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一、公共行政職業(yè)倫理的本質詮釋

（一）公共行政職業(yè)倫理的本質關于對職業(yè)倫理的界定，學界的基本概念大體一致。法國學者愛彌爾•涂爾干認為：“職業(yè)道德的每個分支都是職業(yè)群體的產物，那么它們必然帶有群體的性質。”以此演繹和推理，職業(yè)倫理可以總結為一定職業(yè)的從業(yè)人員或在職人員以倫理道德為基點，根據本行業(yè)和相關行業(yè)的專業(yè)特點和知識，經過邏輯推演形成的行為規(guī)范和行為準則的總和。公共行政職業(yè)倫理強調“責、權、利”的統一，以協調“個人、組織、社會”的關系為核心的行政行為準則和規(guī)范系統，是行為倫理在公共行政關系、公共行政活動中的體現，是公共行政人員在公共管理和公共行政領域履行公務的活動過程中形成的一種應然關系，以及調節(jié)這種應然關系的倫理規(guī)范和公共行政人員由于內化倫理規(guī)范而形成的倫理品格。公共行政職業(yè)倫理的內容一般來說，包括以下方面的內容：一是公共行政職業(yè)倫理要維護公共利益，凸顯其公共性。從這個層面講，政府組織或公共行政人員在行使公共權力時必須要從公共利益角度出發(fā)，堅持公共利益至上的原則，不得貪圖私利或者一味追求地方利益和部門利益；二是遵守我國的法律法規(guī)和有關條例，使其行為具有合法性。國家的憲法和法律是公共利益原則的具體體現。維護法律的尊嚴，遵紀守法是公共行政人員履行義務的保證。公共行政人員應當以法律法規(guī)為準則，在執(zhí)法過程中體現出法律面前人人平等，同時自己還要認真守法；三是要忠于國家利益和民族利益，使公共職業(yè)倫理體現階級性和政治性。公共行政人員應該忠誠地維護國家利益和民族利益，服從黨和國家利益的需要，高效廉潔，盡心盡力為黨和國家工作；四是勤勉負責，鞠躬盡瘁，突出其職業(yè)性。作為公共行政人員，在公共活動中要勤懇工作、遵守職業(yè)操守，認真負責，不得玩忽職守。

（二）公共行政職業(yè)倫理的本質屬性事物的本質屬性，是共同的本質屬性和特殊的本質屬性的矛盾統一，或稱為共同屬性和特殊屬性的統一。公共行政職業(yè)倫理的本質屬性指公共行政職業(yè)倫理區(qū)別于其他職業(yè)倫理的根本屬性。從這個角度看，公共行政職業(yè)倫理是職業(yè)倫理在公共行政中的體現與應用，從屬于職業(yè)倫理，同時又有自身的特質。

1.以特殊的社會意識形態(tài)客觀存在從屬性上看，這屬于公共行政職業(yè)倫理的根本屬性。倫理屬于上層建筑的范疇，它作為一種特殊的社會意識形態(tài)存在于社會和人們的觀念之中。公共行政職業(yè)倫理從屬于倫理范疇，其根本屬性也是特殊的社會意識形態(tài)。從社會意識的層面講，公共行政人員要有堅定正確的政治方向，忠誠黨和人民的事業(yè)，具有政治意識、大局意識、責任意識，自覺地在思想上、行動上與黨中央保持高度一致，自覺維護黨和國家利益，維護人民群眾的利益；認真學習馬克思主義，掌握馬克思主義，運用馬克思主義；樹立正確的世界觀、人生觀、權力觀、利益觀，經受住各種考驗，真正成為人民的公仆；自覺接受和遵守嚴格的管理和紀律，做到服從命令，聽從指揮，有令必行，有禁必止；同時，公共行政人員還要具有扎實的基礎知識、較高的文化程度、合理的知識結構和良好的知識修養(yǎng)等。

2.以特殊的規(guī)范調節(jié)方式發(fā)揮作用從屬性上看，這應該屬于公共行政職業(yè)倫理的內在屬性。公共行政倫理是公共行政人員所特有的職業(yè)倫理。一般來說，一切倫理學說都應當是規(guī)范性的。從本來意義上說，“倫理學知識的特點是，它的目的在于給人以實際指導，即提供生活方針，指出人生的意義和目的及其實現的方法。”具體體現于以下三個方面：

（1）公共行政職業(yè)倫理是非制度化的行為規(guī)范，它相對于法律來講是非制度化的。公共行政職業(yè)倫理作為政府組織及其公共行政人員在公共活動中所應當遵循的原則和規(guī)范。它是社會倫理規(guī)范在公共行政職業(yè)中的體現，也是一種非制度化的規(guī)范，是由公共行政人員在長期的工作中積累、提煉和不斷發(fā)展而形成的。

（2）公共行政職業(yè)倫理是非強制性的規(guī)范。倫理“像法律一樣，包含了必要時用來約束義務的規(guī)定。但是，這種約束不包括外在的機械壓力，它具有更隱秘的心理學特征”。倫理規(guī)范是以某些應然的規(guī)范及標準為基礎，通過社會輿論、傳統習俗和人們的內心信念，對彼此及自身的要求與評價的心理意識、原則規(guī)范和行為活動的總和。同樣，公共行政職業(yè)倫理規(guī)范作為倫理規(guī)范的分支，它的運用和執(zhí)行不是依靠強制性手段，而是依靠社會輿論、傳統習俗與習慣等某些應然的規(guī)范及標準達到自覺與自律，并接受外在的監(jiān)督來完成預期的目的。

（3）公共行政職業(yè)倫理是內化并自律的規(guī)范。倫理規(guī)范和法律法規(guī)這種外在的規(guī)范相比較，它只有為人們從內心接受而且內化為個人的情感、意志和信念時，在個人的具體行動中予以運用和實施。良心是人們思想和行動的標準，內化的規(guī)范也被稱為良心。這種被內化的規(guī)范促使人們形成特定的動機和目的，并以此來促使自己按照標準和規(guī)范采取行動。公共行政職業(yè)倫理源于公共行政人員的情感、意志和信念，在接受的同時內化為自身的品格和良心。公共行政職業(yè)倫理的自律規(guī)范具有與他律規(guī)范不同的特殊性。公共行政活動不僅需要法律法規(guī)外在性的制約，更需要倫理自律的規(guī)范。公共行政職業(yè)倫理調整的范圍不僅包括公共行政人員具體的行為，還包括他們的心理、思想、品格和行為動機，它涉及政府形象和公權的運行和執(zhí)行。所以，公共行政職業(yè)倫理的全面實施和執(zhí)行主要依靠“政治良心”、社會輿論，是一種精神上的“自律”。

3.以特殊的責任倫理產生效應以特殊的責任倫理產生效應是公共行政職業(yè)倫理的獨特屬性。責任一是指分內應做的事；二是指沒有做好自己工作，而應承擔的不利后果或強制性義務。從行政倫理學的角度講，責任倫理是指從政者必須具備務實的態(tài)度，為自己言論行為的后果承擔責任。德國著名哲學社會學家馬克斯•韋伯于20世紀初提出“責任倫理”概念以來，得到學界的高度關注，在社會中產生了很多影響。馬克斯•韋伯所說的“責任倫理”是指導人們行為的準則，或是信念倫理。遵循責任倫理的行為，即必須顧及自己行為的可能后果。公共行政職業(yè)倫理以特殊的責任倫理產生效應，這意味著公共行政人員承擔職業(yè)角色的好壞或影響的優(yōu)劣，需要通過其履行職業(yè)責任的效果來確認。公共行政職業(yè)倫理之所以具有其特殊性，在于這種責任倫理和公共行政人員的職業(yè)特點緊密聯系在一起。公共行政人員是指具有依法、章程負責或行使執(zhí)行權、管理權和領導權的人員。公共行政職業(yè)最大特點在于依法行使公共權力，而且是廣大民眾賦予的公權，代表廣大人民來管理整個社會的公共事務。公共行政人員作為公共意志的執(zhí)行者和公共人際關系的協調者和設計者，處于“組織”“協調”“控制”“管理”“服務”的地位，也發(fā)揮著其特殊的作用。其職業(yè)的特性，使得公共行政職業(yè)倫理對公共行政人員的行為和內心的規(guī)范范圍，已經遠遠超出了對于公共行政人員個體的要求，而是達到對全社會的調整。

二、公共行政職業(yè)倫理制度構建分析

公共行政職業(yè)倫理的實施與科學運行，需要制度保障。但是公共行政職業(yè)倫理制度的構建既是一個循序漸進的過程，也是一個系統性工程。公共行政職業(yè)倫理制度的構建必須從外在和內在兩個向度著手，也就是說，既要健全公平的行政職業(yè)倫理規(guī)范體系、建立完善的行政倫理職業(yè)監(jiān)督與制約機制、加快公共行政職業(yè)倫理法治化建設等外在機制，還要加強公共行政人員的職業(yè)倫理教育，達到外部、他律和內部、自律的統一。

（一）健全公平的行政職業(yè)倫理規(guī)范體系規(guī)范體系是一定范圍內的規(guī)范按其內在聯系形成的有機整體。一個社會的行政制度、行政體制、行政程序的規(guī)范與完善，是社會政治文明進步的重要標志和重要保障，也是衡量一個社會文明進步程度的重要指標。

1.公共行政職業(yè)倫理中的公平從公平的倫理內在屬性看，公平包括以下幾個方面的指數：其一，公平是一個關系概念或群體概念，它存在于人與人之間的關系之中，是就其所有成員而言的；其二，公平所涉及的內容具有廣泛性，而且包括整個社會資源，涉及的是社會角色及其權利和義務；其三，公平要求在必要的情況下適度調節(jié)分配；第四，社會公平要求對害人者予以懲罰，對受害者的損失予以賠償。“公平”對公共行政人員而言，其最重要的價值是保障人人平等和機會均等，避免歧視對待。“公平”是對于行政機關而言的，它維護正義和中立，防止徇私舞弊。“公平”主要是維護正義，核心是平等。公共行政職業(yè)倫理中的公平是行政學與倫理學的交叉概念，是一個專門用來表述行政制度、行政活動與倫理規(guī)范、道德評價之間關系的交叉概念。公共行政職業(yè)倫理中的公平是關于行政機關行為和行政制度的公平，是指人們在行政制度安排、行政行為中產生的公平觀念、公平原則以及對行政行為和行政發(fā)展的目的、過程、手段、結果所體現的復雜關系所作的合理性和合法性評判。公共行政職業(yè)倫理中的公平所反映的是行政發(fā)展中人與人之間的關系，它涉及行政制度、行政活動中的公平問題，涉及處理公共行政人員在行政活動相互關系尤其是利益關系中所應當遵循的準則以及對行政制度、行政活動的道德評判。

2.健全公平的公共行政職業(yè)倫理規(guī)范體系健全公平的公共行政職業(yè)倫理規(guī)范體系，就要以馬列主義、思想和中國特色社會主義理論體系為指導，構建適應改革開放和社會主義建設需要的新型的公共行政職業(yè)倫理規(guī)范體系，把公共行政職業(yè)倫理規(guī)范化、紀律化、法律化。首先，加快公共行政職業(yè)倫理立法。公共行政職業(yè)倫理立法，是把公共行政職業(yè)倫理行為上升為法律行為，借助公共行政職業(yè)倫理法，對公共行政人員的以權謀私、玩忽職守、決策失誤等各方面進行嚴格的規(guī)定，并予以嚴肅處理的相關約定，從而保證公共行政活動的有序性、合法性、公正性。其次，完善我國公共行政人員管理制度。對公共行政人員管理中的激勵、晉升、考核制度作進一步的完善。在行政領域中，基于“經濟人”假設的個人追求最大化的個人利益，國家應依照按勞取酬、獎優(yōu)懲劣的原則，對行政倫理水平較高的公共行政人員給予適當的獎金和晉升。通過在用人機制上賞善罰惡，對公共行政人員形成內在的吸引力和外在的壓力，促使其在行政活動中趨善避惡。通過公共行政職業(yè)倫理，以確保一切行政行為都能夠有規(guī)可循，有據可查，能體現公眾意志，使政策或決策確保公眾利益，真正使政策成為公共利益的公平規(guī)則，做到改革成果為大眾所共享。

(二)加強公共行政人員的職業(yè)倫理教育公共行政職業(yè)倫理側重的是公共行政人員如何在行政執(zhí)法中自覺地接受倫理規(guī)范，使公共行政活動貫穿著倫理精神，屬于一種“以倫理為軸心的管理模式”。建立和完善監(jiān)督制約機制，是從外部要求和“他律”的需要，也是正確處理解決問題的需要。加強公共行政人員的職業(yè)倫理教育，不斷提高公共行政人員的思想道德素質，才能真正解決“自律”的問題，對倫理規(guī)范產生發(fā)自內心的認同感，增強自身的責任感，并內化成對國家和群眾負責的“政治良心”。

1.加強公共利益至上思想的教育公共行政人員活動的目的都不是為了謀求自己的私利，而是為公共利益服務，為人民服務，保護人們合法和合理的需要，改善人們生活質量，避免或盡量避免其行為給人們造成的損害，促進公共利益最大化，使人們能夠享受到公共服務帶來的好處。公共行政人員任何時候都不要把個人利益凌駕于公共利益之上，而要為民眾帶來福祉，提供好的公共福利。公共行政人員應始終把謀求公共利益最大化作為基本的價值取向。為公眾服務，滿足公眾的需要，樹立“公眾至上”的意識，一切以公眾的滿意為標準。自覺抵制行政自利性，協調好公共利益與私人利益、國家和集體利益與地方和部門利益之間的矛盾，最大限度地謀取公共利益，實現從“政府本位”向“社會本位”轉變。

2.加強以人為本思想的教育關于人本思想，同志認為“以人為本，是以廣大的人民群眾為本”，“一切為了人，一切依靠人”，“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”。公共行政活動的客體歸根結底是人。公共行政人員在工作過程中要樹立“民本位”思想，堅持以人為本，全心全意為人民服務，人民的利益高于一切，時刻銘記自己的權力來自人民的賦予，時刻準備為人民服務。同時，公共行政人員在為人民利益服務的同時還要自覺地接受人民的監(jiān)督，并勇于承擔公共責任。

3.加強公共責任意識的教育公共行政的責任體系包括行政責任、法律責任和道德責任。公共責任主要是指與公共行政權力相對應的社會公共職責和道義，體現的是高度的社會公共責任感。公共行政人員各司其職，有各自的權力，因而也應該承擔各自的責任，以推進社會發(fā)展為己任，促進國家在社會、政治、經濟、文化等各個領域的協調發(fā)展。公共行政人員要把公共責任意識內化為工作追求，升華為堅定的、持久的行政倫理信念，把為公眾服務、謀求最大公眾利益的行政倫理義務變成發(fā)自內心的真誠人格，并自覺按照這一信念來選擇符合公眾利益的行政行為，提高業(yè)務能力，更好地服務于群眾事務，投入高度的工作熱情與智慧，用業(yè)務成就行政政績。

（三）建立完善的行政倫理監(jiān)督與制約機制不受制約和監(jiān)督的權力必然導致腐敗。為防范公共行政人員的失范行為，必須盡快建立健全公共行政倫理監(jiān)督與制約機制，強化對公共行政人員的制度約束，確保掌權者具備較高的思想覺悟和良好的道德品質。一是要賦予紀檢、監(jiān)察部門對公共行政人員道德狀況獨立審查、調查和處分權。紀檢、監(jiān)察部門要堅持紀律在先的原則，執(zhí)行黨紀政紀不能滯后于國家法律，對違背公共行政職業(yè)倫理的公共行政人員要及時進行黨紀、政紀處分。二是要增強人民代表大會的監(jiān)督力度，加快建立健全隸屬于各級人大及常委會的專門倫理監(jiān)督機構，給予相應的職權，加大監(jiān)督的力度，確保公共行政人員正確履行人民賦予的權力。三是要把職業(yè)倫理作為公共行政人員任職、升降、獎懲的必備條件。對公共行政人員的行為責任或道德品質進行科學評價和調控，把倫理賞罰機制納入公共行政人員任免、升降職務的過程，在用人機制上賞善罰惡。即對那些道德優(yōu)良者，給予重用和提拔，對那些品行不端，道德不良者，堅決不提拔不重用。形成用人機制的道德賞罰導向，形成公共行政行為趨善避惡的強大動力。

作者：何獨明徐佑敏單位：重慶文理學院重慶文理學院