前言：想要寫出一篇令人眼前一亮的文章嗎？我們特意為您整理了5篇三農問題的核心和解決措施范文，相信會為您的寫作帶來幫助，發現更多的寫作思路和靈感。

三農問題的核心和解決措施范文第1篇

關鍵詞：農村經濟；現代管理；核心內容

隨著社會主義市場經濟的不斷深入，農村的物質文化生活也在不斷的豐富和提升，農村經濟建設正在被加以更加緊密的關注，尤其是“三農問題＂成為了新時代經濟建設的焦點和熱點。為了更好地發展農村經濟，就要找到農村經濟建設和加強管理的核心，根據核心問題和內容，結合現代農村經濟的實際問題和影響因素，采取有效的措施進行干預和管理，以達到促進農村經濟發展，帶領農民走上小康之路的目標。

一、解讀農村經濟管理

（1）在社會主義經濟條件下，農村經濟管理需要在黨和國家的經濟指導方針以及政策的引領下，密切關注農村市場環境的發展情況，通過有規劃、有組織、有目標的管理來實現農村經濟的高速發展。農村經濟建設始終不能放棄農業生產，農業產業的大發展的基礎也是農業生產，因此，對于農村經濟管理的過程，是通過對農業產品的調配，達到管理農村經濟的目標。簡單說來，農村經濟管理，是在相關政策領導下，制定和實施農村經濟發展規劃，然后通過有效的措施和嚴密的組織架構，調控和管理農村經濟發展[1]。（2）農村經濟管理的內容設計到農村的經濟社會條件、農村的市場環境、農業經濟方針政策等諸多因素，國家經濟總體戰略方針是農業經濟管理的指導方針，農業經濟管理的組織行駛，就是農業生產要素進行再生產的分配、消費的過程，采取的手段從決策到計劃，再到組織協調，原則是規范化、法制化、科學化。

二、農村經濟管理的問題及現狀

（1）農村經濟管理的現狀呈現非常好的發展態勢，目前，國家已經將“三農問題”擺在了經濟發展的重要位置，圍繞“新農村”建設，黨和國家給予了資金的投入和政策的扶持，使得農村經濟管理已經從初始階段進入了改革攻堅的深水區。目前，發展農村經濟是從國家到政府，再到農村各個村鎮黨委都非常重視并不斷推進的工作。（2）社會主義新農村的開展已經經過了艱苦卓越的探索和實踐，取得了很大的成果。作為社會主義新農村的關鍵環節，農村的經濟管理始終是國家下大力氣實施的內容。這是因為，農業發展的好政策好方法要落實到位，是留不開經濟管理模式和組織架構的推進的。農村的經濟管理部門所進行的工作，必須是圍繞農村的經濟問題，為農村經濟發展謀求新辦法新措施的，其目標是要提高農村的物質生產水平，提高生產效率，因此科學有效的管理模式是重中之重。從目前的農村經濟發展格局來看，還有不協調不平衡的現象存在，要解決農村的經濟發展平靜，就要直面這些經濟管理中存在問題。（3）從農村經濟管理發展的問題方面加以總結。目前農村經濟管理存在的問題主要包括：首先，從事農村經濟管理的管理者在管理素質和專業素養上還不具備較高的水平，大多農村的管理者來自于農村，沒有接受過系統的教育。作為管理者，對農村的優勢資源，農業實際情況必須在充分了解的基礎上，發揮優勢，規避缺陷，才能具有宏觀的管理思路，制定出有效的管理制度。但是由于采用當地人治理當地事的模式的羈絆，因此很多管理者只注重眼前事，處理問題不能站在一定的高度上，處理結果帶有偏見，無法達到公正、公平。這種“土管理”的管理方法，必須加以改變。讓更多擁有管理能力和豐富的管理經驗的高素質人才加入到農村經濟管理中，將農村的資源環境充分利用起來，并且通過良好的農村環境和待遇，吸引人才留下來，干下去[2]。第二，農村經濟建設是需要不斷政策加以扶持的。但是從目前的發展情況來看，農業政策遠遠滯后于農村經濟的發展。三農建設發展方面的政策，始終要依靠國家政策的扶持，針對農業人口龐大、農村分布分散、農業發展水平差異性強、農村發展配套不完善等問題展開有針對性的治理和解決。但是事實是大部分的國家政策仍然停留在財政補貼的發展階段，農村經濟發展離開財政支持就顯得蒼白無力，自身發展缺少相應的政策刺激，僅僅依賴財政的支撐才能走下去，這在一定程度上是農村經濟發展缺少自我創新的表現，離開了政策扶持管理就無法實施到位。（4）由于普遍缺乏市場競爭意識，農村的經濟管理意識不到市場經濟的迅猛發展，與社會生活有脫節的情況發生。這是由于我國農村經濟建設長期處在滯后的狀態，農民的競爭意識不強，沉溺在傳統的分散經營的模式中，缺少大規模的企業經營模式的探索和實踐精神，因此農業產業普遍沒有參與市場競爭的實力和資質，這種態勢造成了農村經營的范圍受到局限，農業材料和產品無法得到市場的青睞，農村經濟收入水平難以體高。這些都是農村經濟管理的短板，造成了農民在市場競爭的態勢下缺乏主動出擊的能力的情況。

三、農村經濟現代化管理的內容

（1）針對上述農村經濟發展中遇到的問題，必須拿出有效的經濟管理的方法來加以改善。現代化農村經濟管理的核心內容，是依靠農村經濟的發展的政策，采取有力措施針對問題展開工作。（2）首先，農村經濟發展必須要有完善的法律法規作為依據。我國的農村問題的指導方針和原則始終是依法治國，保證農民的利益的。從建國以來，我國對于農業的法律的制定擁有了大量詳實和具有成效的成果。如《農村土地承包法》、《農民勞務管理條例》等等。從法律規定的角度，農村經濟管理始終是圍繞著促進農村經濟順利開展，保證農民合法權益而展開的。針對不斷出現的新情況、新問題，國家也不斷出臺新的法律來加以規范。給予農村經濟管理者們有力的法律支持和政策扶持，另一方面，農村的經濟管理組織架構需要將農村經濟管理中出現的問題及時地反饋，尤其是鄉鎮的領導干部層應緊緊圍繞黨的社會主義新農村建設的戰略，轉變管理思維，在農業和農村經濟結構的轉型，改變農業資源的模式上努力。在農業資源利用上，通過加快農村勞動力轉移、促進農業發展方式的轉變，保證農業可持續發展，探索農業發展的新鏈條，新工作方法，推進農民收入增長，保證農業發展穩步前進。積極探索農業科技創新，提高農民進行轉型升級的安全保障，增強農村綜合競爭實力。（3）加強基層政府的協調組織架構的建設，建設科學的利益協調機制，將矛盾、權益、訴求等采用科學有效的方法和制度加以治理，堅決將各方利益進行統籌，將矛盾加以處理，避免損害農民合法權益的事情發生。在經濟管理職能的設立上，鄉鎮政府的管理者們應代表農民的利益，集中農民的思想，積極鼓勵農民參與經濟建設，調動農民的民主熱情，發揮農民群眾的基礎作用。開展村務公開、崗位責任制等，針對農民問題、農村問題展開深入的調研，發現問題解決問題，想農民所想，急農民所急，聽取農民的呼聲，為農民解決困難。真正通過服務型、發展性的管理機制來完善農村市場經濟體系。（4）加強農村經濟管理需要一支高素質的農村經濟管理隊伍。因此加強培訓是體高農村經濟管理水平的有效途徑。培訓的目的就是要提高農村經濟管理水平，強化正直素質，使管理隊伍具備工作責任心、開拓創新的精神。能夠通過所學、所知給予農村經濟管理以指導、幫助和扶持；同時實行定編定崗定員的方法，給予管理人才良好的條件，讓優秀的管理者積極參與到農村經濟管理中，運用科學文化知識，為農村經濟發展起到把控和運營的作用，保持農村經濟管理隊伍的穩定性，確保農村基層的管理工作崗位有專業的管理者履行職責。

四、結語

時代在發展，社會在進步，農村經濟管理的內容和涵義也是在不斷變化的。農村經濟管理和運營離不開政策的支持，離不開對時事的關注，離不開時展的要求。因此，從事農村經濟管理的人員，始終要堅持的是高度負責的態度和良好的敬業精神，真正將自我投入到社會主義新農村經濟建設中去，將農村經濟管理工作的升級轉型作為己任，從而為社會主義農村經濟建設，為農民的小康之路做好基礎性工作，提供優質和高效的服務。

參考文獻

[1]譚占茹.農村經濟管理的現狀及其對策[J].農業與技術,2015,(18):222-222.

三農問題的核心和解決措施范文第2篇

關鍵詞：工學結合；校企一體；產學一體；學做一體

中圖分類號：G71 文獻標識碼：A

收錄日期：2011年12月27日

隨著我國高等職業教育的迅猛發展，生源質量也逐年下降，直逼高職院校的教育教學，向奉行因材施教經典理念的高校教師提出了嚴峻挑戰。為此，高等職業院校堅持以就業為導向，推進工學結合，探索“校企一體、產學一體、學做一體”的辦學模式，實行學校與企業密切合作，招生與招工結合，教學與生產同步，學校管理與企業管理交融，是高等職業技術教育深入發展的關鍵問題。

一、學校與企業密切合作實現四個鏈接

一是學校招生與企業招工鏈接。企業根據發展和生產狀況定期向學校提出用工計劃，學校匯總各企業用工情況報教育主管部門批準，確定招生計劃，制定招生就業章程。招生過程中企業人力資源部門全程參與測試、面試和體檢工作，做到招生與招工結合，畢業與就業同步，從根本上解決學生畢業既失業的就業問題，實施真正意義上的“訂單培養”。

二是培養目標與用人標準鏈接。學校根據不同企業、不同工種和不同崗位的用人標準，與企業共同制定教學大綱、教學計劃和實習實訓計劃，確定授課內容，進行課程開發，編寫和修改教材，并按照企業實際工作要求建立專業實習實訓基地，實現學校理論教學和企業技能培訓的優勢互補。培養勝任企業工作的、愛崗敬業的高技能優秀人才。

三是實習實訓與企業生產鏈接。學校與企業共同制訂學生實習實訓方案，研究校企共管頂崗實習的教育管理體系。實施企業按照員工管理制度管理考核學生，學校按照學生管理制度管理教育學生的頂崗實習雙重管理。在實習實訓過程中，積極探索教師與師傅一體化、學生與學員一體化、作品與產品一體化、教室與車間一體化，努力實現“做中學，學中做，教學做合一”。

四是學校文化和企業文化鏈接。學校要借鑒和吸納企業價值觀、企業精神、經營理念等，把企業文化滲透到學校的辦學理念中，使企業管理方法和企業文化融入校園，讓學生體驗不同的企業文化。如青島海爾的“真誠到永遠”等先進理念融入校園，會在每個學生的心中留下深深地印象，也會讓學生的專業素質與職業素養得到提升，實現培育學校人與職業人的有效對接，形成具有鮮明特色的校園文化。每年新生入校，學校就要求企業派人向學生介紹企業的歷史、業績和發展前景，組織學生到企業參觀學習，使學生在第一時間就了解到企業對自己的要求，增強學生的責任感與使命感。

二、產學一體實現學校、企業和學生三方共贏

產學一體辦學可以促進學校圍繞市場開專業，結合專業辦產業，辦好產業促專業，大刀闊斧地進行教育教學改革，大大節省了校內實習實訓教學的人、財和物，成功破解了實踐教學的難題，彰顯了鮮明的辦學特色，促進了學校內涵發展。一批批勝任企業工作的畢業生成為企業技術骨干，提升了學校知名度和聲譽，又助推了高職院校更進一步發展，形成了良性循環。作為企業可無償接受科研成果轉讓，提高經濟效益，同時減少了用人成本，獲得了源源不斷的有生力量；還幫助企業解決了產品訂單高峰期勞動密集型崗位人力不足的大難題，增加了產品產量；作為學生，受到了豐富的全面教育，獲得了團隊合作的經驗與成就，學到了在課堂上學不到的知識，在生產過程中學會了做人，學會了做事，學會了共處，學會了求知，體驗了用所學理論知識指導生產實踐的過程，提高了發現問題、分析問題和解決問題能力的水平。產學一體有利于發揮學校和企業各自的優勢，形成新的結合點，通過聯合的整體功能，迅速將學校的科研成果轉化為現實生產力，一方面推動高職院校各學科、各專業相互滲透綜合發展，產生更多的交叉學科、新興學科，獲得更多的科研成果；另一方面推動企業技術水平全面提高，促進產品不斷進行更新換代，從而獲得任何學校和企業都無法單獨取得的高效益、高收益。

三、學做一體半工半讀，促進內涵發展

高等職業教育的根本目標，是培養具有必要的理論知識和較強實踐能力的生產、建設、管理和服務一線實用型技術人才，為祖國的經濟建設服務。學做一體、半工半讀是實現高等職業教育目標的重要措施和最佳途徑。我國的高等職業教育理論工作者和廣大教師，對學做一體、半工半讀的辦學模式進行了大膽探索，取得了一定的成績，積累了一定經驗。教育部《關于職業院校試行工學結合、半工半讀的意見》中指出：“近年來，不少地方和職業院校在辦學過程中注重加強與企業的聯系，加強學生的生產實習和社會實踐，堅持走工學結合、半工半讀的路子，學校招生數量不斷增加，教學水平不斷提高，畢業生受到用人單位的歡迎，取得了明顯成效”。事實表明，學做一體、半工半讀是高等職業教育的核心內涵，高等職業教育倡導理論聯系實踐，重在職業化訓練，強調提高學生的實際操作技能水平。但有些學校實踐教學資源有限，實訓設備不足，無法高質量地完成學生的實習實訓教學任務。通過學做一體、半工半讀，學生可以到工廠圓滿完成實習實訓任務，達到學以致用的目的，保證了教育教學質量。學做一體、半工半讀還是解決三農問題的有效途徑。我國農村有9億農民，當前國家經濟建設需要將大量的農民工進行轉移，而他們的知識和技能水平參差不齊，急需培養培訓來提高。由于農村的職業教育資源匱乏，只能選擇工學結合、學做一體、半工半讀的辦學模式，使學校同城鄉企業鏈接起來，實行學校和工廠、課堂和車間、理論和實踐緊密結合，把學校辦到農民的家門口，為農村家庭貧困孩子創造上學機會，分期分批轉移學有專長的農村富余勞動力，這是廣大農民脫貧致富的迫切需要，也是高等職業教育發展的方向。這樣，在解決三農問題的同時也發展了農村職業教育。學做一體、半工半讀辦學，有利于減輕學生家長經濟負擔，幫助經濟困難家庭的學生完成學業。統計顯示，某些地區貧困生人數占到了學生總人數的20%。在學做一體、半工半讀辦學模式下，學生可以通過頂崗實習取得勞動報酬，解決學習中的經濟困難，有效地幫助農村和城鎮下崗職工家庭的貧困生完成學業。學做一體、半工半讀辦學，還有利于克服學生厭學現象。由于高等學校繼續擴大招生和高考人數的逐年減少，不少在中學未養成良好學習習慣的學生也涌入高校，使高等職業學校學生厭學現象比較突出。實行學做一體、半工半讀辦學模式，學生變換了學習環境，產生了新鮮感覺，能激發學生的學習興趣。在頂崗實習中獲得的勞動收入，也能增強學生求學的吸引力。兩方面結合就充分調動了學生學習的積極性，從而解決了學生厭學的問題。

主要參考文獻：

三農問題的核心和解決措施范文第3篇

［摘要］農村產業結構調整及優化是農村經濟發展改善的重要舉措。文章以中捷為例，首先從農業的角度，簡要介紹了中捷產業結構的發展現狀。其次根據產業發展現狀找出種植業比重大、經濟作物發展空間小、漁牧業發展緩慢等問題，并加以分析。最后針對這些問題提出了發展高效產業、提升產業層次、完善基礎設施等對策建議。

［關鍵詞］中捷;產業結構;農業;農村;農民

中捷在行政區域劃分上位于河北省東南部的滄州市渤海新區，地形基本為平原，在這片面積為268平方公里的土地上大約生活著4.2萬人，區域交通便利，并且地理位置尤為重要。中捷可供使用的土地面積大約有40萬畝，尚未被有效利用的土地面積近10萬畝，因此有利于區域內生態農業的開發和推廣。中捷具備良好的產業基礎，港口的集疏通道成為開發區強有力的依托。最近幾年，各地區在中央強農、惠農政策的有力助推下，農村的相關產業得到了有力的改善。同時，也逐步出現了一系列必須認真重視和解決的矛盾。特別是全面“二孩”政策的放開，據有關部門預測，我國未來五年將要多出一千五百萬人口，在迎來我國人口峰值之前，農村經濟也將面臨更大的問題，解決這些問題顯得尤為迫切。本文主要運用農業經濟管理專業所學知識，從多個角度進行分析，采用多種研究方法并加以綜合思考，剖析了農業產業結構的發展現狀，對存在的問題及原因進行了分析。［1］并借鑒國內外的成功經驗對中捷的農業產業結構加以調整，使其在現有的生產力條件下，面對資源有限的不利局面，要因地制宜且有效配置資源，實現三大產業的良性互動發展，以此解決農民關心的收入問題。

1中捷農業產業結構現狀、問題及原因分析

1.1中捷農業產業結構發展現狀

中捷的自然資源總體上講還是比較豐富的，但是農業生產的條件受到鹽堿化的限制。中捷耕地面積約10萬畝，占全區總面積的1/5。草地面積約為12萬畝，草質良好而且營養價值比較高，適合發展畜牧業。在中捷傳統的耕作方式中種植業一家獨大，然而近年來這一比重在不斷下降。2003年以來，中捷在農業方面的管理體制發生了一定的變革，從原來的農墾經濟轉向了開發區經濟。從2003年到2016年期間，政府稅收由原來的3千多萬元提高到54.2億元。［2］其中農業所貢獻稅收，2003年的時候為1600多萬元，占總體比重的50%以上，然而2015年所產生的稅收為8億元左右，所占比例已不足20%。這說明農業在三大產業中所占比重被逐漸降低(見圖1)。

1.2中捷農場產業結構調整中存在的問題及原因分析

農民問題是“三農問題”的焦點，經濟收入問題是農民問題的核心。［3］從近幾年經濟的發展狀況看，農民的收入不斷增長，但是這種增加是不穩定的，受太多外在因素的制約，如果不能很好地消除農民擔心的不利因素，那么農民的收入很難得到持續穩定的增長。因此，農民的收入達不到一定水平，就無法更好地提高農民的生活水平，更重要的是會產生糧食產量下降以及導致農產品供給不足等方面的問題。農業是國民經濟發展的基礎產業，與社會經濟的發展息息相關，也是國家實現長治久安的重要保證，因此，解決農民收入問題有著重要的現實意義。［4］可以通過調整農業產業結構，合理優化產業布局，科學制定產業規劃等措施，讓農民收入實現一定幅度的提高。［5］

1.2.1糧食作物比重大，經濟作物發展空間小

在中捷農作物的產量中，糧食作物占總產量的70%，而相對具有優勢和經濟效益的經濟作物卻僅占30%。盡管冬棗、棉花等經濟作物所占比例已經從最初的9%的份額被進一步提高，政府無論是在政策，還是在農業先進技術和設備的推廣上也達到了一定的高度。但是，由于農民傳統的思想觀念很難轉變，對于糧食作物根深蒂固的情有獨鐘，以及農民自身的素質和先進生產技術不匹配等諸多因素，造成了具有較高經濟價值的經濟作物發展空間受限(見圖2)。

1.2.2缺乏優質農產品，市場競爭力小

中捷的農村經濟結構雖然已經轉型，進行規模化生產經營，但還是有許多處于獨立經營狀態的個體農戶。中捷傳統的集市經濟促使了以家庭為單位的生產模式的出現，自產自銷的生產模式也推動了農業初期的發展。近幾年，隨著農村經濟發展條件的改善，中捷逐步實現了產的地轉型及升級，新產品和新技術的出現，使得分散經營的弊端逐漸暴露。分散經營的農戶，對市場供求狀況及新技術知識的了解較少，信息溝通不及時，盲目地競爭，勢必容易產生較高的交易成本，長期來看還會影響服務質量，不利于增強市場競爭力和樹立良好的自主知識產權品牌。另外，科學技術的推廣力度不夠，資金和扶持措施還需要進一步增強，這些勢必會影響農業產業結構的調整過程。

2優化中捷農場產業結構的對策建議

2.1發展現代高效產業，優化農業生產結構

目前，中捷農業上存在的主要問題是種植業比重過大，以及經濟作物發展空間受限，還有種植比例較低的問題。解決這兩個問題的主要途徑離不開發展高效產業，提高農產品增值轉化率，將初級農產品進行精加工，發揮主要經濟作物的優勢，做成特色品牌。投入更多的技術和資金，對農產品進行加工生產，能夠產生更大的效益，也調動了農民生產的積極性，從而達到促進農村經濟發展的目的。另外，還應該增強品牌意識，冬棗作為中捷極具特色的農產品，可以充分發揮其潛在的品牌優勢，以獲取現實的經濟利益。擴大冬棗的種植面積，并且在生產中推廣先進的技術，可以有效實現提高冬棗的產量和品質的目的。實現品牌農業一定要以市場為中心，實現從資源優勢到價值優勢的轉化;從產業優勢到市場優勢的轉化;從產品優勢到品牌優勢的轉化，逐漸從傳統農業過渡到現代農業并最終實現品牌農業。

2.2轉移農村剩余勞動力，完善農村社會保障體系

出現農村剩余勞動力被閑置的情況有以下幾方面的因素:一是農村的勞動力大多文化水平不高，缺少系統的技能培訓，思想較為保守，普遍素質偏低。［7］二是勞動力市場存在資源配置方面的不足，政府的宏觀調控還有待進一步改善，勞動力轉移過程中出現了一些新問題。具體的措施包括以下三點。⑴增加農業內部就業容量，大力發展可以增加農民收入的經濟作物，發揮勞動力優勢和依靠技術發展農業，增加農民的就業崗位。⑵倡導鄉鎮企業的發展，讓農村的剩余勞動力能夠實現很好的就業。政府大力發展鄉鎮企業，可以吸收農村的剩余勞動力，實現下崗工人再就業，并且通過創業培訓和再就業培訓，進一步實現困難群體再就業。⑶使社保體系日趨完善，尤其是重視社會保險的風險分擔功能，加大參保力度，完善職工退休機制。政府要高度重視民生問題并且給予改善，實施人才強村和科教興村戰略。

參考文獻:

［1］張曉麗.定西市現代農業發展問題研究［D］．蘭州:甘肅農業大學，2008.

［2］趙曉冬，王偉偉，呂愛國.國家級經濟技術開發區管理體制類型研究［J］．中國行政管理，2013(12):56－59.

［3］王龍偉.新形勢下農民經濟利益問題探究［D］．上海:上海師范大學，2015.

［4］時圣柱.淺談農民減負對農村經濟發展的影響［J］．農村實用科技信息，2015(9):48.

［5］葉青華.人力資本投資與農民收入增長———關于人力資本影響農民收入的假說及其檢驗［D］．四川:西南財經大學，2007.

［6］錢寧剛，楊衛平，杜建輝.云南省農產品品牌發展對策研究［J］．云南農業大學學報:社會科學版，2011，5(6):15－20.

［7］王榮.賀州市農村剩余勞動力規模的實證分析及預測［J］．市場論壇，2012(2):49－51.

三農問題的核心和解決措施范文第4篇

關鍵詞：農村產業融合；就地城鎮化；路徑

隨著我國經濟發展進入新常態，傳統產業的轉型升級以及資源環境的制約使得大中城市難以再承受大規模農業剩余勞動力的轉移；同時，傳統的以大工業為推動力帶動農民“進城”為主的城鎮化衍生出的“城市病”和“農村病”愈發凸顯。在此雙重背景下，探索以農業自身發展為推動力，帶動農民“不離土不離鄉”就地城鎮化，將成為新時期我國城鎮化發展進程中亟待破解的一個重大課題。

一、農村產業融合與就地城鎮化的內涵

（一）農村產業融合的內涵

農村產業融合是以農業為基本依托，通過農業與第二、第三產業的融合發展，拓展農業產業鏈條和產業功能，形成農業生產、農產品加工流通、農資銷售和農業休閑旅游等新興業態，借此推進農村產業協調發展和農業競爭力提升，實現農業現代化、農村繁榮和農民增收。［1］在農村產業融合發展中，一產是基礎，二產是水平，三產是引領，即農業為二三產業發展提品基礎，農產品的加工、特色農產品開發等第二產業通過對農產品的加工帶動一產的種植業和第三產的餐飲業、住宿業、旅游業的發展；第三產業的現代服務產業、休閑旅游業的發展，促進了農業產業審計，增強了種養業和農產品加工業的發展后勁。可見，農村產業融合發展是農業與二、三產業共贏與發展的過程，是當前我國推進農業現代化的現實選擇。

（二）就地城鎮化的內涵

就地城鎮化是相對于農民的進城城鎮化而言的。在我國傳統城鎮化發展的實踐歷程中，主要形成了以鄉鎮工業帶動農民“離土不離鄉”的就地城鎮化發展模式和以城市大工業帶動農民“離土又離鄉”的進城城鎮化發展模式。農村人口不向大中城市遷移，而是在原有的居住地實現生產和生活方式的由傳統到現代的轉變。但與20世紀80年代鄉鎮工業（與農業聯系較少的工業）帶動的農民“離土不離鄉”的就地城鎮化不同，這里所指的就地城鎮化是以農業、農村、農民的內生力量為依托，在不改變農業性質，不對外轉移農業人口的情況下，通過農業自身的縱向融合以及農業與工業、服務業等非農產業的橫向融合發展，推動農民“不離土不離鄉”，就地實現生產方式和生活方式由傳統到現代的轉變。可見，這種就地城鎮化發展模式既能規避鄉鎮工業帶動就地城鎮化進程中農民兼業、進廠不進城的半城鎮化現象，也能緩解進城城鎮化進程中農業拋荒、農村三留守等“農村病”以及交通擁堵、住房困難、環境污染和霧霾嚴重等“城市病”，是以“人”為核心的新型城鎮化的重要實現形式。從農村產業融合與就地城鎮化的內涵界定中不難發現，農村產業融合是我國農業現代化的重要實現形式，就地城鎮化是我國農村、農民的現代化，二者統一于我國的“三農”現代化。同時，農村產業融合本身也內涵了農業生產方式的現代化，農村產業融合所搭建的農業產業化、農業與工業融合、農業旅游業等新的產業體系既為就地城鎮化發展提供了重要的產業支撐和物質基礎，也為農民生產方式和生活方式的變革提供了引擎。此外，農村的就地城鎮化也有利于土地的集約化、規模化生產，大量農民就地接近轉移就業也為農村產業融合發展提供了人力和市場支撐。可見，農村產業融合與就地城鎮化不是單向的表征關系，而是互為動力，相互促進，是當前我國破解“三農”難題的重要抓手。

二、農村產業融合推動就地城鎮化發展的機理

農村產業融合推動就地城鎮化發展的內在機理與城鎮化發展的動力規律是相契合的。城鎮化發展的動力規律表明：農業發展是城市化發展的初始動力，在城鎮化發展的初級階段，農業發展的推力和工業化發展的拉力成為這一時期城鎮化發展的主要動力；隨著城鎮化水平的提高，進入城鎮化發展的高級階段，以信息技術和服務業為代表的第三產業逐漸成為推動城鎮化發展的主要動力。農村產業融合內涵了三大產業的交融互動發展，從其互動發展的模式看，一是農業自身的縱向融合即農業產業化；二是農業與二三產業的橫向融合；三是農業與高新技術、信息技術的融合發展。這三種典型融合模式其實質都是依托農業大力發展第二、第三產業，通過發揮農業的基礎動力、第二產業的根本動力，第三產業的后續動力來推動就地城鎮化發展，并以此來實現農民就地就近的產業轉移及生產生活方式的轉換的。其具體機理為：

（一）農業產業化推動農民就地城鎮化

農業產業化強調工業、服務業等商業活動在農業生產中的融合與延伸，它以市場為導向，旨在將農業的產前、產中和產后各環節聯結為一個完整的產業鏈，從而實現種養加、產供銷、農工貿一體化經營。農業產業化是農業生產模式的重大變革，是推進農業經營規模化、市場化、現代化的有效途徑。［2］農業產業化的發展在一定程度上提高了農業的生產率，為城鎮化的發展提供優質高效的農產品。在農業產業化經營體系中，以農業企業為中心的上下游企業部分屬于工業產業，如肥料制造業、農產品加工業等，部分還屬于第三產業，如物流運輸業、農業技術開發等。這些企業尤其是農產品加工業、農產品銷售、儲藏、運輸企業，就業門檻相對較低，對農業剩余勞動力就地就近進行產業轉移提供了產業支撐，一定程度上緩解了經濟新常態下農民工結構性失業問題。此外，對農業進行產業化生產經營能夠優化并提高農業和農村經濟結構水平，提高農產品附加值，拓寬農民就業增收渠道，為農民就地城鎮化奠定了經濟基礎。伴隨著農業工業化、產業化發展，農工貿相關產業逐漸向農業產業園區聚集，而農業產業區不是孤立存在的，它必然需要農業產業工人、需要配套的基礎設施等，隨著產業的發展和基礎設施的完善，農業區人氣、財氣逐漸聚集，小城鎮逐漸形成。

（二）農業與工業、旅游業融合發展帶動農民就地城鎮化

農業與工業的融合發展簡稱農業工業化，從廣義上講，農業工業化是指用現代化的工業設備和技術裝備農業，如用現代的生物技術、種植技術、信息技術等改造農業，提高農業的生產效率，用現代工業的經營理念和組織方式來管理農業的生產和經營。［3］其實，農業工業化其實質就是工業化。工業化的實質是一個產業升級和發展的過程，也是一個各產業生產經營方式向規模化、社會化、專業化發展的過程，還是一個社會由自然經濟觀念向商品經濟觀念全面轉變的過程。具體而言，農業工業化推動就地城鎮化一方面是指立足農村實際，用工業化理念、思路對農業生產方式進行脫胎換骨的改造，使農業勞動生產率得到迅速提高，為農民就地城鎮化提供生產要素支持；另一方面，要依托農業抓工業，圍繞工業抓農業，實現農業資源工業化，帶動農民產業工人化，以工業和農業相互融合促進城鄉經濟協調發展。農業與旅游業的融合發展就是依托農業生產、農村風貌和農民生活而發展起來的休閑農業、都市農業等。農業與旅游業的融合發展，一方面能夠促進城鄉之間人員與物質的交流，打破農業、農村、農民相對封閉狀態，使現代文明在農村得以傳播和普及，促進農民生活、生產觀念的城鎮化和現代化。通過農業與旅游業的融合發展還能帶動農村經濟的發展、基礎設施的完善，使農民在自己的家園就能享受到城市的生活條件；另一方面，農業與旅游產業的融合發展所形成的休閑農業、鄉村旅游業屬于勞動密集型產業，就業層次多，涉及面廣，可以吸納大量的農村剩余勞動力就近就地非農化，還可以充分發揮女性、老年勞動力等農村弱勢勞動力的作用，實現勞動力多元化就業，為農村剩余勞動力的就地轉移提供了新路。［4］

（三）農業與高新技術、信息產業的融合發展帶動農民就地城鎮化

農業與現代高新技術的融合發展，產生了工廠式農業、塑料大棚、玻璃溫室、無土栽培、沙地種植，水體養殖等技術，擺脫了農業因氣候、環境等自然條件帶來的發展難題，大大提高農業生產率，為城鎮發展提供了充足的糧食保障，也為工業生產提供了充足的生產原料，進而推動了農業剩余勞動力不斷向非農產業轉移。同時，農業與現代技術的融合發展改變了“面朝黃土背朝天”的勞動局面，并且農業信息化使得精準農業得以實現，不僅可以幫助農民從繁瑣勞累的勞作中解放出來，而且能夠實現高層次的耕種細作，無限提高農業的勞動生產率，使農民的生產方式越來越現代化，農民與城里人的區別僅僅在于生產的產品不同，賺錢的方式不同，農民不再是身份的標簽，而是與工人一樣成為一種職業。此外，互聯網+農業的發展，通過云計算、物聯網、移動終端通信以及人工智能等技術的支撐為農產品、農業旅游提供服務平臺，很大程度地提高了城鄉交流的頻度和層次，為城鄉一體化水平不斷向更高級的階段發展提了供源源不斷的動力。

三、農村產業融合推動就地城鎮化發展的實現路徑

農村產業融合推動就地城鎮化發展，其基本要義就是強調在不放棄農業優勢、不改變農業性質，通過發展以農業為核心的農業產業化、農業工業化、農業旅游化發展，促進農業生產、增加農民收入、提高農民素質、改變生活方式，讓農民過上與城市人一樣的生活，最終實現農民就地就近城鎮化。要實現這個目標，需要從以下幾個方面著手：

（一）加大對農村產業融合發展的政策支持

農村產業融合發展是農民就地城鎮最可靠的物質基礎和動力。但是，農業作為弱質性產業，走以農業為核心的產業融合發展之路必須要依靠政府給予政策上的大力傾斜和支持。當前，盡管我國政府一直把“三農”問題作為全黨工作的重中之重，不斷加大對農業、農村的投資力度，但主要以農業直補、農業基礎設施的投入為主，缺乏對農村產業發展這一促進農村內生發展模式的支持力度。因此，政府一方面要利用一些宏觀調控措施或制度促進農業與其他產業價值鏈進行交叉、重組、整合以形成新的產業形態，另一方面，政府要注重對農業農村的財政支持的針對性和實效性，增加必要的激勵規制，促進其他產業加入到農業競爭中。具體而言，要對農村產業融合發展的項目給予資金支持并通過市場準入、稅收扶持、人才引進等方面給予政策性支持；同時積極引導金融資本投向農業開發，農產品生產等項目，在建立完善的農村金融組織體系和完備的農村金融市場的基礎上，引導金融組織支持農村產業融合發展過程中所需的各項資金。

（二）加強農村產業融合推動就地城鎮化發展的制度供給

農村產業融合推動就地城鎮化發展需要建立和完善相關制度為其保駕護航。目前，影響農村產業融合帶動就地城鎮化的制度因素主要有土地制度、戶籍制度、社會保障制度等。一是深化土地制度改革。土地制度改革是推進農村產業融合發展以及農民就地城鎮化的關鍵因素。農村的土地制度包括農村土地承包制度和農村宅基地制度。土地制度改革關系到農民生產方式的變革，農戶宅基地制度的改革有助于農民生活空間的轉變和農民的生活方式轉變。土地流轉不暢和農村宅基地的閑置，既影響農村產業融合難以規模化、集約化發展，又在一定程度上造成土地資源的浪費。因此，要進一步加強和完善農村土地制度，明晰土地產權，健全土地流轉機制，實現土地的所有權、承包權、經營權三權分置，進而引導土地經營權有序流轉，從而促進土地的適度規模經營和土地的有效整合，為農村產業融合發展帶動就地城鎮化提供最基本的物質條件。同時要探索農村宅基地退出機制，通過以宅基地換房等形式，為分散的農村向中心村集聚提供制度支撐。二是深化戶籍制度改革。打破城鄉二元戶籍制度是實現城鄉生產要素自由流動的前提。因此，戶籍制度改革的方向是在給原來嚴格控制人口遷移的政策松綁的同時，拆除戶籍壁壘，改革戶籍制度與福利掛鉤的局面，同時要改變就業、社會保障、就學等制度規定中對戶口的特殊要求，建立符合市場經濟發展的現代城鄉戶籍管理制度，以實現城鄉居民的自由遷徙，進而為農村產業融合推動就地城鎮化發展提供要素支持。三是深化社會保障制度改革。影響農村產業融合推動就地城鎮化發展的最大難題就是農民的社會保障問題。雖然近幾年農村醫療、養老覆蓋率較高，但不能否認的是這是一種低水平的全覆蓋。其實，低水平的社會保障是阻滯農村土地的有序流轉的最大障礙，也抑制了城鄉勞動力資源的雙向流動，很多農業科技人才望農村低水平的社會保障而卻步。因此，政府要加強對農村社會保障的投入力度，多途徑的籌措社會保障性資金，尋求有效的城鄉社會保障體系的銜接機制，并通過城市反哺農村加快城鄉社會保障一體化，縮小城鄉社保差距，才能為農村產業融合發展提供最基本的土地、人才等生產要素。

（三）加大對農村教育的投入

農民是農村產業融合與就地城鎮化的主體，以農村產業融合發展推動就地城鎮化，一方面需要農民提高素質技能，適應大量機械化作業和企業化管理這種新型生產和管理方式；另一方面，也需要通過農民文化素質的提高來改變傳統后的小農思想。對此，要強化農村的基礎教育，加大對農村基礎教育的投資，完善農村教育培訓體系，提高農民的整體素質，改變農民的思想觀念。此外，還要努力探索農村教育的辦學體制，發展與農村環境相配合的職業教育、成人教育培訓，培訓的內容除了包括現代農業技術和農業經營知識外，還要強化對農民進行農業性質與農業功能、農業政策及農業文化、農業管理、農業法律等農業教育，同時對于培訓費用、設施、師資方面要給予支持。通過扎實的基礎教育和農業技能及管理培訓，為農民提供現代文明社會所需要的最基本的知識與技能，使農民不再是愚昧落后的傳統農民，而是有知識有文化有技能的現代新型農業產業工人，從素質上和身份上拉近農民與城鎮居民的距離。

（四）加強小城鎮的建設

小城鎮是農村產業融合帶動就地城鎮化的空間載體。農村產業融合發展推動就地城鎮化發展并不是在原地城鎮化，也需要農村人口通過農業產業的發展、農業企業集聚等方式引導村莊合并，形成小城鎮。由于小城鎮就業門檻低，就業風險低，生活成本相比大城市較低，天然地成為農民就地城鎮化的載體。因此，政府要科學規劃小城鎮建設，要立足于當地的資源優勢，科學編制產業規劃，發展以農業企業、特色加工業、商貿流通和旅游服務業為主要類型的特色小城鎮。同時要注重小城鎮功能的完善，加大對小城鎮基礎設施和商業、科技、教育等社會化服務體系的建設，為農村產業融合推動就地城鎮化發展提供空間支持。

參考文獻

［1］馬曉河.推進農村一二三產業融合發展的幾點思考［N］.經濟日報，2016-02-25

［2］張貞，曾令秋.促進農業產業化與新型城鎮化良性互動［N］.人民日報，2014-08-26

［3］孟曉穎，孫一恒.城鎮化”視域下的三農問題研究［J］.學習與探索，2015（10）

三農問題的核心和解決措施范文第5篇

關鍵詞：農村居民點整理；利益協調；“農民上樓”；京郊

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）06-0039-05

一、研究背景及概念界定

1.研究背景。城鄉統籌發展的核心問題是土地利用 [1]，城市增長發展到一定程度要求實現城鄉統籌和理性增長。黨的十將加大統籌城鄉發展力度作為解決三農問題的根本途徑，在新農村建設、征地制度改革、土地集約節約利用等政策背景下，農村居民點用地整理涉及經濟與社會轉型時期城鄉土地利益關系的重大調整，也是關乎實現“提高農民在土地增值收益中的分配比例”這一目標的關鍵環節。在中國改革開放以來的三十年里，快速城市化進程使城市和農村土地利用的總體格局迅速演變，用四個字概括就是“城進鄉退”，城鄉發展用地供需矛盾日益突出，影響了土地集約利用和經濟社會可持續發展。從中國城鄉建設用地配置的現狀來看，一方面，城市建設用地緊張，城市發展受到土地供給的嚴重約束，大量人口集聚涌進導致城市規模膨脹，引發交通擁擠、長途通勤，人口現實所引發的社會與環境問題正與日俱增，土地利用所牽及的社會因素也日益復雜；另一方面，農村建設用地（主要是農村居民點用地）閑置、浪費嚴重，人均宅基地面積有增無減，土地利用效率低下，城鄉建設用地不盡合理 [2]，這種“悖反”更加劇了優質農用地的持續減少。

如何將土地利用與城鄉統籌發展有機結合起來，已成為中國幾乎所有城市在推進城鄉一體化進程中亟待研究和解決的問題。推進城鄉統籌發展迫切需要改變土地資源粗放利用的現狀，加快推進土地資源整合，優化城鄉建設用地結構布局。由于中國城鄉建設用地之間存在明顯的效率落差，并有擴大趨勢，在耕地數量受到嚴格保護的同時，城鄉土地利用必須協調工業與農業、吃飯與建設、發展與保護等各方面的關系。對單純依賴數量型挖潛為特色的農用地開發整理難以成為土地整理的持久方向，加大建設用地整理力度是推進土地節約集約利用的重要途徑，通過農村居民點整理這種方式來實現耕地目標的保護和滿足城鎮發展的需要將是后續政策之取向。北京市郊區舊村改造和小城鎮建設多以“空心村”整治為起點，在“最嚴格的耕地保護制度”與城市用地需求加大矛盾共存的現實下，建設用地整理的開展已經逐步缺乏后續發展空間，未來最主要的農村建設用地整理的空間也將集中在農村居民點上。

2.概念界定。現實中的農村居民點整理在各地稱謂不盡相同，所依托的政策工具也不一樣。比如村莊整理、新農村建設、宅基地換房、農民上樓、綜合整治等，可能某些具體操作環節上有出入，但其工作重點一致。北京城鄉結合部地區傳統的農村居民點整理模式主要分為以下四類：農村城鎮化型、自然村縮并型、中心村內調型以及異地遷移型用地整理模式 [3]。本文所稱的農村居民點整理模式，包括各種類型的模式，但是按照最簡單的分類方法將其分類，由于北京市農村居民點整理多集中于以“農民上樓”為主要表象特征的整理模式，因此本文將這種整理模式作為主要的研究對象，即按照在北京地區農村居民點整理過程是否存在“農民上樓”這一現象，分為農民上樓模式和農民不上樓模式，上樓模式多集中在城市近郊區，或距離城市通勤時間較短的農村。

二、京郊農村居民點整理模式的整體特點及問題

北京市的農村居民點大多數是圍繞原有自然村擴展而成，缺乏統一規劃。村民居住散亂“見縫插針”或“打補釘”，一方面，原有村落膨脹蔓延，使舊村基本連片；另一方面，一些非居住用地逐漸被農民宅地包圍，造成居住地與非居住地混雜、用地功能不清的不合理局面。針對這些問題，北京市在全國城市中較早開展了農村居民點的整治工作：2006年起，市政府逐步推進農“五項基礎設施”建設工程，用五年時間完成了全市3 955個行政村的基礎設施改造；2008年，出臺《關于率先形成城鄉經濟社會發展一體化新格局意見》，并在2009年將海淀區北塢村、朝陽區大望京村確定為第一批試點村；2010年，投資2 300億元對城鄉結合部的50個市級重點“掛賬村”①進行城市化改造，探索集體土地利用、拆遷安置補償新模式，涉及9個區縣，38個位于中心城范圍，12個位于新城范圍，覆蓋土地面積3 200萬平方米，涉及農民約14萬人，整治后優先保證農民回遷房用地和產業用地，確保農民安置上樓。這些政策舉措為實現耕地占補平衡、加速城鄉一體化進程、改善京郊農村居住條件的目標提供了途徑和保障。

1.整理模式整體特點。整體來看，目前北京市農村居民點整理模式尚處于政府包辦為主的階段，參與居民點整理活動的主體單一，政府或其下屬機構（如土地整理中心）控制全部投資、建設和經營管理，政府既是土地整理的項目發起人，又是項目的直接投資者和項目的建設實施者，甚至是項目管理者 [4]。另一整體性特點是，在上述大前提下，具體操作模式越來越多樣化，其差別體現在用地分配方案、產權類型、補償方式及標準、先期及后續相關操作環節等。如平谷區馬坊模式采取的“343”分配方案（原有居民點面積的30%用于供農民上樓，40%用于商業建設，30%用于復墾成耕地），此分配比例是根據北京市3個1/3分配指導思想，根據當地具體情況做的修正；在海淀北塢村的實踐中，盡管遇到了不少問題和困難，但采取的一些做法很有特色：進行騰退挖潛，實行宅基地換房，農民集中上樓、安排5%產業用地、居住用地異地選址建設等有效措施，把潛在的土地資源利用起來，由政府搭建租賃平臺，將農民的閑置回遷房變為公租房，從而解決了農民通過租房增收的合法性，使“瓦片經濟”得到規范管理；唐家嶺等“掛賬村”的模式特點為，完全由政府出資，以民生工程為理念導向，集中建設新式廉租公寓，面向外來留京人員，滿足其住房需求；同時廉租房產權和收益歸全體村民所有，成為農民增收的途徑。

2.整理模式存在的問題。（1）投資融資渠道單一。目前北京市土地整理多為政府部門或其下屬機構直接投資建設和經營管理，項目融資主要依靠政府，絕大部分資金來源于新增建設用地有償使用費、耕地開墾費（非農業建設經批準占用耕地的）和土地復墾費（由于挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，沒有條件復墾或復墾不符合要求的）三種途徑 [5]，且上述三種融資所得都是作為專項資金用來耕地開發整理和復墾。具體到農村居民點整理這種整理形式，融資渠道更為單一，主要是政府部門以政府信用做擔保，向銀行借貸用以進行居民點整理。由于居民點整理具有耗資量大、周期長的特點，政府成本增加的同時，也造成后續環節運作上的被動。（2）競爭環境及利益分配有失公平。目前行政包辦為主的居民點整理模式，排擠了市場上一般企業、個人整理方案及整理資金的介入。同時，政府部門在農村居民點整理中體現出的準壟斷性，使得其他社會公眾參與度不夠，也使得在整理利益分配方面更加復雜 [6]。（3）整理目標不夠多元化。農村居民點整理較其他具體的土地整理形式比如耕地整理、土地開發、土地復墾等要更復雜，涉及面更廣，甚至有些區縣在實際操作中把農村居民點整理提升為土地綜合整治。居民點整理的這個特點決定了引入土地利用多目標規劃的重要性，即要注重實現土地整理的經濟效益、社會效益和生態效益的三重目標。目前京郊很多農村居民點整理過程中，過分注重建設用地指標的產生而對于微區域生態的規劃設計、保持培育以及體現社會效益的百姓生活水平關注度不夠。

三、京郊“農民上樓”整理模式的利益分析

嚴格來講，“農民上樓”與“宅基地換房”不是等同的概念。但在實踐中，兩者經常表現為同一整理項目中都會出現的表象性環節，這就是說很多地方的農村居民點整理模式，如果實現了“農民上樓”，則很可能出現當地農民用“宅基地換房”。反之，有“宅基地換房”的地方，也很可能有“農民上樓”現象發生，因此將兩者大體上歸為一類。這種模式多數發生在城市郊區，或者距離城鎮有便利交通條件，或者有良好生態環境等條件的農村地區。

具體看來，（1）該模式利益來源包括商品房收入、商業收入等經濟收益，并產生建設用地指標、新增耕地面積、社會效益、居住環境效益等。（2）其利益主體包括政府、開發企業、村集體及農民個人。（3）在利益分配方面，政府占有除居住環境效益之外的各種利益的一部分，開發企業獲取商品房收入及可能的建設用地指標，村集體及農民得到部分經濟收益及社會效益與居住環境利益，其經濟收益包括住房、可能的商鋪收益及補貼款等，或者是更多數量的耕地面積等，社會效益指生活保障與均等的社會服務等，另外享有居住環境的改善等利益。（4）其利益分配方法為：政府主要占有社會效益及可能的經濟利益，開發商獲取政府撥款，村集體及農民利益整理前后基本持衡，有時可能有小幅提高。比如，北京平谷區小城鎮整理試點“馬坊模式”，采取市財政撥款、當地政府主導模式，該模式首先通過公開招標選擇評估公司與拆遷公司，宅基地面積在0.4畝以內補償標準為540元/m2，超過0.4畝部分補償標準為270元/m2，建筑物補償標準為600元～1 000元/m2，搬遷補償標準為2 500元/戶，每戶平均可獲得貨幣補償45萬元。該部分金額由市財政撥付，待土地整理后的建設用地出讓后，回收資金償還市財政。同時，保障每戶農民家庭回遷住房建筑面積不低于190m2，按照平谷區保障性住房1 600元/m2優惠價格提供。

四、京郊農村居民點整理的利益協調途徑

1.進一步明晰農村集體土地產權。土地產權尤其是土地所有權的歸屬是解決土地問題的根本之所在。農村集體土地產權，尤其是農村土地所有權的歸屬問題，是解決農村居民點整理中的利益分配問題的基礎，也是優化各方主體利益格局優化之關鍵。

目前需要解決的問題是：農村集體土地的所有權主體到底是誰？農村土地所有權人到底有哪些權利？中國目前農村集體土地產權主體虛化設置，據《中華人民共和國土地管理法》第10條規定，可以認為農村土地集體所有制，是農民集體所有制，農民集體是具有一定范圍的農民集體，具有村農民集體、村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體、鄉（鎮）農民集體等形式[7]。在實際生活中，各地表現出不同的主體形式，如北京市集體土地90%是鄉鎮和村農民集體所有，在四川省村民小組所有占90%左右，甘肅省的邊緣地區的集體土地基本上都是村民小組所有，佛山市、深圳市等在20世紀八九十年代就將鄉鎮土地國有化[8]。但是農村集體土地所有權主體模糊化的問題并未因此得到實質性解決。這種模糊的土地所有權狀態如果長期維持，農民將更難以分享城市化所帶來的土地增值收益，這阻礙了城鄉一體化進程的實現，違背農民意愿強迫其“上樓”、放棄宅基地和耕地也將引發更多的社會問題。許多不愿意上樓的農民是因為覺得補償不到位，因此進一步明確農村土地產權尤其是土地所有權的主體及其權利所應該有的利益內涵，是維持各方長久利益之根源。

2.因地制宜研究土地發展權配置模式并謹慎試用。美國通過實施近四十年的土地發展權轉移計劃，實現了廣泛的社會發展和環境保護的目標。土地發展權可以用來解決宏觀層面的利益調整，也可以用來協調微觀層面的問題，在中國土地利用也實行嚴格土地用途管制的背景下，作為一種體現公平性的權利形式，土地發展權的應用更應體現在京郊農村居民點整理中。

政府、村集體與農民的土地利益沖突是以土地發展權價值的爭奪為核心，根源在于產權設計與治理結構存在內在缺陷[9]。試采用土地發展權的理念進行農村居民點整理，表現為：一是根據相關規劃，對京郊區縣不同村莊的土地發展權予以量化。比如承認符合規劃的農村集體建設用地的土地發展權（如果該村莊的人均宅基地面積小于規定標準，則通過土地發展權予以補足）的前提下，村集體所獲發展權可以上市交易，包括轉讓、入股、自行開發等[10]。二是在農村居民點整理中，尤其是農民上樓模式中，政策上認可居民點整理過程也是農村土地發展權退出的過程。農民在農村居民點整理過程中，不僅付出失去宅基地永久使用權、耕地（部分地區）承包經營權，同時還隱性地失去了土地發展權，因此在補償農民過程中，不宜簡單對比整理前后農民的利益或增或減多少。三是通過財政轉移支付的形式，體現土地發展權思想。雖然中國未形成系統的土地發展權安排，但國家通過財政轉移支付的形式，完成了一部分土地發展權的兌現過程，其實質正體現了土地發展權的理念。① 借鑒此形式對北京遠郊地區的落后農村進行補償不失為一種好做法，關鍵在于相應級別政府部門要找準對象，加大財政回補力度（見表1）。

3.客觀評價“農民上樓”所依據的政策平臺。客觀評價“農民上樓”這一北京當前農村居民點整理主流模式所依據的政策平臺——城鄉建設用地增減掛鉤政策，有利于市政府科學合理地制定后續相關政策，因此客觀評價掛鉤政策對于政府管理者而言，其政策收益是巨大的。掛鉤政策的初衷是加速城鎮化發展，提高土地利用率，改善農民生活條件，通過掛鉤政策，土地價值得以迅速提升。通過農村居民點整理讓土地增值，增加社會財富，無疑是件好事，這個政策本身沒有問題。但掛鉤政策在實施過程中確實存在很多問題，不少地方政府借城鄉建設用地增減掛鉤政策的名義，強迫農民“上樓”，剝奪農民權益。從理論上看，通過農村居民點整理，農民實現整體上樓，這個過程所帶來的利益是巨大的；從實際操作看，表現為做法不規范、管理有缺陷甚至部分地方政府故意“認識出現偏差”，歸根結底是因為利益誘惑。根據筆者的前期相關調研，多數農民表示只要補償合理，還是愿意上樓。北京市近幾年出現的農民“被上樓”現象，甚至產生暴力事件、，說明在利益分配方面存在問題，只有把利益分配問題解決好，農村居民點整理工作才會順利進行。

4.抑制城市高房價，防止“消滅空心村，出現空心城”現象。城市房價的高企與持續上漲，很大程度上決定了城市郊區農村居民點整理的模式。通過利用結余出來的土地進行商品房開發，“農民上樓”模式能迅速且大量的回籠資金，攫取暴利，因此全國各地城市郊區絕大多數農村居民點整理工作熱情高漲。一方面是城市土地資源的低效與浪費，另一方面又急不可耐地進行城市郊區居民點整理。而在這背后，是炒作性資金對于城市房源的大幅度壟斷，且這種壟斷行為與城市房價的持續非理性上漲又互為影響。對于地方政府而言，可能因此要付出巨大的政策代價來彌補房地產泡沫所帶來的負社會收益，高房價導致的高利潤最終成為全國性的“農民上樓運動”的幕后推手（見下頁圖1）。

五、京郊農村居民點整理模式的改革取向

1.開創更多投資融資渠道。改變主要依靠市政府專項資金、金融機構的融資方式，引入更多社會資金，參與整理全程。充分利用土地規劃和土地儲備進行融資，經過對土地的開發整理，實現不同地段，不同價格，利用轉讓、租賃、拍賣等方式獲得土地資源的經營收益為新農村建設融資。2010年8月12日，成都首例農村土地綜合整治項目用地成功掛牌融資，這是將農村土地綜合整治引入市場機制的積極探索，通過這樣的方式，為社會資本融入農村土地綜合整治建立了市場平臺[11]，這是農村居民點整理融資方式的創新，對北京居民點整理工作改革具有示范效應。從圖2、圖3中可以看出，土地政府融資模式跟市場融資模式下的政府收益壓力對比。

在圖2中，0a階段代表居民點整理前期政府作為融資主體，只有成本付出，收益為負值，ab階段代表有現金流收入，并在b時點達到盈虧平衡，bc階段代表收益持續上漲，cd階段代表收益穩定，比如無成本情形下的固定分紅，假設收益持續至d時點結束。在圖3中，0u階段代表政府既無成本也無收益階段，uv階段代表收益持續上漲階段，yw階段代表收益穩定，假設收益持續至w時點結束[12]。

顯然，政府融資模式下政府收益壓力較大，必須滿足V=f（t）dt?C=f（t）dt才能經濟上可行，其中V、C分別代表收入和成本。市場融資模式下政府收益壓力較小，由于0u階段支出為零，只需V=g（t）dt?0即可，而在現實操作中，這一點是極可能滿足的。

2.改善競爭環境和利益分配機制。以引入其他市場化主體作為居民點整理融資主體為契機，構建農村居民點整理領域公平透明的競爭環境，完善各方利益分配機制。在投資比例、方式和收益分配方面明晰化，有利于減少矛盾，利于整理工作的順利開展。在許多西方國家，其土地整理經費一般都是由中央、地方和土地所有者共同承擔的，并約定好比例。比如德國土地整理中，聯邦政府、州政府、土地所有者投資分別占48%、32%、20%；日本的土地整理中，50%的費用由農業省負責，40%的費用由道府縣和町村平均分攤，10%的費用由農民負擔，對收益的分配比例和形式事先也做出詳細說明。更重要的是，整個過程各環節操作都要透明公開，要有獨立于各整理主體之外的督查監管部門，保障各方利益不受侵害。

3.完善居民點整理績效考核體系。需要改變單一地或過度地以經濟效益（主要體現在建設用地指標上）為整理動力的現狀，將生態效益和社會效益真正納入農村居民點整理效益評價體系，并在實際評價中，將其作為賦權較重的評價因子，才能真正改變實施主體的指導理念和整理初衷。在整理過程中，除考慮經濟效益外，應關注微區域生態景觀的規劃和普通民眾參與平臺的搭建，關注農村基礎設施和公共設施齊備合理，關注村民回遷房質量等等。這些方面的關注程度會因整理模式不同而異，如村集體主導型整理模式，這方面投入的成本和精力會更多一些，政府雖然會失去一部分土地收益，但獲得了城市特定區域更新后的社會、經濟和環境效應。

4.借鑒“農村再生”理念，注重生態環境建設。從國外相關研究成果看，各國尤為關注在居民點整理過程中的生態環境保護、生態景觀建設等方面的內容。對于那些距離城市較遠、相對落后的農村，由于沒有城市郊區的區位優勢，同時受制于城鄉建設用地增減掛鉤實施的地域限制，政府對其農村居民點整理的熱情較低。對于遠郊農村，北京宜借鑒臺灣的“農村再生”理念，①由市財政撥付一定專款，支持其生態環境建設和精神文化生活開展，既保證當地農民的物質和文化生活，又體現統籌城鄉發展的理念，同時還能在一定程度上靈活實現土地發展權的思想。

六、結語