前言:想要寫出一篇令人眼前一亮的文章嗎?我們特意為您整理了5篇現(xiàn)行土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)范文,相信會為您的寫作帶來幫助,發(fā)現(xiàn)更多的寫作思路和靈感。
關(guān)鍵詞:征地補償;公共利益;法律制度
我國在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中,大量土地被征收,被征地農(nóng)民成為沒有土地、不種莊稼的農(nóng)民,合理的征地補償制度就尤為重要。現(xiàn)行土地征收補償制度存在著土地征收范圍過寬,土地征收程序不健全,土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)過低,補償費用分配不合理等問題。本文提出如下完善制度的對策建議。
一、 明確土地征收目的
1、在立法上明確界定公共利益的范圍。僅僅在為了滿足公共利益需要的前提下,才能由政府行使土地征收權(quán),實行土地征收。為嚴(yán)格控制土地征收范圍,還必須對公共利益的概念和內(nèi)容作嚴(yán)格的界定。在充分借鑒各國限定公共利益范圍的經(jīng)驗和結(jié)合我國實際情況的基礎(chǔ)上,我國的公共利益界定應(yīng)吸收概括式與列舉式兩種方式的優(yōu)點。在對公共利益概念的內(nèi)涵作出一般性規(guī)定的同時,在法律上對那些公認(rèn)屬于公共利益范圍內(nèi)的項目作出明確具體的列舉,使政府的自由裁量權(quán)縮小到最小范圍。對確屬公共利益范圍的事項而法律又沒有明確規(guī)定的,可由立法機構(gòu)以單行法規(guī)或立法解釋的方式予以補充,以此來糾正法律滯后于社會發(fā)展的弊端。
2、允許集體土地所有權(quán)和使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)。完善農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)能,是解決公共利益目的被任意濫用的有效途徑之一。所有權(quán)是對所有物的完全支配權(quán),占有、使用、收益、處分是所有權(quán)的四項重要權(quán)能。我國的集體土地所有權(quán)則不完全具備這四項權(quán)能,突出表現(xiàn)在集體土地沒有轉(zhuǎn)讓權(quán)。依照現(xiàn)行法律規(guī)定,土地不準(zhǔn)買賣,限制了集體土地的自由流動,不能充分發(fā)揮土地的作用,影響了土地資源的利用效率。另外,土地征收范圍過大,非公益性建設(shè)項目征收農(nóng)村集體土地更是剝奪了農(nóng)村集體土地的處分權(quán)。
因而,在明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體法律地位的基礎(chǔ)上,應(yīng)明確土地所有權(quán)和使用權(quán)主體的權(quán)利和義務(wù)。在處分權(quán)上,除公共利益以外的項目,農(nóng)村集體土地應(yīng)在市場經(jīng)濟規(guī)律的作用下,實現(xiàn)土地所有權(quán)的自由流轉(zhuǎn)。同時,搞活農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn),打破集體土地使用權(quán)不能流轉(zhuǎn)的局面,使其和國家建設(shè)用地使用權(quán)一樣進(jìn)入市場,實現(xiàn)其權(quán)益,這樣才能確立集體土地所有權(quán)的主體地位,明確集體土地產(chǎn)權(quán),強化市場公平競爭的環(huán)境。
3、嚴(yán)格區(qū)分為公益性用地和經(jīng)營性用地。我國經(jīng)營性用地目前大都是通過政府來征收的,政府征收后再由經(jīng)營性用地者從政府手中購買。因為政府征收土地后再賣給經(jīng)營性用地者,會產(chǎn)生巨大的差價,所以這種做法容易導(dǎo)致權(quán)力尋租,為政府腐敗提供了滋生的土壤。因此應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分為公益性用地和經(jīng)營性用地。將國家土地征收權(quán)嚴(yán)格限制在公益性用地的范圍之內(nèi)。對公益性用地,由政府直接向農(nóng)民征收,并依法給予土地征收補償;對經(jīng)營性用地,應(yīng)由用地者與農(nóng)民協(xié)商,通過市場途徑取得。政府在經(jīng)營性項目用地上,不再是參與者,而僅僅是服務(wù)的提供者。政府僅通過土地用途管制和土地利用規(guī)劃,控制土地供應(yīng)總量,履行土地管理職能。政府只管審批、監(jiān)管、收稅和登記,并進(jìn)行適當(dāng)?shù)目偭靠刂疲苑乐雇恋乇Wo(hù)失控。這樣既有利于維護(hù)農(nóng)民利益,也有助于實現(xiàn)市場公平。
二、建立完善的土地征收程序制度
1、保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。我國現(xiàn)行法律雖然規(guī)定了土地征收過程中的兩公告一登記制度,但是這種公告僅是在土地征收被批準(zhǔn)或土地征收補償決定作出之后的公告,是一種事后公告。公告作出后,農(nóng)民即使對公告的相關(guān)內(nèi)容不滿,也無能無力。現(xiàn)行的公告制度不能有效滿足農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)。需要改革現(xiàn)行公告制度,變事后公告為事前公告。土地征收主體提出土地征收申請后,獲得批準(zhǔn)以前,就應(yīng)當(dāng)及時將土地征收的有關(guān)情況進(jìn)行公告,并通知擬征土地所屬的集體經(jīng)濟組織及承包經(jīng)營權(quán)人。公告內(nèi)容包括:土地征收的目的、被征土地的位置、土地征收說明、審批機關(guān)和地址等。公告不僅應(yīng)直接送達(dá)被征地農(nóng)民本人,而且還要貼在被征收土地所在區(qū)域的明顯位置并在當(dāng)?shù)貓蠹埳嫌枰钥d。相關(guān)權(quán)利人對土地征收有異議的可要求舉行聽證會,對土地征收的合法性、合理性、必要性進(jìn)行聽證。土地征收獲得批準(zhǔn)后,被征收土地者也可要求舉行土地征收補償聽證,在聽證的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)商,協(xié)商不成的,可要求土地征收審批機關(guān)根據(jù)聽證情況進(jìn)行裁決。有關(guān)部門應(yīng)對擬征土地及地上附著物的現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查,調(diào)查結(jié)果應(yīng)與被征收土地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民和地上附著物產(chǎn)權(quán)人共同確認(rèn)。土地征收補償達(dá)成協(xié)議的,或土地征收裁決后,土地征收者應(yīng)將土地征收補償土地征收協(xié)議的內(nèi)容、安置補償協(xié)議的內(nèi)容、具體適用的土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)、補償費用的分配等予以公告。
2、完善土地征收糾紛解決機制。近年來,各地政府土地征收權(quán)頻繁動用,大量土地被征收,由此引發(fā)的土地征收糾紛亦越來越多。由于我國沒有建立起完善的土地征收糾紛解決機制,許多糾紛產(chǎn)生后沒有及時得到解決,人們的訴愿長期被壓制,導(dǎo)致上訪事件激增,群體性上訪不斷,影響社會的穩(wěn)定與和諧。對土地征收糾紛的解決,我國僅在《土地管理法實施條例》中作了規(guī)定。該行政法規(guī)第25條規(guī)定,對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的,由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的,由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。征收補償、安置爭議不影響土地征收方案的實施。由爭議主體一方兼利益分享者一方來裁決其與另一方的爭議顯然不妥。為公正地解決土地征收糾紛,必須完善土地征收糾紛解決機制。
一是擴大爭議案件的受理范圍。土地征收過程中的糾紛很多,不僅僅是補償標(biāo)準(zhǔn)糾紛。為更加全面保護(hù)當(dāng)事人的利益,化解矛盾,對其他糾紛如土地征收范圍糾紛、土地征收安置補償糾紛、土地征收程序糾紛,土地征收執(zhí)行糾紛等均應(yīng)納入受理范圍之列,都可以申請裁決或者提訟。
二是建立土地征收司法審查機制。土地征收爭議由政府裁決,通過行政渠道解決糾紛,有助于提高爭議解決的效率,可以快捷高效地解決糾紛。但不能僅將行政裁決作為惟一的解決渠道,理由上面已經(jīng)提到。應(yīng)拓寬解決糾紛的路徑,建立多元化的糾紛解決機制。一個有力措施就是對土地征收糾紛引入司法審查機制,將司法救濟作為監(jiān)督土地征收行為,解決土地征收糾紛的最后一道防線。當(dāng)事人在糾紛發(fā)生后,可以向法院提訟,要求司法解決。
三、確定市場化補償機制
1、明確土地征收補償?shù)脑瓌t。國家為了公共目的對土地實行征收行為,必將給被征收人造成損失。被征收人的這種損失并不是出于其違法行為,而是出于全體人民的共同利益的需要。因此該損失不應(yīng)由被征收人一人承擔(dān),而應(yīng)由全體人民共同負(fù)擔(dān),這才符合公平正義的原則。所以,國家在征收土地時,必須對被征收人的損失給予合理公正的補償。隨著權(quán)利觀念的變化,特別是權(quán)利從私有化向社會化的轉(zhuǎn)變,土地征收補償?shù)脑瓌t經(jīng)歷了一個由完全補償,不完全補償,到適當(dāng)補償?shù)倪^程。補償機制變得更加完善,更加合理,對被征收人權(quán)利的保護(hù)也更加的充分。我國2004 年修改憲法時第一次在憲法中明確規(guī)定土地征收應(yīng)該補償,這對我國土地征收補償制度的完善起到了非常重大的作用。但憲法并沒有對土地征收補償?shù)脑瓌t作出規(guī)定,不能在理論和實踐上對土地征收補償起到很好的指導(dǎo)作用。將來制定土地征收法時,應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定土地征收補償?shù)脑瓌t。借鑒國外的經(jīng)驗,我國的土地征收補償應(yīng)遵循公平補償?shù)脑瓌t。放寬土地征收補償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn),以便使被征收人的損失能夠得到更充分的補償,更好的保護(hù)被征收人的利益。
2、實行土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)市場化。確立公平補償?shù)耐恋卣魇昭a償原則,要求必須以市場價格為計價基準(zhǔn)進(jìn)行補償。遵循公平的市場價格原則進(jìn)行土地征收補償是市場經(jīng)濟體制的必然要求。在國外,幾乎所有的國家都遵循市價補償?shù)脑瓌t,將土地補償費、青苗及建筑物、構(gòu)筑物補償費、殘地補償費等主要補償項目的補償價格,以當(dāng)時的市場價格或以市場價格為基礎(chǔ)進(jìn)行補償,充分體現(xiàn)效率、公平原則。如前所述,我國現(xiàn)行的補償標(biāo)準(zhǔn)是按“產(chǎn)值倍數(shù)法”確定的,沒有遵循公平市場價格的原則,沒有體現(xiàn)市場價值,又加上補償范圍較窄,造成了被征地農(nóng)民利益的損失。為了更好地保護(hù)被征地農(nóng)民的利益,我國應(yīng)與國際接軌,實行補償標(biāo)準(zhǔn)市場化。補償標(biāo)準(zhǔn)市場化要充分考慮被征地農(nóng)民的基本生活要求,按被征收土地的市場價格對失去土地的農(nóng)民進(jìn)行補償,即將土地征收和使用過程中的增值收益在國家、集體、和被征地農(nóng)民之間進(jìn)行合理分配,保證被征地農(nóng)民取得足夠的土地增值收益。
另外,還應(yīng)該擴充我國的土地征收補償范圍。當(dāng)前我國土地征收的補償范圍僅限于與被征收客體直接相關(guān)的經(jīng)濟損失,而對與被征收客體間接關(guān)聯(lián)以及因此延伸的其他附帶損失未規(guī)定予以補償,屬于不完全補償。結(jié)合國外關(guān)于補償范圍的規(guī)定,建議將補償范圍擴大,補償范圍應(yīng)包括以下幾個方面:集體土地所有權(quán)補償、地上物補償、土地征收活動引起的損失補償?shù)取?/p>
參考文獻(xiàn):
[1] 沈開舉,行政補償法研究法律出版社,2004。
[2] 陳錫文,土地征收要保障農(nóng)民利益,北京中外房地產(chǎn)導(dǎo)報, 2006(23)。
[3] 張全景,我國土地征收補償制度改革探討,國土與自然資源研究,2010(4)。
關(guān)鍵詞:征地制度;問題;對策
一、前言
自改革開放以來,我國的經(jīng)濟保持了較快的增長速度,城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的步伐不斷推進(jìn)。然而,在我國的城市化進(jìn)程取得巨大成就的同時,也伴隨著一些問題。當(dāng)大量人口涌入城市,城市規(guī)模不斷擴大,建設(shè)用地的總需求量日益增加時,因經(jīng)濟的發(fā)展需要而進(jìn)行的征地行為也變得更加頻繁。征地過程體現(xiàn)了農(nóng)村對國家建設(shè)的支持,是農(nóng)民為了公共利益做出犧牲的過程。近年來,我國征地次數(shù)不斷增加,征地過程中暴露出的問題引發(fā)了一系列社會矛盾,愈發(fā)受到大家的關(guān)注,許多問題亟待解決。
二、我國征地制度存在的問題
(一)征地范圍限定不嚴(yán)
根據(jù)《憲法》和《土地管理法》的規(guī)定,國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或者征用,并給予一定補償。但是,對于“公共利益”沒有做出明確的界定,表述過于籠統(tǒng),造成了土地征用范圍的擴大以及征用權(quán)的濫用。我國法律明確規(guī)定,任何單位和個人需要使用土地滿足其建設(shè)需要的,必須依照法律法規(guī)向政府部門提出申請,通過合法的渠道依法獲得國有土地的使用權(quán),但是要獲得新增的國家建設(shè)用地,使之滿足各類項目用地的需要,只有一種途徑,那就是征用農(nóng)村土地,這就使得當(dāng)?shù)胤秸哉兯綖槭滓康倪M(jìn)行征地時,就會出現(xiàn)公共利益被經(jīng)濟利益覆蓋,從而產(chǎn)生打著公共利益的旗號任意擴大征地范圍的現(xiàn)象。征地范圍限定不嚴(yán),使我國的耕地被肆意征用,耕地面積急劇減少,危害到我國的糧食安全,也損害了以土地為生的農(nóng)民的利益。
(二)征地補償標(biāo)準(zhǔn)偏低、補償范圍狹窄
我國現(xiàn)有的土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)是依據(jù)《土地管理法》實施的。我國征地補償?shù)脑瓌t是:土地征收應(yīng)該按照被征收土地的原用途進(jìn)行補償;征地補償?shù)捻椖堪ǎ和恋匮a償費、安置補助費、地上附著物及青苗補償費;征地補償項目的標(biāo)準(zhǔn)為:土地補償費一般是土地被征收前三年的平均年產(chǎn)值的6~10倍,安置補助費是以土地被征收前三年的平均年產(chǎn)值的4~6倍為準(zhǔn),并且原則上不應(yīng)該超過征收前三年土地平均年產(chǎn)值的15倍,地上附著物及青苗補償費則由省、自治區(qū)根據(jù)各地的不同情況自行制定標(biāo)準(zhǔn)。此外,安置補助費和土地補償費之和不得高于土地被征收前三年的平均年產(chǎn)值的30倍。
土地是一種重要的稀缺資源,是一個國家及其居民賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)。對于農(nóng)民來說,土地是其賴以生存的最基本的生產(chǎn)資料。在正常情況下,農(nóng)民可以從土地不斷的獲得收益,一旦土地被征收,農(nóng)民只能獲得一次性的補償,就不再是長期的收益。現(xiàn)有的按被征用土地前三年的平均年產(chǎn)值的倍數(shù)來計算的征地補償標(biāo)準(zhǔn),忽視了耕地對農(nóng)民的社會保障價值和發(fā)展權(quán)價值,計算方法過于單一,并不能適應(yīng)征地補償安置實際中的不同類型的要求。此外,在征地過程中,政府擔(dān)任中間人角色,征地的時候是按照農(nóng)地的價格進(jìn)行相應(yīng)補償,但是到二級市場出讓的時候卻是按市場價格、土地建設(shè)用途確定,中間存在著巨大的差價,征地的補償費用遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地的出讓收益,農(nóng)民的權(quán)益沒有得到充分的保障。根據(jù)土地補償費和安置補助費的補償標(biāo)準(zhǔn)和國家有關(guān)統(tǒng)計顯示,土地收益分配中,農(nóng)民只得5%~10%,村一級得25%~30%,政府及部門得60~70%,①由此看出,在本來就不高的土地補償標(biāo)準(zhǔn)下,土地收益的分配比例并沒有更多向農(nóng)民傾斜,農(nóng)民自身獲得的征地補償費用相當(dāng)有限。同時,征地的補償范圍僅限于與土地直接關(guān)聯(lián)的損失,并沒有考慮到失地農(nóng)民生活中可能存在的其他不便,不是一種完全補償,這從另一個方面反映出了我國現(xiàn)有的征地補償不到位。
(三)征地程序不規(guī)范
我國的征地程序不規(guī)范主要體現(xiàn)在:首先,對征地的相關(guān)規(guī)定不夠詳盡。我國實行的是二元土地所有制,即城市土地歸國家所有,農(nóng)村土地歸集體所有,但是集體土地的所有權(quán)主體卻是模糊的,法律上并沒有明確指出是鄉(xiāng)集體、村集體還是組集體,造成集體土地所有權(quán)的虛設(shè),引發(fā)了許多后續(xù)問題;其次,有些地方政府并沒有將土地的征收審查納入規(guī)范程序。由于缺乏統(tǒng)一的征地程序,導(dǎo)致了征地過程的不公平;第三,被征地農(nóng)民的實際參與度很低。雖然政府出臺了各項政策保證農(nóng)民的知情權(quán)與參與權(quán),但是在具體操作過程中,有些地方政府并沒有很好的落實政策,所謂的“聽證”更多只是政府告知農(nóng)民最終結(jié)果,不是真正的協(xié)商過程,有可能違背農(nóng)民的意愿。加上我國現(xiàn)行征地程序中缺乏完善的司法救助體系,農(nóng)民的利益受損時就無法尋求幫助,這是一種制度的缺陷。
三、完善征地制度的對策
(一)嚴(yán)格限定并縮小征地范圍
我國的法律對征地范圍中公共利益的界定不清晰,可以借鑒日本、韓國等國家的方法,將公共利益的范圍進(jìn)行明確的界定,采用明細(xì)羅列的方法,把屬于公共利益范疇的用地需求一一列舉,寫入法律法規(guī)之中,讓征地范圍有據(jù)可依,減少實際征地過程中地方政府的變通空間,可有效防止為了私利而侵犯農(nóng)民的土地所有權(quán),從而縮小征地范圍。具體來說,可以將公共利益界定為以下幾個部分:交通用地及公共設(shè)施用地、水利設(shè)施用地、國防軍事用地、文教衛(wèi)生用地、國家機關(guān)、社會團(tuán)體等公益事業(yè)用地、福利事業(yè)用地(如學(xué)校、醫(yī)院、敬老院)以及其他公認(rèn)或法律規(guī)定的公益事業(yè)用地。在合理界定“公共利益用地”的大前提下,要確保國家只能以公共利益的需要作為征地的目的。
縮小征地范圍還可以通過允許集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)來實現(xiàn)。根據(jù)《土地管理法》第63條的規(guī)定,農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè),從而不可能存在其他任何形式的集體建設(shè)用地的自己和他人使用方式,集體建設(shè)用地只是限定在集體內(nèi)部之間進(jìn)行流轉(zhuǎn),這嚴(yán)重影響了集體建設(shè)用地的利用效率。目前,我國處于城市建設(shè)用地供應(yīng)緊張,而農(nóng)村建設(shè)用地利用低下的狀態(tài),當(dāng)征收土地成為取得建設(shè)用地的唯一途徑時,勢必會給地方政府的尋租行為提供契機,出現(xiàn)濫用征收權(quán)的現(xiàn)象。推進(jìn)集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)有利于提高集體建設(shè)用地利用效率,從而達(dá)到縮小征地范圍的目的。
(二)提高征地補償標(biāo)準(zhǔn),擴大征地補償范圍
在市場經(jīng)濟條件下,我國的征地雖然是國家強制行為,但應(yīng)該更多的體現(xiàn)以市場為基礎(chǔ)的公平、合理的補償,減少補償?shù)挠媱澬裕胧袌龌难a償機制,綜合考慮被征地所屬區(qū)域的各種因素,從而確定補償費用。
對于征地的補償原則,應(yīng)該突出以下兩方面:一方面,要以合理的市場價格為主。我國現(xiàn)行的土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)帶有很濃的計劃經(jīng)濟體制下的色彩,是一種適當(dāng)補償,但是沒有真正體現(xiàn)土地的市場價值,應(yīng)該更多的以市場價格為主,對被征地者給予補償;另一方面,征地補償應(yīng)該向農(nóng)民傾斜。在征地補償過程中,作為土地實際使用者的農(nóng)民相對于鄉(xiāng)政府、集體經(jīng)濟組織,在經(jīng)濟和社會中屬于弱勢群體,需要得到更加公平的補償,所以,有必要在制定征地補償標(biāo)準(zhǔn)及實施準(zhǔn)則時向農(nóng)民傾向。
對于征地的補償標(biāo)準(zhǔn),要實現(xiàn)補償價格的市場化,就需要將補償標(biāo)準(zhǔn)納入市場經(jīng)濟的大背景下,根據(jù)被征收土地所處區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展情況,綜合考慮土地的地理位置、人均耕地面積、耕地質(zhì)量等與土地價值相關(guān)的各種因素,以市場為基礎(chǔ),確定被征土地的補償價格。與此相對應(yīng),需要建立健全獨立的土地評估機構(gòu)及仲裁機構(gòu),由專門的評估機構(gòu)來評估和確定被征土地的市場價值,如果在實際操作中出現(xiàn)了不公正的事件,則有仲裁機構(gòu)進(jìn)行仲裁,保證各方的合理權(quán)益。在對被征地者進(jìn)行補償時,國家的補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該作為一個政策的底線,而不該是最高限,這樣才有可能實現(xiàn)市場化的補償機制。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定,“國務(wù)院根據(jù)社會、經(jīng)濟發(fā)展水平,在特殊情況下,可以提高征收耕地的土地補償費和安置補償費的標(biāo)準(zhǔn)”,所以,現(xiàn)行法律也支持各地根據(jù)自身情況,對征地補償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修正的,力求最大限度的保障被征地者的利益。
對于征地的補償范圍,應(yīng)該在政策上進(jìn)行補充和完善。補償范圍與補償標(biāo)準(zhǔn)是密切聯(lián)系的,一般來說,補償范圍越廣,補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)也就越高。我國現(xiàn)在的土地征收補償范圍很有限,只是對于被征收者的直接損失進(jìn)行補償,而除此之外的間接損失則未給予補償,這也是造成我國現(xiàn)行補償標(biāo)準(zhǔn)偏低的一個原因。對此,可以借鑒國外發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的經(jīng)驗,將補償范圍擴大化和明晰化,全面考慮失地農(nóng)民的損失,除了土地補償費、安置補助費、地上附著物及青苗補償費外,還應(yīng)將殘余土地補償費和相鄰?fù)恋匮a償費納入到補償?shù)姆懂牣?dāng)中。這主要是針對在征地過程中出現(xiàn)的邊角土地,可能會導(dǎo)致的土地分割或土地利用效率降低的情況,對失地農(nóng)民進(jìn)行的一種補償。我國現(xiàn)在的補償方式主要是貨幣安置,并且大多為一次性補償。補償方式是補償標(biāo)準(zhǔn)的延伸,所以,應(yīng)該更多采取多元化的補償方式,不能僅僅局限于貨幣補償,從而給農(nóng)民的生活提供充足的保障。例如,可以探索新的安置方式,對不同年齡階段的采取不同的安置途徑。年輕人的征地補償可以考慮其就業(yè)難的問題,加強他們的職業(yè)技術(shù)能力的培訓(xùn),從而提高其就業(yè)能力;中老年人則可以偏向購買保險,使失地的老年人能定期領(lǐng)到養(yǎng)老金,減少后顧之憂。
(三)規(guī)范征地程序,健全監(jiān)督機制
首先,要明確集體土地的產(chǎn)權(quán)主體,將集體土地的土地所有權(quán)明確到組集體,這是因為組集體相對于鄉(xiāng)集體和村集體人數(shù)最少,人格化是最強的。其次,應(yīng)建立健全嚴(yán)格的監(jiān)督機制,將土地的征收審查納入規(guī)范的程序,嚴(yán)懲個別投機行為,保障被征地農(nóng)民的權(quán)益。第三,改變由政府主導(dǎo)的“單邊程序”,提高農(nóng)民的參與度。要將政府主導(dǎo)的“單邊程序”轉(zhuǎn)化為政府與農(nóng)民共同協(xié)商的“雙邊程序”。政府的“單邊程序”不能算作是程序到位,必須逐步完善體制機制,變管理型政府為服務(wù)型政府,重視在征地補償程序的設(shè)計階段聽取農(nóng)民的意見。除了保證給予農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、聽證權(quán),還可以賦予被征地農(nóng)民一定的上訴權(quán),這是因為征地行為具有一定的強制性,只有聽證政策并不能保證被征地者的所有權(quán)益,賦予其上訴權(quán),當(dāng)不能達(dá)成一致的協(xié)商時,被征地者有權(quán)利直接向法院,尋求司法救濟。(作者單位:四川大學(xué))
參考文獻(xiàn):
[1] 侯琴.我國地方政府征地補償研究―以J縣為例[D].南京:南京理工大學(xué),2013.
[2] 黃小虎.改革征地制度建議[J].國土資源導(dǎo)刊,2013(9).
[3] 陳承明,張永岳.我國農(nóng)村征地制度的改革和完善[J].上海市經(jīng)濟管理干部學(xué)院學(xué)報,2012(3).
[4] 黃曉瑜.征地制度改革的思考[J].農(nóng)業(yè)工程,2012(6).
[5] 楊鹿村,馮春陽.我國征地制度下對失地農(nóng)民保障和補償問題研究[J].商,2013(13).
[6] 李中,我國征地制度:問題、成因及改革路徑[J].理論探索,2013(2).
[7] 閆加泉.我國農(nóng)村土地征收補償制度改革研究[D].濟南市:山東大學(xué),2012.
[8] 史瑞娟.我國農(nóng)村征地補償制度研究[D].煙臺:魯東大學(xué),2012.
對于耕地征收,28.6%的農(nóng)民態(tài)度不是很明朗。大多數(shù)農(nóng)民態(tài)度明確,并且其中51.4%的農(nóng)民不愿意自己的土地被征收,因為這部分農(nóng)民認(rèn)為耕地是生活的根本以及養(yǎng)老的保障,耕地被征收則會失去日后賴以生存的基礎(chǔ);20%的農(nóng)民則愿意土地被征收,不想繼續(xù)耕種土地,希望獲得現(xiàn)金作為從事其他行業(yè)的資本。其中超過80%的農(nóng)民認(rèn)為補償標(biāo)準(zhǔn)太低,補貼力度補償力度明顯不夠。但是,當(dāng)提到補償標(biāo)準(zhǔn)如果提高,大多數(shù)農(nóng)民表示耕地征收可以接受。總而言之,農(nóng)民希望得到更多的貨幣實惠,如果補償費用不能滿足農(nóng)民的需求,即補償所得不能彌補因失去耕地其收入所得,農(nóng)民是不情愿轉(zhuǎn)讓出耕地。調(diào)查中發(fā)現(xiàn),年齡在35歲以下的農(nóng)民相對來說對于耕地的征收則表現(xiàn)出較高的積極性,原因是年輕一代不希望像父輩一樣在土地上勞作一生,他們更多的是愿意外出打工或個體經(jīng)營,相比種地收入畢竟遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其打工和個體經(jīng)營所得收入,而且年輕一代的農(nóng)民常年在外,對土地的感情不深,失地和有地沒什么區(qū)別。
二、征地對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的影響
(一)對人均耕地的影響
從耕地數(shù)量來看,耕地征收前,農(nóng)民人均耕地面積約為1.9畝,征收后為人均1.2畝,耕地面積人均耕地面積減少了37%。對糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)發(fā)展可能造成嚴(yán)重的影響。
(二)對農(nóng)民收入的影響
從收入來說,調(diào)查發(fā)現(xiàn),農(nóng)民的人均年收入大多在9000元以上,有些地區(qū)低一些在7000元左右,較之耕地征收之前實則無明顯變化。原因有以下兩點:第一,耕地收入比重少。農(nóng)民收入的70%以上是由外出打工所得,耕地所得收入比重較小,耕地的減少對農(nóng)民的收入影響自然不明顯。第二,耕地所得收入少。由于近年來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的提高,夏秋兩季耕作成本(即種子、化肥、農(nóng)藥、灌溉、耕種、收割等)約合1000元/畝,而作物所得收入約2300元/畝,實際收入為約1300元/畝,按照人均耕地1.9畝和1.5畝來計算人均收入分別為2470元和1900元,人均耕地收入減少570元。故征地對農(nóng)民收入影響不明顯。
(三)對農(nóng)民生活的影響
調(diào)查中發(fā)現(xiàn),每畝補償大致10000-16000元,在現(xiàn)有的的物價水平下,這樣的補償標(biāo)準(zhǔn)只夠農(nóng)民維持2-3年的基本消費,根本無法解決大多數(shù)失地農(nóng)民的長期穩(wěn)定生活出路問題,加之部分農(nóng)民缺乏長遠(yuǎn)打算,往往在短期內(nèi)把有限的安置費消費完,“坐吃山空”導(dǎo)致相當(dāng)一部分人淪落到生活無著落的困境。此外,有些農(nóng)民反映補償費用經(jīng)常不到位,加劇了部分失地農(nóng)民的貧困。
三、征地過程中存在問題
征地是經(jīng)濟建設(shè)的需要,總體來說是件好事,可是在此過程中引發(fā)了大量的問題。征地過程中出現(xiàn)的問題主要體現(xiàn)在當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的權(quán)益受到損害,威脅著社會的和諧穩(wěn)定。大致地,調(diào)查中發(fā)現(xiàn)土地征收過程中存在的有以下問題:
(一)征地界限不清
2011年最新修訂的憲法規(guī)定:國家為社會公共利益的需要,按照法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和批準(zhǔn)程序并依法給予農(nóng)民集體經(jīng)濟祖師和農(nóng)民個人(家庭)補償后強制將土地農(nóng)民集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜械囊环N行為。但是法規(guī)和政策對“公共利益”卻無具體界定,實際管理中用地者多申請征收,以征求其融資和保值增值的作用,使得建設(shè)占用耕地增長過快的勢頭難以遏制。
(二)農(nóng)民缺乏保護(hù)耕地的動力
現(xiàn)行體制和政策難以激發(fā)農(nóng)民的維護(hù)耕地所有權(quán)的熱情。由于國家盲目追求經(jīng)濟快速增長,干部的政績考核偏重于經(jīng)濟的增長速度、產(chǎn)值等指標(biāo)和城市建設(shè)程度,而農(nóng)業(yè)的比較利益偏低,使得現(xiàn)行干部將稀缺的土地資源配置給邊際報酬高的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。加之,廣大農(nóng)民的耕地保護(hù)意識淡薄,農(nóng)地保護(hù)行為不是每個農(nóng)民的事情而是一種集體行動,執(zhí)行耕地保護(hù)政策的成本很大。
(三)征地程序不透明
在進(jìn)行農(nóng)村土地征收時,相關(guān)法規(guī)條例的規(guī)定不明確和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明確,土地市場化不充分,地方政府濫用征地權(quán),隨意分配土地補償款等損害農(nóng)民和全社會利益的行為屢見不鮮。征地過程中,村干部往往利用自己的這種優(yōu)先知情權(quán)竄改給農(nóng)民的補償額度,中途截留部分農(nóng)民應(yīng)得補償款中飽私囊。還有一些村干部利用這一點把與自己有關(guān)系的親戚朋友的耕地補償款提高補償額度而減少其他農(nóng)民的應(yīng)得補償。甚至,有些是村干部與開發(fā)方相勾結(jié)強行以低額度的補償征收農(nóng)民耕地。
(四)征地補償不足
根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定,征地補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。土地補償標(biāo)準(zhǔn)為該耕地前三年平均產(chǎn)值的最低為10倍,高也不過是16倍。按平均每畝耕地年產(chǎn)值1000元計算,每畝只有10000-16000元,僅相當(dāng)于普通公務(wù)員一年的工資。失地農(nóng)民在耕地被征收后永久性地失去了從土地上獲得收益的財產(chǎn)權(quán)利,所以僅僅以經(jīng)濟補償是不夠的,還應(yīng)包括社會保障、就業(yè)服務(wù)以及對農(nóng)民子女的教育支持等方面。
四、對征地的一些建議
針對以上土地征收帶來的一系列問題,我們提出以下幾點建議。
(一)明確征地范圍
對于非公共利益需要性質(zhì)用地不能動用國家征地權(quán),讓市場機制解決此類性質(zhì)的土地征收,讓農(nóng)民通過農(nóng)民與用地者之間的交易談判獲取補償。同時,可以允許農(nóng)民集體土地以使用權(quán)入股、租賃等方式參與經(jīng)營性項目的合作開發(fā)或自行開發(fā)經(jīng)營,分享社會進(jìn)步產(chǎn)生的土地增值收益。
(二)完善征地程序
保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán),讓集體和農(nóng)民的參與貫穿征地的全過程。相關(guān)法律、法規(guī)對土地征收的主體、客體、對象、條件、方式、范圍、具體步驟等,要有明確、具體的規(guī)定,并以此約束公共權(quán)力,規(guī)范政府行為,限制集體經(jīng)濟組織以各種形式侵蝕農(nóng)民的土地補償費用。建立土地征收的協(xié)商機制和司法裁判機制,把征地過程納入規(guī)范化、法制化的軌道。
(三)提高土地征收的補償費標(biāo)準(zhǔn)
土地補償標(biāo)準(zhǔn)上要充分考慮農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入增長的實際,按照《土地管理法》并且引入市場化機制對土地補償內(nèi)容進(jìn)行評估,以農(nóng)民征地補償費全部進(jìn)入社保測算能領(lǐng)到城區(qū)最低生活保障金作為參照系,將現(xiàn)行補償標(biāo)準(zhǔn)提高,以確定新的土地補償標(biāo)準(zhǔn)。
(四)健全補償措施
土地對于農(nóng)民具有生產(chǎn)資料和社會保障雙重功能,國家征地對農(nóng)民的補償應(yīng)考慮這兩個面。對作為生產(chǎn)資料的補償,不僅要使農(nóng)民能夠解決目前的生活,還要能夠讓農(nóng)有一筆錢來重新安置就業(yè)。對作為社會保障的補償,就是要保證讓失地農(nóng)民能被納入當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民社會保障體系之中。
(五)轉(zhuǎn)變農(nóng)村土地組織形式
【關(guān)鍵詞】雙重二元經(jīng)濟 失地農(nóng)民 征地補償
一、引言
改革開放28年以來,我國已有近4千萬農(nóng)民的土地被征用,有1億8千萬左右農(nóng)民工流動于城鄉(xiāng)之間。城市擴張過程中大量的失地農(nóng)民處于弱勢地位,被迫承受著失地和失業(yè)的雙重?fù)p失。失地農(nóng)民問題的核心是如何合理補償失地農(nóng)民利益和妥善安置失地農(nóng)民的問題。從發(fā)展經(jīng)濟學(xué)的視角來看,城市化發(fā)展初期,為了發(fā)展工業(yè),往往壓低土地征用成本,被征地農(nóng)民的權(quán)益普遍受損,這一階段的問題不是如何補償?shù)膯栴},而是根本無力補償;隨著經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)居民生活水平的提高,城鎮(zhèn)居民和失地農(nóng)民之間生活水平的差距越來越大,失地農(nóng)民的權(quán)益保障問題亟待解決,改革現(xiàn)行征地補償制度就愈顯急迫。從世界各國和地區(qū)的征地實踐來看,征地補償標(biāo)準(zhǔn)大致有三種:一是按市場價格補償,即以被征用土地當(dāng)時的市場價格作為補償標(biāo)準(zhǔn)。二是按裁定價格補償,即以法定征用裁判所或土地估價機構(gòu)裁定或估定的土地價格作為補償標(biāo)準(zhǔn),如法國等。三是按法定價格補償,即以法律規(guī)定的基準(zhǔn)地價或法律條文直接規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)補償。由于我國目前處于由農(nóng)業(yè)化向工業(yè)化發(fā)展、計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的雙重二元經(jīng)濟發(fā)展階段,所以征地補償也有其特殊性。本文試圖探討雙重二元經(jīng)濟條件下失地農(nóng)民補償問題的理論依據(jù),認(rèn)為征地補償不僅要考慮被征用土地的原用途及其產(chǎn)值,還應(yīng)綜合考慮土地利用對當(dāng)?shù)谿DP的貢獻(xiàn)等因子來制定征地補償標(biāo)準(zhǔn)。
二、失地農(nóng)民問題形成的原因
1、失地農(nóng)民
農(nóng)民的身份不僅是由其所從事的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動決定的,更重要的是其與主要生產(chǎn)資料――土地之間的關(guān)系決定的。現(xiàn)代中國農(nóng)民的身份是與土地承包經(jīng)營權(quán)相聯(lián)系的。失地農(nóng)民,是指因土地被征收而失去土地的農(nóng)民,在放棄土地承包經(jīng)營權(quán)后喪失了原來依托土地所帶來的就業(yè)機會、生活保障的同時,又無法獲得與城市居民同等的社會保障權(quán)利,生產(chǎn)和生活均受到不利的影響。失地農(nóng)民成為既有別于農(nóng)民又不同于城市居民的邊緣群體和弱勢群體,隨著失地農(nóng)民這一特殊群體的出現(xiàn)又引發(fā)出一些新的社會問題,影響經(jīng)濟、社會的穩(wěn)定和協(xié)調(diào)發(fā)展。
2、城市化和工業(yè)化過程中失地農(nóng)民問題的成因
農(nóng)業(yè)剩余是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的基本條件。農(nóng)業(yè)剩余指的是農(nóng)業(yè)總產(chǎn)量與總消費量之間的差額。顯然,沒有農(nóng)業(yè)剩余,就不可能有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移,也就不可能有城市化和工業(yè)化。農(nóng)業(yè)對工業(yè)化的貢獻(xiàn)包括四個方面:產(chǎn)品貢獻(xiàn)、市場貢獻(xiàn)、要素貢獻(xiàn)和外匯貢獻(xiàn)。農(nóng)業(yè)的要素貢獻(xiàn)是指農(nóng)業(yè)要素的轉(zhuǎn)移,即資本、勞動力和土地等向非農(nóng)業(yè)部門的轉(zhuǎn)移。工業(yè)化初期,非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟總量中所占的比重小,依靠工業(yè)部門自身的積累來發(fā)展其所需要的要素是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,需要農(nóng)業(yè)部門對工業(yè)部門的要素貢獻(xiàn)。而非農(nóng)用地對GDP的邊際貢獻(xiàn)大于農(nóng)業(yè)用地對GDP的邊際貢獻(xiàn),這也促進(jìn)了農(nóng)業(yè)要素向非農(nóng)業(yè)部門的轉(zhuǎn)移。隨著工業(yè)化進(jìn)程的加快發(fā)展和勞動生產(chǎn)率的提高,工業(yè)部門對勞動力需求的增長小于對土地需求的增長,在城市化又未同步發(fā)展的背景下,必然會出現(xiàn)既失去土地又難以被城市吸納的失地農(nóng)民。概括起來,產(chǎn)生失地農(nóng)民問題的主要原因包括:第一,農(nóng)業(yè)剩余;第二,非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用地對GDP的邊際貢獻(xiàn)大于農(nóng)業(yè)用地對GDP的邊際貢獻(xiàn);第三,非農(nóng)產(chǎn)業(yè)對勞動力的需求增長小于對土地的需求增長;第四,城市化發(fā)展滯后。
3、雙重二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與我國失地農(nóng)民的產(chǎn)生
我國失地農(nóng)民問題形成的一個重要原因是中國在城市化、工業(yè)化過程中還伴隨著由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌。在傳統(tǒng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)(農(nóng)村與城市)背景下,對農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移的理想設(shè)計中不存在失地農(nóng)民,只有“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的、新增的城鎮(zhèn)居民,即由于土地被征用,農(nóng)民失去土地承包經(jīng)營權(quán)后,可以進(jìn)入國有或集體企業(yè)就業(yè),戶籍納入城鎮(zhèn)戶口管理。因此,在20世紀(jì)90年代以前的城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)移過程中,失地農(nóng)民的問題還不突出(見圖1)。從20世紀(jì)90年代初確立發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟體制后,另一種二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)(計劃與市場)隨之出現(xiàn),勞動力的配置逐步由計劃轉(zhuǎn)向市場,失地農(nóng)民問題隨著雙重二元經(jīng)濟條件下的要素轉(zhuǎn)移而日顯突出(見圖2)。在世界各國的工業(yè)化、城市化過程中,都伴隨著農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移問題,但在我國雙重二元經(jīng)濟背景下的要素轉(zhuǎn)移過程中產(chǎn)生的失地農(nóng)民問題,則是我國工業(yè)化和城市化過程中的一種較特殊的現(xiàn)象。
土地從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移到非農(nóng)業(yè)部門,一般有兩種方式:一是依靠市場力量自發(fā)轉(zhuǎn)移;二是依靠政府力量有計劃轉(zhuǎn)移。我國的土地征收制度決定了土地從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移到非農(nóng)業(yè)部門主要是依靠政府的力量推動的。但是,在實行市場經(jīng)濟體制以后,征地過程中伴隨著農(nóng)業(yè)勞動力向城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移,越來越多地依賴于市場的力量進(jìn)行。在雙重二元經(jīng)濟條件下的要素轉(zhuǎn)移,出現(xiàn)了不同要素的不同轉(zhuǎn)移方式,即土地仍然主要依靠政府的力量通過計劃轉(zhuǎn)移,而農(nóng)業(yè)勞動力則主要依靠市場的力量自發(fā)轉(zhuǎn)移。在這么一種制度框架下被征地的農(nóng)民承擔(dān)著勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市轉(zhuǎn)移的市場化陣痛,卻又不能分享由農(nóng)地的非農(nóng)化所帶來的增殖收益,致使許多農(nóng)民成為無地?zé)o業(yè)的游民。可見,在雙重二元經(jīng)濟條件下土地與勞動力向非農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移的不同方式成為我國失地農(nóng)民問題產(chǎn)生的重要原因。
三、失地農(nóng)民的補償標(biāo)準(zhǔn)
1、現(xiàn)行征地補償標(biāo)準(zhǔn)
《中華人民共和國土地管理法》第47條規(guī)定:征收土地的,按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括,土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費,為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6-10倍。征收耕地的安置補助費,按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù),按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標(biāo)準(zhǔn),為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4-6倍。但是,每公頃被征收耕地的安置補助費,最高不得超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍。另外,國務(wù)院,根據(jù)社會、經(jīng)濟發(fā)展水平,在特殊情況下,可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標(biāo)準(zhǔn)。這一規(guī)定的核心包括以下兩點:第一,無論是土地補償費還是安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費,均以單位土地原用途的產(chǎn)值為基數(shù),并以其倍數(shù)給予補償;第二,根據(jù)社會、經(jīng)濟發(fā)展水平,在特殊情況下可以調(diào)整補償標(biāo)準(zhǔn)。其中,第一點是我國現(xiàn)行征地補償?shù)脑瓌t,并一直得以遵守和執(zhí)行;而第二點雖然在《土地管理法》中被提及,但如何根據(jù)社會、經(jīng)濟發(fā)展水平調(diào)整補償標(biāo)準(zhǔn)卻沒有具體規(guī)定,難以把握和操作。
2、土地產(chǎn)值最大化條件下的補償標(biāo)準(zhǔn)
以單位土地原用途的產(chǎn)值為基數(shù),并以其倍數(shù)給予補償,實質(zhì)上是一種計劃征用的補償方法,體現(xiàn)出計劃者追求土地單位產(chǎn)值最大化的目標(biāo),該補償方法的前提是土地歸計劃者所有。
假設(shè)計劃者擁有農(nóng)業(yè)用地X農(nóng)業(yè)和工業(yè)用地X工業(yè),工業(yè)化過程中農(nóng)業(yè)用地向工業(yè)用地的轉(zhuǎn)移實際上是計劃者為了追求產(chǎn)值的最大化而對工農(nóng)業(yè)用地的重新配置。在不考慮土地總體增殖的情況下,假設(shè)土地總體預(yù)算不變,即P農(nóng)業(yè)X農(nóng)業(yè)+P工業(yè)X工業(yè)=I。
其中,P農(nóng)業(yè)、P工業(yè)為農(nóng)業(yè)用地和工業(yè)用地的價格指數(shù),這里P農(nóng)業(yè)、P工業(yè)不是市場交換的實際價格。另設(shè)產(chǎn)值為G(X農(nóng)業(yè),X工業(yè))。所以,求產(chǎn)值G(X農(nóng)業(yè),X工業(yè))的最大值可以用拉格朗日乘數(shù)法來解決。相應(yīng)的拉格朗日函數(shù)為:
L=L(X農(nóng)業(yè),X工業(yè))=G(X農(nóng)業(yè),X工業(yè))+λ(I-P農(nóng)業(yè)X農(nóng)業(yè)-P工業(yè)X工業(yè))
式中λ為拉格朗日乘數(shù),產(chǎn)值最大化的一階條件為:
P農(nóng)業(yè)=C.ΔG/ΔX農(nóng)業(yè),式中ΔG/ΔX農(nóng)業(yè)為農(nóng)業(yè)用地對產(chǎn)值的邊際貢獻(xiàn),相當(dāng)于《中華人民共和國土地管理法》第47條中,被征收耕地前3 年平均年產(chǎn)值;C為常數(shù),相當(dāng)于《中華人民共和國土地管理法》第 47 條中,被征收耕地前3 年平均年產(chǎn)值的倍數(shù)。
P工業(yè)=C.ΔG/ΔX工業(yè),式中ΔG/ΔX工業(yè)為工業(yè)用地對產(chǎn)值的邊際貢獻(xiàn),C為常數(shù)。如果將土地對產(chǎn)值的邊際貢獻(xiàn)近似為單位土地的產(chǎn)值(即ΔG/ΔX農(nóng)業(yè)≈G農(nóng)業(yè)/X農(nóng)業(yè),ΔG/ΔX工業(yè)≈G工業(yè)/X工業(yè)),那么以上土地產(chǎn)值最大化的條件就可以理解為:在土地歸計劃者所有、實際不存在土地要素市場、不考慮土地增殖的情況下,計劃者按照原用途的單位土地產(chǎn)值來確定補償土地的價格指數(shù),就可以保證其土地產(chǎn)值的最大化。
3、雙重二元經(jīng)濟條件下現(xiàn)行征地補償標(biāo)準(zhǔn)的缺陷
土地產(chǎn)值最大化條件下的補償標(biāo)準(zhǔn)是在計劃者完全擁有土地產(chǎn)權(quán)的前提下才能實現(xiàn)的,但只要考慮到農(nóng)民對土地所擁有的部分權(quán)益,即土地承包經(jīng)營權(quán),土地的征收過程實際上也是以征地補償費與農(nóng)地承包經(jīng)營收益相交換的過程。顯然,土地產(chǎn)值最大化條件下的補償標(biāo)準(zhǔn)并不符合交換的最優(yōu)化條件。在交換過程中,交換雙方不可能只考慮土地的原用途,而必須把土地用途變更所產(chǎn)生的增殖考慮在交換條件中。交換必須滿足以下條件:第一,P>C,ΔG/ΔX農(nóng)業(yè)≈C.G農(nóng)業(yè)/X農(nóng)業(yè),補償標(biāo)準(zhǔn)P大于以單位農(nóng)業(yè)用地年產(chǎn)值為基數(shù)未來若干年總收益的折現(xiàn)值,農(nóng)民才會有交換的意愿;第二,P
P=P(ΔG/ΔX農(nóng)業(yè),ΔG工業(yè)/ΔX工業(yè))≈P(G農(nóng)業(yè)/X農(nóng)業(yè),G工業(yè)/X工業(yè))≈P(G/X)
補償標(biāo)準(zhǔn)P的表達(dá)式意味著征地補償標(biāo)準(zhǔn)必須根據(jù)社會、經(jīng)濟發(fā)展水平有所調(diào)整,使農(nóng)民分享到工業(yè)化的利益。計劃經(jīng)濟體制下城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟的要素轉(zhuǎn)移過程中,雖然農(nóng)民在征地補償中沒有直接分享到工業(yè)化的利益,但他們被有計劃地轉(zhuǎn)移到全民或集體所有制企業(yè)中就業(yè),從而間接地分享了工業(yè)化的成果,獲得了G/X的補償。在雙重二元經(jīng)濟條件下要素轉(zhuǎn)移過程中,土地主要依靠政府的力量計劃轉(zhuǎn)移,勞動力則主要依靠市場的力量自動轉(zhuǎn)移。大量沒有技能的農(nóng)業(yè)勞動力無法進(jìn)入城市和工業(yè)體系中,也就無法分享到工業(yè)化的成果,這是雙重二元經(jīng)濟條件下現(xiàn)行土地補償標(biāo)準(zhǔn)的根本缺陷。
四、工業(yè)化進(jìn)程與補償標(biāo)準(zhǔn)
盡管按土地原用途單位產(chǎn)值乘以一個倍數(shù)進(jìn)行補償,也可能使補償標(biāo)準(zhǔn)定在C.G/X工業(yè)>P> C'G/X農(nóng)業(yè)之間。但是,在工業(yè)化的不同時期,單位農(nóng)業(yè)用地產(chǎn)值與單位工業(yè)用地產(chǎn)值的差距是不同的。在工業(yè)化和城市化初期,單位農(nóng)業(yè)用地產(chǎn)值與單位工業(yè)用地產(chǎn)值的差距較小,以農(nóng)業(yè)用地產(chǎn)值為基數(shù)的補償方式還有其合理性。隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展,單位農(nóng)業(yè)用地產(chǎn)值與單位工業(yè)用地產(chǎn)值的差距越來越大,仍按土地原用途單位產(chǎn)值為基準(zhǔn)進(jìn)行補償,盡管可能使補償標(biāo)準(zhǔn)定在C.G/X工業(yè)>P> C'G/X農(nóng)業(yè)之間,但與合理補償標(biāo)準(zhǔn)偏差較大。所以,在單位農(nóng)業(yè)用地產(chǎn)值與單位工業(yè)用地產(chǎn)值的差距較大時,就必須同時考慮土地新舊用途的產(chǎn)值,才能合理地確定征地的補償標(biāo)準(zhǔn)。以上分析存在著一個假設(shè):在工業(yè)化和城市化進(jìn)程中,單位農(nóng)業(yè)用地產(chǎn)值與單位工業(yè)用地產(chǎn)值的差距不斷擴大。現(xiàn)以福建省1978-2005年單位農(nóng)業(yè)用地產(chǎn)值和單位建設(shè)用地產(chǎn)值的變化趨勢為例加以證實。從表1和圖3中可見:第一,農(nóng)業(yè)用地的面積從1978年的12973.3平方公里減少到2005年的11290.2平方公里,第一產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值從1978年的23.93億元增加到2005年的831.08億元。單位農(nóng)業(yè)用地產(chǎn)值從1978年的18.45萬元/平方公里增加到2005年的736.11萬元/平方公里。1978年到2005年間,單位農(nóng)業(yè)用地產(chǎn)值的年均增長26.58萬元/平方公里;2001年到2005年間,單位農(nóng)業(yè)用地產(chǎn)值的年均增長20.09萬元/平方公里。第二,建設(shè)用地的面積從2001年的3433.4平方公里增加到2005年的4170.4平方公里,第二、三產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值從1978年的42.44億元增加到2005年的5737.85億元,其中2001年到2005年增加了2316.11億元。單位建設(shè)用地產(chǎn)值從2001年的9966.04萬元/平方公里增加到2005年的13758.51萬元/平方公里。2001年到2005年間,單位建設(shè)用地產(chǎn)值的年均增長948.12萬元/平方公里。第三,2001年單位農(nóng)業(yè)用地產(chǎn)值與單位建設(shè)用地產(chǎn)值的差額為9410.78萬元/平方公里,2005年單位農(nóng)業(yè)用地產(chǎn)值與單位建設(shè)用地產(chǎn)值的差額為13022.4萬元/平方公里。由此可見,在2001-2005年間,單位農(nóng)業(yè)用地產(chǎn)值與單位建設(shè)用地產(chǎn)值的差額有明顯擴大的趨勢。同比2001-2005年間,單位建設(shè)用地產(chǎn)值的年均增長948.12萬元/平方公里明顯高于單位農(nóng)業(yè)用地產(chǎn)值的年均增長20.09萬元/平方公里。
可見,隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展,單位農(nóng)業(yè)用地產(chǎn)值和單位建設(shè)用地產(chǎn)值兩者之間差距不斷擴大,尤其到了工業(yè)化的中后期,兩者之間的差額累積到一定程度,征地補償費僅以土地原用途單位產(chǎn)值為基數(shù)計算就愈顯其不合理性,改革征地補償標(biāo)準(zhǔn)就應(yīng)考慮土地新用途的產(chǎn)值和本地區(qū)單位土地的GDP。
五、改革現(xiàn)行征地補償標(biāo)準(zhǔn)的思路
第一,改革征地補償費用的計算方法。一是按土地原用途單位產(chǎn)值乘以一個倍數(shù)進(jìn)行補償時,倍數(shù)C應(yīng)隨著社會、經(jīng)濟發(fā)展水平而適時調(diào)整,即C=C(G/X);二是按土地產(chǎn)值乘以一個固定倍數(shù)進(jìn)行補償時,土地產(chǎn)值應(yīng)綜合考慮土地原用途和新用途,即土地補償費P=C.G/X。第二,鼓勵“留地保障”。在對被征地農(nóng)民個體實行一次性貨幣補償?shù)幕A(chǔ)上,再按照征收土地數(shù)量的一定比例(一般為10%左右)從原有征收土地或從其它土地中劃出一塊作為村集體和被征地農(nóng)民經(jīng)營性的生產(chǎn)、生活配套用地,由村集體或被征地農(nóng)民經(jīng)營,發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè),這部分的土地收益會隨著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展而增加,從而使農(nóng)民獲得了經(jīng)濟發(fā)展帶來的收益。第三,政府應(yīng)從土地收益中拿出一部分來用于安排失地農(nóng)民的社會保障。農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地既促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟、社會的發(fā)展,又實現(xiàn)了土地增殖,這種增殖應(yīng)當(dāng)由全社會成員所共享。第四,建立健全失地農(nóng)民的再就業(yè)培訓(xùn)機制。增強失地農(nóng)民的再就業(yè)能力,拓寬就業(yè)渠道,消除就業(yè)障礙,為失地農(nóng)民營造良好的就業(yè)環(huán)境,使更多失地農(nóng)民更快融入城市化和工業(yè)化的進(jìn)程中。總之,不僅應(yīng)按土地原用途的產(chǎn)值給予補償,而且應(yīng)使失地農(nóng)民充分分享土地新用途的收益,分享城市化和工業(yè)化加快發(fā)展的成果,從根本上解決失地農(nóng)民的生活保障和發(fā)展問題,這是征地制度改革的關(guān)鍵所在。
【參考文獻(xiàn)】
[1] 福建省政府發(fā)展研究中心課題組:關(guān)于建立失地農(nóng)民社會保障機制的專題研究報告[R].
[2] 李建建:中國城市土地市場結(jié)構(gòu)研究[M].經(jīng)濟科學(xué)出版社,2004.
[3] 譚崇臺:發(fā)展經(jīng)濟學(xué)[M].山西經(jīng)濟出版社,2004.
[4] 呂萍、孫琰華:國外農(nóng)地轉(zhuǎn)用價格的確定方法[J].中國土地科學(xué),2004(3).
關(guān)鍵詞:呼圖壁縣;失地農(nóng)民;社會保障
中圖分類號:F323 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A
隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展,農(nóng)村大量土地,尤其是處于城鎮(zhèn)郊區(qū)土地被大規(guī)模征用,致使許多農(nóng)民失去了賴以生存的土地,從而他們的生活就得不到長久的保障。
呼圖壁縣東距新疆昌吉回族自治州41km,北疆中部準(zhǔn)格爾盆地,總面積9721.6km2,是一個資源豐富的文物古跡縣城。縣內(nèi)居住總?cè)丝?2萬,其中縣屬人口14萬,城鎮(zhèn)人口6萬。通過對呼圖壁縣園戶村和和莊采取實地入戶的調(diào)查方式,發(fā)放調(diào)查問卷100份,涉及農(nóng)戶100戶(園戶村37戶;和莊63戶),有效調(diào)查問卷100份,有效率為100%。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn),呼圖壁縣失地農(nóng)民每月收入大部分2500元左右,征地前后生活水平?jīng)]有明顯變化,農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)由每人每月167元提高到183元。對年滿60~89歲的農(nóng)民在領(lǐng)取個人賬戶養(yǎng)老金的同時,縣政府每人每月補貼50元錢;對于90~99歲的農(nóng)民,每人每月發(fā)放120元;對于100歲以上的農(nóng)民發(fā)放200元生活補助。在醫(yī)療方面,農(nóng)民花費60元參加了農(nóng)村醫(yī)療保險,就醫(yī)便宜而且方便了。但是,失去土地的農(nóng)民因為文化水平低,技術(shù)缺乏,就業(yè)很困難,這直接影響到了他們的生活問題。所以我們必須建立一個合理的社會保障制度,提高征地補償標(biāo)準(zhǔn),加強教育培訓(xùn)和法律援助,從而穩(wěn)定呼圖壁縣的經(jīng)濟發(fā)展,提高失地農(nóng)民的生活水平。
1 失地農(nóng)民社會保障存在的問題
1.1 國家法律制度不健全
當(dāng)前國家對失地農(nóng)民社會保障問題沒有明確的法律法規(guī)及行政規(guī)章制度。特別是在保障范圍、支付標(biāo)準(zhǔn)和待遇水平上。此外,有關(guān)制度的不銜接。主要體現(xiàn)在各地的保障制度、地方和現(xiàn)行保障制度的不銜接。
1.2 失地農(nóng)民的征地補償標(biāo)準(zhǔn)偏低,土地升值與農(nóng)民無緣
1.2.1 補償方式單一,金額較低
我國關(guān)于失地農(nóng)民的補償標(biāo)準(zhǔn)主要選擇的安置補償方式是貨幣安置。其弊端在于一次性了斷了地方政府和用地企業(yè)與農(nóng)民之間的經(jīng)濟關(guān)系。這對失地農(nóng)民十分不公平,因為貨幣安置僅僅基本滿足失地農(nóng)民的最低生活需要,沒有解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療等問題,他們?nèi)狈ν顿Y意識,所以只能坐吃山空。而且地方政府從土地收益中拿出來的補貼也比較低,無法調(diào)動失地農(nóng)民參保的積極性。
1.2.2 現(xiàn)行的土地補償原則沒有考慮土地的增值收益
征用耕地的土地補償費依照土地被征用前3a平均年產(chǎn)值6~10倍給予補償;征用耕地的安置補助費依照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)進(jìn)行計算,每個需要安置的農(nóng)業(yè)人口按耕地被征用前3a平均年產(chǎn)值的4~6倍給予補償。譬如,征用667m2地的最大補償費是3~4萬元。目前,國家為了征用土地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè),這必然致使土地級差收益上漲。然而現(xiàn)行的補償原則僅僅是依照土地原有的用途給予補償,沒有考慮到未來土地所帶來的收益和地價的升值。
1.3 失地農(nóng)民合法權(quán)益受到了侵害
由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民之間缺乏溝通,各地大量推行的創(chuàng)新性改革引起了農(nóng)民的誤解和反感。在征收農(nóng)民土地過程中,有關(guān)土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)補償機制,很少征求農(nóng)民們的意見,農(nóng)民們沒有參與協(xié)商,
他們只知道政府早已經(jīng)確定好了征收他們土地的標(biāo)準(zhǔn)。還有些地方村級集體經(jīng)濟組織保留了一部分土地征收補償費,并承諾在政府主導(dǎo)用于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的情況下,失地農(nóng)民可以在將來的利潤中得到紅利,可是這沒有顧及到失地農(nóng)民的真實想法和利益。
1.4 文化技能低,就業(yè)門路窄
失地農(nóng)民普遍年齡偏大,文化技能低,參與社會競爭能力差,應(yīng)變能力有限,工作很難找,生活自然失去保障。即便獲得就業(yè)安置的失地農(nóng)民,當(dāng)單位進(jìn)行改革時,他們通常被首批列為精簡對象。又失地又失業(yè)的農(nóng)民成為了特殊的社會弱勢群體的程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出了城鎮(zhèn)的,他們常常生活在社會被遺忘的角落。
1.5 戶籍制度的限制
城鎮(zhèn)戶籍,象征著農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)換,是失地農(nóng)民獲得城鎮(zhèn)制度保護(hù)和認(rèn)可的重要標(biāo)志,越大的城市,對戶籍控制越嚴(yán)格。這嚴(yán)重影響了勞動力的自由流動,阻礙了市場經(jīng)濟的發(fā)展。
2 完善失地農(nóng)民社會保障問題的政策建議
2.1 加快全國和地方立法,增強制度的統(tǒng)一性和規(guī)范性
從政府規(guī)章制度來說,征地補償標(biāo)準(zhǔn),失地農(nóng)民的參保年齡,繳費標(biāo)準(zhǔn),領(lǐng)取年齡,待遇水平,基本生活保障金調(diào)整以及基金的籌集、管理、使用做出相對統(tǒng)一的規(guī)定,從而切實保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益。
2.2 提高征地補償標(biāo)準(zhǔn),完善征地補償機制
補償標(biāo)準(zhǔn)過低,不能保障失地農(nóng)民的基本生活問題,對就業(yè)、財產(chǎn)都會產(chǎn)生極大的影響。所以必須以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為目標(biāo),對現(xiàn)行的補償機制進(jìn)行調(diào)整,讓農(nóng)民能夠分享社會經(jīng)濟帶來的增值收益;有關(guān)部門應(yīng)著力提高土地征收的補償標(biāo)準(zhǔn),該標(biāo)準(zhǔn)包括失地農(nóng)民最低生活保障,就業(yè)培訓(xùn),養(yǎng)老醫(yī)療等費用;將社會保障作為失地農(nóng)民的前置條件,建立多元化的安置方式,從而維護(hù)失地農(nóng)民的利益。
2.3 保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益
在農(nóng)民土地征收的過程中,農(nóng)民應(yīng)享有充分的知情權(quán)和參與權(quán),從而保證他們的土地使用權(quán)、處置權(quán)和其他權(quán)益得到有效的保護(hù)。在公平、公正、公開的原則下,把集體經(jīng)濟組織改造成股份公司。失地農(nóng)民可以以資金、技術(shù)、留地使用權(quán)等入股,這樣失地農(nóng)民變成了股東,可以年終按比例分紅,同時獲得了打工的報酬,共享集體經(jīng)濟組織發(fā)展的成果。這種模式不僅促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展,緩解地方政府的壓力,同時解決了失地農(nóng)民養(yǎng)老,醫(yī)療,就業(yè)等長久生活的問題。
2.4 建立充分的失地農(nóng)民社會就業(yè)保障制度
從根本上講,幫助失地農(nóng)民樹立新的就業(yè)觀念,鼓勵并積極參加就業(yè)培訓(xùn),不斷提高提高勞務(wù)技能,努力通過勞動力市場尋找就業(yè)機會。政府部門可以根據(jù)不同年齡、文化水平,有針對性的安排培訓(xùn),盡量多的解決失地農(nóng)民就業(yè)難的問題。
2.5 深化戶籍制度改革
國家有關(guān)部門對農(nóng)村人口進(jìn)城實施了全面開放的政策。但是,戶籍需要循序漸進(jìn),根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況制定相關(guān)措施,完善配套法律法規(guī),城市和農(nóng)村戶籍的統(tǒng)一,有效保障失地農(nóng)民成功轉(zhuǎn)型城市居民,從而取消因戶籍區(qū)別所帶來的就業(yè)、住房、子女上學(xué)等各種福利之間的差異。
3 結(jié)語
隨著新疆的快速發(fā)展和長治久安,為了促進(jìn)新型工業(yè)化發(fā)展對的定位的現(xiàn)代化,以城市經(jīng)濟帶動農(nóng)村經(jīng)濟,呼圖壁縣應(yīng)該以保障失地農(nóng)民的基本生活為目標(biāo),增加土地征收補償費和失地農(nóng)民安置補助費。建立最低生活保障、養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)培訓(xùn)等為核心的社會保障體系,為失地農(nóng)民進(jìn)入城市鋪平道路。
參考文獻(xiàn)
[1] 周美艷.被征地農(nóng)民社會保障問題的對策研究[J].社會觀察,2010(03):197-198.
[2] 許文苑,王定儉.當(dāng)前解決城郊結(jié)合部被征地農(nóng)民社會保障的三個問題[J].經(jīng)濟師,2009(06):10-12.
[3] 劉志遠(yuǎn),馬丁丑,王生林.對甘肅失地農(nóng)民社會保障問題的再思考[J].西北人口,2010,3(31):101-105.
[4] 韓桂賢.淺析目前失地農(nóng)民社會保障工作中存在的問題及對策[J].科技文匯,2009(04):211-212.