和發展，全國各城市基本上形成了政府主導。統一儲備、統一拍賣的土地儲備制度：市區范圍內需要盤活的城市存量土地統一由市儲備中心收購，各個用地單位都不能自行招商、轉讓。土地儲備中心按照土地規劃的要求，完成被收購的土地的征地、拆遷，土地整理等前期工作后，將儲備土地納入政府的土地儲備庫，然后由政府按照年度土地出讓計劃以公開招標、掛牌、競價拍賣等方式公開出讓儲備地塊。

2 土地儲備的收購、整理實踐模式

（圖1）

2.1 以市場為導向的土地收購、整理

廣州市是我國較早實行土地儲備的城市之一，該市的土地儲備工作由市國土房管局下屬的土地開發中心負責。土地開發中心根據廣州市土地利用規劃，城市總體規劃、結合城市近期建設規劃，通過對全市土地供需狀況的調查，每五年編制一次全市的土地儲備規劃，該規劃報市政府批準后，土地開發中心根據五年規劃制定年度士地開發和出讓計劃；廣州市國上房管局土地開發中心同時對儲備地塊的規劃、開發、出讓引入項目管理模式，讓城市運營商參與地塊的評估、策劃和開發工作，再組織專家評審、優化，然后向社會公示，結合社會各界意見，最終訂出每個儲備地塊的開發建設方案。

廣州市的土地儲備是以市場化營運模式、項目化管理為導向的運作方式，中心成立了土地儲備前期研究發展部，對所有儲備地塊開展深入的可行性分析和經營策劃，對每一個儲備用地，都先做好策劃、算好賬，使一級市場推出的地塊更加符合市場的需求。但是，如果計劃儲備的土地市場前景不好，投資風險大，政府則會調整土地規劃，直至調整的土地規劃滿足土地儲備的盈利要求。例如，該市的琶洲地區作為城市儲備用地項目，經過前期的項目測算，該區域土地的可出讓建筑面積較少，土地開發資金收支不能平衡。政府即對琶洲地區的規劃方案做出了調整：如某地塊是將原來的5個分地塊整合，把綜合醫院、行政辦公、圖書展覽等諸多功能調整合并為國際學校，原定為旅館業和商務辦公用地的另一地塊因原容積率、高度無法滿足五星級酒店基本建設要求，就將地塊劃分為2個分地塊，并調整提高了地塊容積率。一些開發商提出，珠江新城的地塊出讓面積都比較小，基本都是500平方米、700平方米的小地塊，這樣要造出好的產品比較困難。市土地開發中心就考慮開發商規模開發的要求，在金沙洲、員村等地區推出了一些10公頃以上的大地塊出讓，而且這些地塊的出讓都采用了招標出讓方式，以滿足市場的需求。

廣州市的土地儲備是“以地生財”、“經營城市”的市場化經營模式，市場引導土地儲備、土地儲備指導土地規劃。在這種模式下，土地規劃變成了保證和提高土地儲備收益的“工具”，土地規劃所確定的城市公共設施用地因為土地儲備的需要而進行調整，往往會造成城市公共空間、公共設施的移址建設或缺失。

但是，這種以市場為主導的土地儲備方式使廣州市土地開發中心積累了較為雄厚的資金，使得土地儲備中的征地、拆遷、土地平整等前期工作能夠順利開展，土地儲備量較大，2002年廣州市土地開發中心的土地儲備量為9.27平方公里，2003年的土地儲備量達28平方公里左右，其中，可進行土地拍賣的經營性土地約為19平方公里（合190公頃），而廣州市每年的拍賣土地數量約為50公頃到90公頃之間，土地儲備滿足了市場對經營性土地的需求，政府對土地市場和房地產市場具有較強的調控能力，土地儲備、土地拍賣、房地產開發進入了良性循環。目前，廣州市正在制定土地儲備十年規劃，重點加大對新機場、新火車站、大學城周邊、沿江沿線土地儲備規劃的研究，規劃成型經市政府批準后，將指導廣州市未來十年的土地開發。

2.2 以開發商為導向的土地收購、整理

土地儲備過程包括土地征購、土地整理和土地出讓。土地儲備實質上是政府壟斷士地一級市場的開發，完成土地整理后，政府通過公開拍賣方式完成經營性土地的出讓。但是，由于一些城市的規模較小、實施土地儲備的資金不足，當有些資金實力雄厚的開發商看中了大片的土地后，政府往往就與一些資金實力雄厚的開發商合作，以土地儲備的名義，由開發商代替政府進行土地儲備的前期整理工作，土地整理完成后，政府通過招標、掛牌、拍賣等方式進行公開出讓，如果價格較低，開發商就直接受讓開發，如果價格較高，開發商就讓其他競拍者取得土地，開發商則獲取土地一級整理開發的地產開發利潤。在這種模式下，政府借開發商的資金實現了城市開發建設的目的，但是，卻減少了土地儲備的收益。而且，這種模式往往是開發商主導土地儲備，開發商根據自己的利益需要隨意地調整儲備地塊的用地性質和容積率等規劃指標，根據自己的利益需要而隨意地調整土地規劃。

2.3 以土地規劃為導向的土地收購、整理

土地儲備離不開土地規劃，充分了解土地規劃，可以最大限度地避免土地儲備部門盲目儲備土地，防止土地儲備部門儲備了城市東邊的用地，實際上城市要用西邊的用地；防止土地儲備部門儲備了很多用地，但是城市這一階段用很少的用地，或者儲備很少的用地，城市發展要求很多的用地，這樣做可以避免不平衡的現象發生，保證了城市的有序發展。土地規劃不能跟著土地儲備走，土地規劃應當指導土地儲備。

3 用地規劃管理

3.1 行政管理體制現狀

由于歷史的原因，我國的土地規劃管理部門在行政管理體制劃分中屬于建設管理部門。因此，全國各個城市的規劃管理部門在行政業務管理上都歸屬于省（自治區）的建設行政主管部門，各省（自治區）的建設廳又歸屬于國家建設部管理。全國各個城市的規劃局大都成立于八十年代后期，甚至，到目前為止，全國有許多城市的規劃管理部門仍然屬于各市建設局（委）下面的一個部門。

城市用地規劃管理主要是對土地規劃區范圍內規劃建設用地的控制和管理。土地規劃用地管理業務管理上與國土管理有著密不可分的聯系，因此，出于管理的需要，在上世紀九十年代中期，我國許多城市將土地規劃管理部門與國土管理部門合并成“規劃與國土資源管理局”。但是，到了九十年代末，國家成立了國土資源部后，國土管理部門業務上進行了垂直條線管理，各市的規劃國土管理部門又相繼分開，國土管理部門直屬于省級國土部門管理，而土地規劃管理部門仍然是當地政府的一個行政管理部門。在這種行政體制下，當地市政府無權管理土地資源，城市發展所需的用地都必須通過國土管理部門的審批。

3.2 城市用地規劃管理的法律、法規和管理程序現狀

城市用地規劃管理是指規劃行政主管部門對建設項目核發“規劃選址意見書”和“建設用地規劃許可證”（即“一書一證”）的行政許可行為，是根據土地規劃法規和批準的土地規劃，對土地規劃隊內的建設項目用地講行規劃選址、明確規劃用地性質，提供規劃設計條件，核發建設用地規劃許可證等各項管理工作的總稱。核心工作是：確定項目位置、確定項目用地規模、確定項口規劃設計要求。城市用地規劃管理的最終目的是實現城市總體規劃確定的城市用地控制和城市功能布局。

城市用地規劃管理的法律依據主要是《中華人民共和國土地規劃法》、建設部的《城市用地分類與規劃建設用地標準》以及各個省（自治區）、市制定的《土地規劃管理技術規定》、經法定程序批準的土地規劃等。《土地規劃法》規定了城市用地規劃管理的程序：第三十一條的規定：“在土地規劃區內進行建設需要申請用地的，必須持國家批準建設項目的有關文件，向土地規劃行政主管部門申請定點，由土地規劃行政主管部門核定其用地位置和界限，提供規劃設計條件，核發建設用地規劃許可證。建設單位或者個人在取得建設用地規劃許可證后，方可向縣級以土地方人民政府土地管理部門申請用地，經縣級以上人民政府審查批準后，由土地管理部門劃撥土地”。《土地規劃管理技術規定》及相關的行業用地規定是土地規劃管理部門確定具體建設項目用地規模的主要依據。

3.3 城市用地規劃管理存在的問題

隨著我國社會主義市場經濟的發展，制定于1989年，在計劃經濟指導下的《土地規劃法》己經越來越不適應實際管理的需要。

在管理體制方面，《土地規劃法》規定：“城市詳細規劃由城市人民政府審批：編制分區規劃的城市的詳細規劃，除重要的詳細規劃由城市人民政府審批外，由城市人民政府土地規劃行政主管部門審批”，對于現在的土地規劃管理存在著一個突出的問題，就是自己編、自己審批、自己公布，監督體制不到位。土地規劃隨意性大，調整變化快，“規劃跟著變化走”、“領導一換、規劃就變”的現象比較突出。

隨著中國改革開放的深入，封閉的計劃經濟開始向開放的市場經濟轉型，土地規劃需對各種利益關系進行協調，因而需要建立磋商機制。隨著生活水平的提高，公眾越來越重視生活的環境和質量，參與意識不斷增強。在這種背景下，公眾參與土地規劃的觀念越來越得到社會大眾的認可。土地規劃越來越需要充分聽取公眾和有關部門的意見，健全專家咨詢制度，強化規劃的強制性和嚴肅性。城鄉規劃許可要嚴格規劃審批規則和程序，建立健全規劃公示制度，減少規劃許可的自由裁量權，保證規劃許可公開透明、高效便民。《土地規劃法》對于公眾參與、專家咨詢方面的問題卻沒有涉及，使得《土地規劃法》無法適應當前土地規劃管理的需要。

如何切實有效地推動土地規劃決策和實施的民主化，城市的規劃是為誰規劃？“不是為了政績，而是為了老百姓！”，隨著社會的進步和發展，土地規劃的功能己經從原來的技術文件逐步向公共政策的功能進行轉變，原來的《土地規劃法》僅僅是作為指導、規范和執行土地規劃技術文件的法律，而缺少作為公共政策方面的內容。在違法用地、擅自變更現有用地使用性質、變更房屋原來的用途等方面，由于土地規劃法僅僅對違法建設的處理較明確，對于違法用地、違反《建設用地規劃許可證》內容的，于利用原有建筑改變用途的處理在《土地規劃法》中都沒有明確法律責任和有效的強制執法手段，僅僅在第三十九條規定：“在土地規劃區內，未取得建設用地規劃許可證而取得建設用地批準文件、占用土地的，批準文件無效，占用的土地由縣級以上人民政府責令退回”，這使得土地規劃用地管理缺乏有效的執法依據，實際管理中的執法效果不佳。另外，《土地規劃法》在與房管、工商、土地、建設等方面的法律銜接不夠，土地規劃的法律地位和權威性不夠。這些也給土地規劃用地管理帶來了諸多的不便。

參考文獻

[1]周偉林，嚴冀，等.城市經濟學[M].中國建筑工業出版社，2003.