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自從1978年第五屆全國(guó)人大第一次會(huì)議頒布新中國(guó)的第三部憲法以來(lái),客觀情況發(fā)生了巨大的變化。鑒于當(dāng)時(shí)實(shí)施中的1978年憲法很不完善,且與客觀實(shí)際越來(lái)越發(fā)生嚴(yán)重的脫節(jié)現(xiàn)象,第五屆全國(guó)人大第三次會(huì)議根據(jù)中共中央建議,決定修改憲法以適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要,為此,于1980年9月10日通過(guò)了《關(guān)于修改憲法和成立憲法修改委員會(huì)的決議》,同時(shí)通過(guò)了以為主任委員、宋慶齡和彭真為副主任委員、丁光訓(xùn)等103人為委員的中華人民共和國(guó)憲法修改委員會(huì)名單,以便主持修憲工作。

1980年9月15日,憲法修改委員會(huì)舉行第一次全體會(huì)議,宣告中華人民共和國(guó)憲法修改委員會(huì)正式成立,并決定設(shè)立秘書(shū)處。從那個(gè)時(shí)候開(kāi)始,一直到1982年12月4日第五屆全國(guó)人大第五次會(huì)議通過(guò)現(xiàn)行憲法為止,歷時(shí)共26又半個(gè)月。在這兩年零兩個(gè)半月的時(shí)間內(nèi),工作十分緊張,但又始終是有序的。根據(jù)我的粗淺體會(huì),這次現(xiàn)行憲法的制定過(guò)程,反映了下列6個(gè)方面的顯著特點(diǎn):

一、堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo)堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo),是修憲工作成功的根本保證。在這次憲法修改的整個(gè)過(guò)程中,它首先突出地表現(xiàn)在指導(dǎo)思想方面,即黨和黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人以馬克思主義的正確路線、正確理論,對(duì)修憲工作實(shí)行政治方向和理論思想的領(lǐng)導(dǎo)。1978年12月舉行的中共十一屆三中全會(huì),重新確立了馬克思主義思想路線、政治路線和組織路線。從而為現(xiàn)行憲法的制定提供了可以遵循的正確路線。1979年3月,鄧小平在黨的理論工作務(wù)虛會(huì)上發(fā)表重要講話,指出:“中央認(rèn)為,我們要在中國(guó)實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化,必須在思想政治上堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則。”

“這四項(xiàng)是:第一,必須堅(jiān)持社會(huì)主義道路;第二,必須堅(jiān)持無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政;第三,必須堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo);第四,必須堅(jiān)持馬列主義、思想?！雹偎捻?xiàng)基本原則成為后來(lái)修憲工作的總的指導(dǎo)思想。1980年8月,鄧小平在政治局?jǐn)U大會(huì)議上又具體地指出:“中央將向五屆人大三次會(huì)議提出修改憲法的建議。要使我們的憲法更加完備、周密、準(zhǔn)確,能夠切實(shí)保證人民真正享有管理國(guó)家各級(jí)組織和各項(xiàng)企業(yè)事業(yè)的權(quán)力,享有充分的公民權(quán)利,要使各民族真正實(shí)行民族區(qū)域自治,要改善各級(jí)人民代表大會(huì)制度,等等。關(guān)于不允許權(quán)力過(guò)分集中的原則,也將在憲法上表現(xiàn)出來(lái)。”②小平同志的這個(gè)講話,是關(guān)于現(xiàn)行憲法制定的非常重要的原則指示。1981年6月中共第十一屆六中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于建國(guó)以來(lái)的若干歷史問(wèn)題的決議》。該決議總結(jié)了歷史經(jīng)驗(yàn),其中也包括了對(duì)于憲法問(wèn)題的極為重要的歷史經(jīng)驗(yàn)。決議指出:“逐步建設(shè)高度民主的社會(huì)主義政治制度,是社會(huì)主義革命的根本任務(wù)之一。建國(guó)以來(lái)沒(méi)有重視這一任務(wù),成了‘’得以發(fā)生的一個(gè)重要條件,這是一個(gè)沉痛教訓(xùn)。

必須根據(jù)民主集中制的原則加強(qiáng)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的建設(shè),使各級(jí)人民代表大會(huì)及其常設(shè)機(jī)構(gòu)成為有權(quán)威的人民權(quán)力機(jī)關(guān)”;本論文由整理提供“必須鞏固人民民主專政,完善國(guó)家的憲法和法律并使之成為任何人都必須嚴(yán)格遵守的不可侵犯的力量,使社會(huì)主義法制成為維持人民權(quán)利,保障生產(chǎn)秩序、工作秩序、生活秩序,制裁犯罪行為,打擊階級(jí)敵人破壞活動(dòng)的強(qiáng)大武器。決不能讓類(lèi)似‘’的混亂局面在任何范圍內(nèi)重演。”③以上引述的黨的重要文獻(xiàn)以及黨的主要負(fù)責(zé)同志的有關(guān)論述,為現(xiàn)行憲法的基本原則奠定了思想理論基礎(chǔ)。黨的思想領(lǐng)導(dǎo)和理論指導(dǎo),對(duì)于修憲工作來(lái)說(shuō),無(wú)疑地具有決定性的重要意義。同時(shí),中共中央又審時(shí)度勢(shì),不失時(shí)機(jī)地向最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)提出了修憲建議。1980年8月30日,中共中央向第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次全議主席團(tuán)提出《關(guān)于修改憲法和成立憲法修改委員會(huì)的建議》并同時(shí)提出了中華人民共和國(guó)憲法修改委員會(huì)名單(草案)。中共中央的建議指出了客觀實(shí)際的變化情況,分析了修改憲法的必要性和重要意義,并在組織領(lǐng)導(dǎo)和修憲的期限等方面,提出了明確的意見(jiàn)和要求;中共中央關(guān)于憲法修改委員會(huì)的組成名單(草案),保證了中共黨員在這個(gè)主持修憲工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)里保持優(yōu)勢(shì),另一方面又合理安排,使這個(gè)機(jī)構(gòu)涵蓋了各派、各人民團(tuán)體、少數(shù)民族、婦女、宗教以及其他各界和各個(gè)方面的代表性人士,以便完善地反映全國(guó)各個(gè)階層的意愿。這都充分體現(xiàn)了黨對(duì)修憲工作的領(lǐng)導(dǎo)作用。修憲工作啟動(dòng)以后,彭真同志于1981年7月16日給鄧小平同志寫(xiě)信,請(qǐng)示憲法修改草案完成的時(shí)間,以便安排工作。7月下旬,彭真就憲法修改問(wèn)題給中央寫(xiě)了一個(gè)報(bào)告,提出他的想法。他認(rèn)為,憲法是根本法,主要在綱不在目,不搞不必要的創(chuàng)新,注意不引起不必要的爭(zhēng)論。

他認(rèn)為,1978年憲法失之過(guò)于簡(jiǎn)單,不如以1954年憲法為基礎(chǔ)好。他表示,準(zhǔn)備按中央的《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》精神修改憲法。這個(gè)意見(jiàn),得到了中央的肯定。在兩年多的修憲工作過(guò)程中,每當(dāng)草擬出了一個(gè)稿子,憲法修改委員會(huì)總是要將稿子報(bào)送中央。在整個(gè)修憲期間,中央書(shū)記處前后討論了8次稿子,中央政治局也曾討論過(guò)3次。除了中共中央的直接領(lǐng)導(dǎo)外,各國(guó)家機(jī)關(guān)的黨組和省、自治區(qū)、市等的地方各級(jí)黨委,在征集群眾對(duì)修憲的意見(jiàn)和組織本地群眾參加全民討論,以及學(xué)習(xí)、宣傳憲法過(guò)程中,都起了應(yīng)有的領(lǐng)導(dǎo)作用。由此可見(jiàn),堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo)是現(xiàn)行憲法制定過(guò)程的一個(gè)顯著特點(diǎn)。

二、依靠群眾,集中群眾智慧現(xiàn)行憲法不是少數(shù)人關(guān)起門(mén)來(lái)起草,而是依靠廣大群眾,在群眾的廣泛參與下完成的。在憲法修改委員會(huì)內(nèi)部,103位委員集思廣益,發(fā)揚(yáng)民主,反復(fù)討論,姑不待言。即在委員會(huì)外,廣大干部以及普通群眾亦都表現(xiàn)了對(duì)憲法的高度關(guān)心。他們的積極性與主動(dòng)性的發(fā)揮是空前的。憲法修改委員會(huì)正是遵循著專門(mén)機(jī)構(gòu)與群眾相結(jié)合的工作路線,才出色地完成了修憲的傷務(wù)。19980年9月15日修憲工作啟動(dòng)之后,到同年10月18日約個(gè)把月的時(shí)間內(nèi),憲法修改委員會(huì)秘書(shū)處就收到對(duì)憲法修改提出各種意見(jiàn)和建議的人民來(lái)信207件,后來(lái)又源源不斷地收到從全國(guó)各地寄來(lái)的大量來(lái)信。

1982年2月底,秘書(shū)處在完成了《憲法修改草案(討論稿)》提交憲法修改委員會(huì)作為基礎(chǔ)進(jìn)行討論的同時(shí),又分送全國(guó)人大常委、政協(xié)常委、中央和國(guó)務(wù)院各部門(mén)負(fù)責(zé)人,軍隊(duì)及省、自治區(qū)、直轄市的負(fù)責(zé)人進(jìn)行討論,并陸續(xù)征詢到大批反饋回來(lái)的意見(jiàn)。彭真在3月16日憲法修改委員會(huì)上的總結(jié)發(fā)言中指出:憲法是大家修改,大家制定,大家遵守。不能主觀,不能疏忽,不能粗心大意。要實(shí)事求是,不能自以為是。這是中國(guó)人民的大事,要把大家的意見(jiàn)集中起來(lái),認(rèn)真研究,集思廣益。當(dāng)時(shí)的修憲工作,正是如彭真所說(shuō)的那樣實(shí)踐的。1982年4月22日,憲法修改草案向第五屆全國(guó)人大常委會(huì)第23次會(huì)議提出。常委會(huì)全體委員分組對(duì)草案進(jìn)行了兩天認(rèn)真的討論,充分發(fā)揮集體智慧,提供了很多好的意見(jiàn)。4月26日,全國(guó)人大常委會(huì)作出決議,公布憲法修改草案,交付全國(guó)各族人民討論。1982年4月底到8月底展開(kāi)的這次全民討論,有幾億人參加,持續(xù)的時(shí)間比1954年那次憲法草案的全民討論還長(zhǎng)了1個(gè)月。規(guī)模之大,群眾熱情之高,都非常感人。另一方面,在4月26至6月24日的這段時(shí)間內(nèi),憲法修改委員會(huì)秘書(shū)處又收到各界群眾對(duì)憲法修改草案提出意見(jiàn)和建議的來(lái)信1538件。

1982年11月26日,憲法修改草案提請(qǐng)第五屆全國(guó)人大第五次會(huì)議審議,出席會(huì)議的3040位代表又進(jìn)行了認(rèn)真的討論。全國(guó)人大代表、全國(guó)政協(xié)委員在會(huì)場(chǎng)內(nèi)熱烈地討論憲法修改草案,而會(huì)場(chǎng)外的全國(guó)廣大群眾,亦同樣熱情地關(guān)心著憲法修改草案的益臻完善。雖然憲法草案的全民討論在8月底早已結(jié)束,但是在五屆全國(guó)人大舉行第五次會(huì)議期間,仍有許多來(lái)自全國(guó)各地的電函與信件,不斷提出對(duì)憲法修改草案的補(bǔ)充意見(jiàn)。例如,呼和浩特市制鎖廠有一位名叫王銀祥的普通工人,在11月26日五屆人大五次會(huì)議召開(kāi)的那一天,出于一個(gè)公民對(duì)國(guó)家的責(zé)任感,給全國(guó)人大寫(xiě)信,提出了自已考慮已久的對(duì)憲法修改的有關(guān)土地利用問(wèn)題的4點(diǎn)建議。信發(fā)出后,王銀祥生怕書(shū)信郵遞,行程太慢。為了避免錯(cuò)過(guò)時(shí)間,隔了一天他又趕到中山路郵局,用自已四分之一的月工資發(fā)出一封近200字的電報(bào)申述建議。11月29日,全國(guó)人大憲法工作小組收到并仔細(xì)研究了王銀祥的建議,最后決定采納他4點(diǎn)意見(jiàn)中的1點(diǎn),把憲法草案第9條第2款的“國(guó)家保障自然資源的合理利用”修改為“國(guó)家保障自然資源和土地的合理利用”。全國(guó)人大會(huì)議期間,彭真于11月27日參加北京市代表團(tuán)第二小組的討論。他發(fā)言說(shuō),10億中國(guó)人民對(duì)憲法修改草案的關(guān)心,是憲法長(zhǎng)期穩(wěn)定的根本保證。憲法修改草案曾經(jīng)全民討論,這種討論不僅使憲法草案修改得更加完善,而且使廣大人民群眾理解了它的精神內(nèi)容。

他又說(shuō),憲法能不能穩(wěn)定,決定于憲法是否正確、完備,憲法完備了,就一定更有威力。廣大人民群眾理解得越充分,掌握好這個(gè)武器,憲法的長(zhǎng)期穩(wěn)定性就更有保證。正是由于在現(xiàn)行憲法制定的整個(gè)過(guò)程里,始終依靠群眾,最大限度地吸收全國(guó)各族人民的廣泛參與,從而現(xiàn)行憲法成為真正是全體人民意志的集中表現(xiàn)。

三、重視發(fā)揮專家的作用同一般的法律相比較,憲法的內(nèi)容在廣度上更為寬闊,在深度上更為精邃。這就決定了起草、制定憲法,需要更為豐富的理論、知識(shí)和才智。因此在修憲的工作過(guò)程中,重視發(fā)揮專家的作用是必要的,也是極其正確的。它構(gòu)成了現(xiàn)行憲法制定過(guò)程中的顯著特色之一。重視發(fā)揮專家的作用,首先表現(xiàn)在秘書(shū)處的人員組成方面。秘書(shū)處是根據(jù)1980年9月15日中華人民共和國(guó)憲法修改委員會(huì)第一次全體會(huì)議的決議而組建的。它的任務(wù)是調(diào)查研究,草擬憲法條文及其它的有關(guān)文件,是憲法修改委員會(huì)的具體工作班子。

秘書(shū)長(zhǎng)胡喬木,眾所周知是黨內(nèi)著名的理論家,副秘書(shū)長(zhǎng)大都素有法律專長(zhǎng),如張友漁、胡繩、吳冷西等更是無(wú)可爭(zhēng)議的飽學(xué)之士。秘書(shū)處成員主要來(lái)自中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、北京大學(xué)、人民大學(xué),都是法學(xué)研究人員。還有彭辦一班人參與工作,他們多年跟隨彭真,為國(guó)家立了不少法,是經(jīng)驗(yàn)極其豐富的立法專家。1981年,胡喬木因病住院,就由彭真直接抓秘書(shū)處的工作。那時(shí)秘書(shū)處又增加了龔育之、有林、鄭惠、盧之超等,都是頗有名氣的“秀才”。因此從某種意義上,可以說(shuō)秘書(shū)處由專家所組成。重視發(fā)揮專家的作用,還表現(xiàn)在秘書(shū)處曾經(jīng)召開(kāi)一系列專業(yè)性座談會(huì),向各類(lèi)專家征詢意見(jiàn)。比如說(shuō),秘書(shū)處邀請(qǐng)了孫冶方、薛暮橋、于光遠(yuǎn)、蘇星、徐禾、王贛愚等經(jīng)濟(jì)學(xué)專家,聽(tīng)取他們對(duì)于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制、所有制、分配制度、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的手段以及其他方面問(wèn)題的意見(jiàn);邀請(qǐng)了吳家麟、何華輝、杜若君、潘念之、王德祿、潘大逵、張光博、蔣碧昆、胡光、谷苞等法學(xué)、政治學(xué)專家,聽(tīng)取他們對(duì)于憲政制度、人權(quán)、完善人民代表大會(huì)制度以及健全我國(guó)的民主制度和民主形式的意見(jiàn),等等。由于他們學(xué)有專長(zhǎng),因此,他們發(fā)表的意見(jiàn)和建議以及所提供的理論知識(shí),都十分有益。彭真同志還多次請(qǐng)來(lái)全國(guó)著名的理論家,其中有原的朱穆之,人民日?qǐng)?bào)社的胡績(jī)偉、穆青、秦川,解放軍報(bào)社的華楠等。他們侃侃而談,不乏真知灼見(jiàn)。

例如,過(guò)去慣常說(shuō)“人民民主專政即無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政”,而我們擬出的最初幾個(gè)稿子也是這樣寫(xiě)的。但是,理論家們認(rèn)為,把“人民民主專政即無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政”這樣的提法寫(xiě)在憲法序言里是不確切的。后來(lái)根據(jù)他們的意見(jiàn)作了修改,改寫(xiě)成了本論文由整理提供“人民民主專政實(shí)質(zhì)上即無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政”。這樣的提法就更加科學(xué)了。事實(shí)證明,重視發(fā)揮專家的作用和特長(zhǎng),有利于憲法質(zhì)量的提高。

四、從多個(gè)方案中選擇最佳方案粉碎“”后,經(jīng)過(guò)撥亂反正,特別是十一屆三中全會(huì)恢復(fù)并確立了黨的馬克思主義正確路線,人們的思想普遍地得到解放。在對(duì)待憲法的問(wèn)題上,思想亦是非常活躍。這反映在草擬憲法的過(guò)程中,有些問(wèn)題往往思考過(guò)兩個(gè)甚至是幾個(gè)方案,經(jīng)過(guò)反復(fù)認(rèn)真的討論評(píng)比,才最后確定最合適的方案寫(xiě)成條文。這樣的例子很多。例如,在剛開(kāi)始草擬憲法草案初稿的時(shí)候,首先遇到的是憲法的框架即整體結(jié)構(gòu)問(wèn)題。當(dāng)時(shí)秘書(shū)處的同志們考慮了多個(gè)方案,其中主要的有三個(gè);一是保持1954年憲法并為后來(lái)兩部憲法沿用的體系結(jié)構(gòu);二是不要《序言》、《總綱》等設(shè)置,代之以“社會(huì)制度”、“政治制度”、“國(guó)家結(jié)構(gòu)”等分章;三是基本上保持1954年憲法確定了的體系,但把原來(lái)的第二章“國(guó)家機(jī)構(gòu)”同第三章“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”交換次序,把“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”提前作為憲法第二章。后來(lái)經(jīng)過(guò)多次嘗試,還是采納了第三種方案。這是因?yàn)?954年憲法的體系結(jié)構(gòu)有它內(nèi)在的正確性和邏輯性,而且,這個(gè)體系結(jié)構(gòu)曾被后來(lái)兩部憲法所沿用,幾十年來(lái)大家都已十分熟悉,繼續(xù)保留它易為大眾接受。至于把“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”提前作為憲法第二章,使它在位置上同《總綱》中“國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民”的規(guī)定更為靠近,所以,這是一個(gè)好主意,應(yīng)該加以采納。又例如,對(duì)于怎樣使全國(guó)人大甩掉“橡皮圖章”的“雅號(hào)”,使之成為真正有權(quán)威的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的問(wèn)題,人們也曾經(jīng)考慮過(guò)不少的方案。

它們大體上有:

(一)增加全國(guó)人大舉行會(huì)議的次數(shù),規(guī)定每季度開(kāi)一次,至少也需上半年一次,下半年一次;

(二)延長(zhǎng)全國(guó)人大每次會(huì)議的會(huì)期,規(guī)定每次會(huì)議應(yīng)開(kāi)三個(gè)月、四個(gè)月,甚至可以長(zhǎng)至五、六個(gè)月;

(三)壓縮全國(guó)人大代表名額,減至一千人以內(nèi),以便于開(kāi)展討論、辯論和充分研究問(wèn)題;

(四)實(shí)行兩院制,即把全國(guó)人大的代表總數(shù)適當(dāng)減少后再分為地區(qū)院與社會(huì)院,分頭審議議案,從而使全國(guó)人大真正成為從事實(shí)際工作的工作機(jī)關(guān);

(五)強(qiáng)化全國(guó)人大的常設(shè)機(jī)關(guān),擴(kuò)大常委會(huì)的職權(quán),加強(qiáng)常委會(huì)的地位和作用。經(jīng)過(guò)反復(fù)研究,結(jié)果采用了上述的第(五)個(gè)方案。這個(gè)方案實(shí)踐20年來(lái)的事實(shí)證明,我國(guó)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)充分地行使了國(guó)家立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、人事權(quán)和對(duì)國(guó)家重大事務(wù)的決定權(quán),從而健全并加強(qiáng)了我國(guó)的人民代表大會(huì)制度,推進(jìn)了社會(huì)主義民主憲政制度的建設(shè)。因此,它是在1982年憲法起草時(shí),從眾多方案中挑選出來(lái)的最佳方案。

五、經(jīng)過(guò)爭(zhēng)論求得憲法草案的完善在草擬現(xiàn)行憲法時(shí),有些問(wèn)題往往并不是一開(kāi)始就確定下來(lái)了的,而是經(jīng)過(guò)不同意見(jiàn)的爭(zhēng)論,有的甚至是激烈的爭(zhēng)論,才最后得以完善。所謂真理越辯越明,在憲法的制定過(guò)程中,情況確實(shí)如此。記憶所及,有兩個(gè)問(wèn)題給人的印象最為深刻,現(xiàn)記述如下:一是關(guān)于勞動(dòng)權(quán)的問(wèn)題。開(kāi)始起草時(shí),在憲法第二章寫(xiě)進(jìn)了“公民有勞動(dòng)權(quán)”的條文。出人意料地,這個(gè)條文竟引起了兩種不同意見(jiàn)的爭(zhēng)論。一種意見(jiàn)贊成寫(xiě)這個(gè)條文。理由是我們的憲法是社會(huì)主義憲法,有沒(méi)有勞動(dòng)權(quán)乃是社會(huì)主義憲法與資本主義憲法的分水嶺。我們規(guī)定公民有勞動(dòng)權(quán),這是天經(jīng)地義。

而另一種意見(jiàn)則認(rèn)為,憲法宣布了勞動(dòng)權(quán),就必須兌現(xiàn),保證我國(guó)公民人人有工作做。但實(shí)際情況是我國(guó)還存在著失業(yè)現(xiàn)象,而且這種現(xiàn)象在近期內(nèi)不可能消失。如果失業(yè)者大家捧著憲法來(lái)找政府,要求給工作,那不是會(huì)非常被動(dòng)嗎?我國(guó)憲法是真實(shí)的,不是為了好看,要實(shí)事求是。這兩種意見(jiàn),各執(zhí)一詞,互不相讓。經(jīng)過(guò)激烈的爭(zhēng)論,憲法的有關(guān)條文終于在進(jìn)一步思考的基礎(chǔ)上寫(xiě)成了。這就是現(xiàn)行憲法第42條。該條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民有勞動(dòng)的權(quán)利和義務(wù)。國(guó)家通過(guò)各種途徑,創(chuàng)造勞動(dòng)就業(yè)條件,加強(qiáng)勞動(dòng)保護(hù),改善勞動(dòng)條件,并在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上,提高勞動(dòng)報(bào)酬和福利待遇?！边@樣的寫(xiě)法,既堅(jiān)持了原則性,又從實(shí)際出發(fā),貫徹了實(shí)事求是的精神。二是關(guān)于宗教信仰自由。這個(gè)問(wèn)題在憲法草擬的過(guò)程中,亦經(jīng)歷了兩種不同意見(jiàn)的對(duì)立和激烈的爭(zhēng)論。早在1980年五屆全國(guó)人大第三次會(huì)議期間,就有丁光訓(xùn)、趙樸初、班禪等6位代表提出第139號(hào)提案,建議把當(dāng)時(shí)施行中的1978年憲法第46條“公民有信仰宗教的自由和不信仰宗教、宣傳無(wú)神論的自由”修改為“中華人民共和國(guó)公民有宗教信仰的自由”亦即恢復(fù)1954年憲法第88條的寫(xiě)法。他們認(rèn)為,1954年憲法第88條“概括得全面”,“宗教界人士對(duì)這一條很滿意”。

但是,任繼愈、劉大年等12位代表卻持相反意見(jiàn)。他們?cè)谖鍖萌舜蟮谒拇螘?huì)議期間,針對(duì)上述的139號(hào)提案,提出了保持1978年憲法第48條不作修改的2091號(hào)提案,并且申述了“如刪去‘公民有不信仰宗教、宣傳無(wú)神論的自由’,必將助長(zhǎng)外國(guó)傳教勢(shì)力在我國(guó)復(fù)辟的幻想”等數(shù)項(xiàng)理由。另一方面,人大代表、政協(xié)委員趙樸初、丁光訓(xùn)、安士偉、巨贊等16位宗教界巨頭,就修改憲法第46條問(wèn)題舉行座談會(huì),護(hù)衛(wèi)第139號(hào)提案,批駁第2091號(hào)提案的一些論點(diǎn),堅(jiān)決主張刪去“公民有不信仰宗教、宣傳無(wú)神論的自由”,恢復(fù)1954年憲法的相關(guān)規(guī)定,并將此次座談會(huì)《紀(jì)要》呈交給了憲法修改委員會(huì)。憲法修改委員會(huì)研究了兩種對(duì)立意見(jiàn)的爭(zhēng)論點(diǎn),寫(xiě)出了比以前任何一部中華人民共和國(guó)憲法都要完善的條文。那就是現(xiàn)行憲法第36條。該條共4款,內(nèi)容為,“中華人民共和國(guó)公民有宗教信仰自由?！薄叭魏螄?guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人不得強(qiáng)制公民信仰宗教或者不信仰宗教,不得歧視信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民?！薄皣?guó)家保護(hù)正常的宗教活動(dòng)。任何人不得利用宗教進(jìn)行破壞社會(huì)秩序、損害公民身體健康、妨礙國(guó)家教育制度的活動(dòng)?！薄白诮虉F(tuán)體和宗教事務(wù)不受外國(guó)勢(shì)力的支配?！币陨系膬蓚€(gè)事例表明:經(jīng)過(guò)爭(zhēng)論求得完善,是現(xiàn)行憲法草擬過(guò)程中表現(xiàn)的一個(gè)特點(diǎn)。六、由憲法修改委員會(huì)向人大提出修憲議案1982年,在現(xiàn)行憲法正式通過(guò)之前,1978年憲法尚未失效。由于該憲法的不完善性,所以關(guān)于誰(shuí)有權(quán)向全國(guó)人大提出議案的問(wèn)題,沒(méi)有明確規(guī)定。當(dāng)時(shí)尚在生效中的《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》第8條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)主席、副主席,全國(guó)人民代表大會(huì)的代表,主席團(tuán)、常務(wù)委員會(huì),國(guó)務(wù)院,都可以向全國(guó)人民代表大會(huì)提出議案。”這個(gè)條文雖然規(guī)定了誰(shuí)有權(quán)向全國(guó)人大提出議案的問(wèn)題,但它并沒(méi)有明確區(qū)分一般議案的提出與修改憲法的議案的提出,亦沒(méi)有明確規(guī)定二者在程序上應(yīng)該有什么不同的問(wèn)題。該組織法另在第12條中規(guī)定:“全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議對(duì)于憲法的修改案、法律案和共他議案的通過(guò),依照中華人民共和國(guó)憲法第29條的規(guī)定。”超級(jí)秘書(shū)網(wǎng)

該組織法在當(dāng)時(shí)(1982年)雖然尚屬有效,可作依據(jù),然而,該法第12條中所規(guī)定的作為“依照”的“中華人民共和國(guó)憲法”(即1954年憲法)則早已不生效了。何況憲法第29條也只是規(guī)定“憲法的修改由全國(guó)人民代表大會(huì)以全體代表的2/3的多數(shù)通過(guò)。法律和其他議案由全國(guó)人民代表大會(huì)以全體代表的過(guò)半數(shù)通過(guò)?！比绱硕?根本沒(méi)有解決修改憲法的議案應(yīng)該由誰(shuí)提出的問(wèn)題。從總體上看,在1982年那個(gè)時(shí)候,憲法修改案究竟應(yīng)由誰(shuí)提出的問(wèn)題,在當(dāng)時(shí)的憲法或者法律上都不能找到確切的根據(jù)。如果認(rèn)為憲法修改案的提出無(wú)需區(qū)別于一般議案,從而引用《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》第8條的話,那亦未嘗不可。但在事實(shí)上,1982年11月26日向五屆人大五次會(huì)議提出憲法修改草案的既不是第8條所規(guī)定的國(guó)家主席、副主席,也不是第8條所規(guī)定的人大代表、主席團(tuán)、常委會(huì),國(guó)務(wù)院,而是中華人民共和國(guó)憲法修改委員會(huì)。實(shí)際的做法既然是這樣,那就顯而易見(jiàn),當(dāng)時(shí)的程序并不是啟用全國(guó)人大組織法第8條。由中華人民共和國(guó)憲法修改委員會(huì)向全國(guó)人民代表大會(huì)提出憲法修改草案,啟動(dòng)這樣的程序的唯一法律根據(jù)應(yīng)是1980年第五屆全國(guó)人大第三次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于修改憲法和成立憲法修改委員會(huì)的決議》。該決議稱:“決定由憲法修改委員會(huì)主持修改1978年第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議制定的〈中華人民共和國(guó)憲法〉,提出中華人民共和國(guó)憲法修改草案”。可見(jiàn),由中華人民共和國(guó)憲法修改委員會(huì)向全國(guó)人民代表大會(huì)提出憲法修改草案,并不是往昔既成的、已經(jīng)法律化了的一種制度,而是由五屆人大三次會(huì)議以決議的形式特意為之規(guī)定的一個(gè)程序(當(dāng)然,同時(shí)也是為之規(guī)定的一項(xiàng)任務(wù))。

及至現(xiàn)行憲法誕生以后,我國(guó)關(guān)于憲法修改的提案權(quán)的歸屬問(wèn)題,才有了明確的規(guī)定。現(xiàn)行憲法第64條規(guī)定:“憲法的修改,由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者1/5以上的全國(guó)人民代表大會(huì)代表提議,并由全國(guó)人民代表大會(huì)以全體代表的2/3以上的多數(shù)通過(guò)?！焙髞?lái)的事實(shí)表明,我國(guó)1988年、1993年、1999年的憲法修正案都照此辦理,由全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)向全國(guó)人大提出憲法修正案的。至于憲法修改委員會(huì)是什么性質(zhì)的機(jī)構(gòu),是全國(guó)人大的臨時(shí)性委員會(huì)?是全國(guó)人大的授權(quán)性組織?還是制憲會(huì)議性質(zhì)的機(jī)構(gòu)或者是別的什么?這個(gè)問(wèn)題學(xué)術(shù)界可以進(jìn)行研究,作些必要的說(shuō)明。但不管憲法修改委員會(huì)的性質(zhì)是什么,本文認(rèn)為,僅僅就由憲法修改委員會(huì)向全國(guó)人大提出修憲議案這一點(diǎn)而言,它也足以算得上是現(xiàn)行憲法產(chǎn)生過(guò)程中所表現(xiàn)出來(lái)的特點(diǎn)之一了。從法學(xué)研究的觀點(diǎn)看,研究法的實(shí)質(zhì)問(wèn)題無(wú)疑地極為重要,同時(shí),研究法的程序問(wèn)題也應(yīng)是具有重要意義的事情。為此,本文謹(jǐn)以“現(xiàn)行憲法產(chǎn)生過(guò)程的特點(diǎn)”為題,作如上粗淺的闡述。不當(dāng)之處,還望同志們多多指正。