行政不作為違法分析論文
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論文摘要：行政不作為與行政不作為違法既有聯(lián)系又有區(qū)別，二者不能等同。在行政管理中，地方保護主義、“長官意志”、行政部門職能交叉、監(jiān)資不力等是產(chǎn)生行政不作為違法的主要原因。為此，應逐步規(guī)范行政立法，改革現(xiàn)行行政體制，完善監(jiān)資機制，切實提高行政人員的整體素質(zhì)，才能有效地通制行鼓不作為違法。
不作為行政行為是指以消極不作為方式表現(xiàn)出來的行政行為，在社會生活中，行政不作為違法常常給公民、法人及其它組織的合法權(quán)益造成損害。在此，本文就行政不作為違法作一些粗淺的探討。
一、行政不作為違法的涵義
在一些學者的論文中，往往把行政不作為與行政不作為違法混為一談，其實二者是既有聯(lián)系又有區(qū)別的。行政不作為是以消極不作為方式表現(xiàn)出來的行政行為，它可能是合法的，也可能是違法的。如《中華人民共和國集會游行示威法》第9條第1款規(guī)定:“主管機關(guān)接到集會游行、示威申請后，應當在申請舉行的二日前將許可或不許可的決定書面通知其負責人。不許可的應當說明理由。逾期不通知的，視為許可。”這里“逾期不通知的，視為許可”就是不作為方式的行政許可行為，這種不作為行政行為是合法的。而行政不作為違法是指行政主體有積極實施法定行為的義務并能夠履行而不履行的狀態(tài)，它是一種違法行為;因此，行政不作為不等同于行政不作為違法。區(qū)分一種不作為行政行為是否違法時，要看行政主體有沒有實施行政行為的法定義務，且同時具備履行的能力;如果這兩要件不同時具備，就不會造成行政不作為違法。近年來，行政不作為違法給公民、法人及其他組織的合法權(quán)益造成損失的事件屢有發(fā)生。具體表現(xiàn)為:不履行許可職能的行政不作為違法、不履行賦予職能的行政不作為違法、不履行證明職能的行政不作為違法、不履行給付職能的行政不作為違法、不履行保護職能的行政不作為違法等等。行政不作為違法嚴重阻礙了國家法令的暢通，使行政相對人乃至社會公共利益得不到應有的維護，影響了黨和政府在人民群眾中的形象。
二、行政不作為違法的產(chǎn)生原因
1.地方保護主義導致行政不作為違法。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立和完善，各地地方經(jīng)濟的發(fā)展由于受地理條件、經(jīng)濟基礎、資源環(huán)境等因素的制約而拉開了差距。為了增加當?shù)囟愂帐杖?，保護本地產(chǎn)品的市場占有率，些地方政府及相關(guān)執(zhí)法部門對一些不合法的行為睜一只眼閉一只眼，疏于管理而造成行政不作為違法，或公然出臺一些地方性政策、文件保護本地產(chǎn)品。更有甚者，由于一些執(zhí)法部門的罰沒收人和職工工資、獎金直接掛鉤，因而對一些違法現(xiàn)象只去罰款而不去治理。前不久，《焦點訪談》曝光了遼寧某縣公然出臺文件，只許市場銷售本地生產(chǎn)的“遼河牌”啤酒，對銷售其它品牌啤酒的商家給予處罰，受到處罰后的商家在年檢換證時，有關(guān)部門不履行自己的職責，尋找種種理由不予換證。其結(jié)果是表面保護了地方利益，而實質(zhì)是保護了落后。曾被曝光的私鹽生產(chǎn)，相關(guān)部門不去治理，則更是由于罰起來方便，若堅決治理，豈不斷了財路?諸如此類，為了本地利益而實施地方保護主義導致的行政不作為違法，既損害了國家利益，又損害了消費者的利益，真是貽害無窮。
2.“長官意志”迫使行政不作為違法。中國幾千年的封建傳統(tǒng)積淀了深厚的人治底蘊，傳統(tǒng)的人治的慣性力是很大的，要徹底轉(zhuǎn)向法制絕非一件易事。現(xiàn)實生活中，權(quán)力對行政的干預依然存在，一些群眾在碰到一些棘手的事時，寧愿托關(guān)系、找領(lǐng)導說情，而不愿訴諸法律?！伴L官意志”往往能疏通法律，少數(shù)領(lǐng)導者以權(quán)代法，向行政執(zhí)法部門施加壓力，為其親戚、朋友開脫責任J干預執(zhí)法，而執(zhí)法部門迫于權(quán)勢做“和事佬”、“和稀泥”，放棄法定職責，不敢作為;致使一些本不復雜的案件一直久拖不決。
3.行政執(zhí)法部門職能交叉，造成行政不作為違法。我國行政機關(guān)的體制有縱向和橫向兩種?？v向是從上到下，即從中央到地方各級政府，橫向是指各級政府設置的內(nèi)部機構(gòu)以及地方平行的行政機關(guān)，可謂縱橫交錯、關(guān)系復雜。據(jù)統(tǒng)計，市一級行政執(zhí)法隊伍，某直轄市有142個，某省會市有207個，多數(shù)市級執(zhí)法隊伍都在100個左右。由于對行政機關(guān)的職能權(quán)限缺乏全局性、整體性、科學合理的界定，致使行政機關(guān)職能互相交叉，形成有利互相爭，無利互相推的情況。不少部門整天忙于扯皮、打架，與其他部門爭管理權(quán)、審批權(quán)、收費權(quán)、罰款權(quán)、發(fā)證權(quán)等。在實施行政行為的過程中，往往“重利輕法”，對應積極配合的不是積極配合，而是先講條件，沒有利益就不予配合。因而出現(xiàn)行政機關(guān)及其工作人員應履行的職責不去履行，造成行政不作為違法。
4.監(jiān)督不力產(chǎn)生行政不作為違法。中國是個有行政強權(quán)歷史傳統(tǒng)的國家，很長時期，行政可以包攬一切、代替一切。通常只允許上級行政機關(guān)監(jiān)督下級行政機關(guān)及其公務員，各級行政機關(guān)尤其是各行政執(zhí)法部門之間未形成一個嚴密有序、分工合理、運作高效的體系，使得監(jiān)督本身呈現(xiàn)出相當大的松散性、隨機性和無序性，監(jiān)督主體或職責不明或有職無責。既沒有壓力更沒有動力，因而影響其工作積極性，使得行政違法在行政機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部往往得不到及時處理。建立起行政系統(tǒng)以外的法律監(jiān)督制度是《行政訴訟法》頒布之后，通過行政訴訟，司法機關(guān)可以對行政機關(guān)的具體行政行為進行監(jiān)督。但在實際運行中，有些行政相對人怕提起行政訴訟后行政機關(guān)給“穿小鞋”或“算后賬”，維權(quán)意識不強，寧愿“忍氣吞聲”或“自認倒霉”，而不愿去告行政機關(guān)。加之審判機關(guān)在人、財、物上要依賴于地方政府，也不愿找“麻煩”，因而司法對行政的監(jiān)督往往難于實現(xiàn)。
三、遏制行政不作為違法的幾點構(gòu)想
1.逐步規(guī)范行政立法，抑制部門利益傾向。行政立法是指行政機關(guān)依照法律規(guī)定，制定規(guī)范性文件的活動。但有人認為只要某行政機關(guān)有某一方面的行政管理職權(quán)，在這一職權(quán)范圍內(nèi)就當然地享有“立法權(quán)”。因而在制定一些規(guī)范性文件時，為了爭取更多的部門利益而自行設置行政處罰權(quán)、行政許可權(quán)、行政檢查權(quán)等，往往與上位法相抵觸，違反了法律優(yōu)越”和“法律保留”的基本原則。對此，筆者認為:有權(quán)行政機關(guān)在進行立法活動時，必須堅持立法的全局觀念，任何行政機關(guān)都不能貪圖部門利益、地方利益而損害行政立法的整體形象，并應堅決改變目前行政法規(guī)草案的起草人即是該法規(guī)的執(zhí)行人的現(xiàn)狀。行政立法活動應嚴格遵循法定的程序，對列人地方政府立法項目的，應由政府法制部門代表政府對立法調(diào)研、草案起草、征求意見、修改完善、審查定稿等全過程全面負起責任。在這個過程中，應將“公開”、“民主”、“參與”原則貫穿其中，最大限度地反映廣大人民的意愿。嚴格遵循《立法法》所設定的立法權(quán)限，從源頭上治理行政不作為違法。
2.改革現(xiàn)行行政體制.整頓現(xiàn)有執(zhí)法隊伍。為了改革行政執(zhí)法部門職能交叉的現(xiàn)狀，使各部門之間的權(quán)力配置更合理，應把過去人為分割為幾個部門分別行使的職權(quán)集中到一個部門主管，從體制上改變政出多門、職責不清的現(xiàn)狀。目前，在我國逐步推行的“費改稅”已受到廣大人民群眾的歡迎。應嚴格整頓現(xiàn)有執(zhí)法部門，特別是對收費和罰沒收人相掛鉤的執(zhí)法隊伍，不管是差額的還是自收自支的都應認真清理整頓，能合并的或撤銷的應堅決合并撤銷，對確有必要履行執(zhí)法職責的隊伍，應由財政統(tǒng)一解決經(jīng)費來源，從體制和機制上遏制行政不作為違法。
3.完善監(jiān)督機制，提高監(jiān)督效能。完善監(jiān)督機制是加強行政法制建設的重要組成部分，是解決行政不作為違法的有效途徑。第一，必須健全行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機制。首先，必須加快行政監(jiān)督方面的立法，從制度上強化法律對權(quán)力的制約，為行政監(jiān)督活動提供完善的規(guī)范和程序，使監(jiān)督工作始終有法可依。其次，要通過不斷完善行政執(zhí)法責任制、行政復議、行政公開、錯案追究、行政審計、行政監(jiān)察等項制度，健全行政機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督機制。再次，要充分發(fā)揮行政監(jiān)察制度和審計監(jiān)督制度的作用，對國家行政機關(guān)及其工作人員的行政活動是否合法、合理和高效實施監(jiān)督，嚴格追究違法、違紀、失職者的個人責任。第二，必須加強行政機關(guān)的外部監(jiān)督。首先，必須強化權(quán)力機關(guān)對政府工作的法律監(jiān)督。這種監(jiān)督既要側(cè)重于對行政機關(guān)抽象行政行為的監(jiān)督，如行政法規(guī)、地方性規(guī)章與憲法、法律相抵觸時，要積極行使撤銷權(quán)，同時也要注意對具體問題的監(jiān)督，如對所任免的領(lǐng)導干部的監(jiān)督要保持一貫性。其次，要完善司法對行政系統(tǒng)的審查功能。通過推進經(jīng)濟體制和政治體制的改革，排除司法機關(guān)對同級政府在經(jīng)濟上的依賴性。同時，應擴大行政訴訟的受案范圍，將抽象行政行為納人司法審查的范圍，使人民法院能夠及時用判決的形式否定不當?shù)某橄笮姓袨?，有效地遏制行政不作為違法。再次，要加大對輿論監(jiān)督的保護力度，使新聞工作者成為真正的“無冕之王”，使輿論監(jiān)督這種雖不能直接發(fā)生法律效力的監(jiān)督形式成為不法行為的“克星”。
4.切實提高行政機關(guān)及其工作人員的整體素質(zhì)。法律制度是靠人來執(zhí)行的，因此，努力提高行政人員的素質(zhì)是遏制行政不作為違法的有力保證。黨的十五大報告指出，在推進政治體制改革中，必須“深化人事制度改革，引人競爭激勵機制，完善公務員制度，建設一支高素質(zhì)的專業(yè)化國家行政管理干部隊伍?！睉獓栏癜凑铡秶夜珓諉T暫行條例》的要求，完善考試錄用、考核、晉升、獎勵、淘汰等制度，嚴把“人口關(guān)”，對不合格人員要及時從公務員隊伍中清除出去。要建立并完善行政機關(guān)工作人員定期培訓制度，培訓內(nèi)容應既包括政治理論知識培訓，也包括行政管理知識、現(xiàn)代法律知識、現(xiàn)代科技知識和文化知識的培訓，真正建立起一支素質(zhì)高、業(yè)務精，愛崗敬業(yè)、廉潔奉獻的國家公務員隊伍。超級秘書網(wǎng)：
