行政復議制度問題分析
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1.行政復議和行政訴訟對接不暢，協調方式滯后。
通常情況下，行政復議與行政訴訟有四種銜接模式：一是復議前置，二是復議終局，三是在行政復議與行政訴訟兩者選擇后復議終局，四是復議與訴訟方式并列選其一。在這四種方式中司法訴訟方式具有最終裁決效力。煩瑣的選擇模式讓相對人無所適從，不利于監督行政機關行使職權及保護行政相對人的合法權益。在司法實踐中第四種模式占的比重較大，即相對于人一方面可選擇先行政復議，對復議決定不服的可再提起行政訴訟。另一方面也可不走行政復議程序，徑直提起行政訴訟，獲取司法判決。這種權利行使方式賦予了行政相對人較大的自由選擇權利，有利于保護相對人的合法權益。但對于行政復議后提起行政訴訟的法定期限比較短，通常做出行政復議決定后15天須提起行政訴訟，一旦錯過將不利于相對人合法權益保護。另外設置行政復議前置原則很多是部門立法、謀求條塊利益所致。與當前營造公平競爭的市場經濟環境氛圍相悖，妨礙了行政相對人的維權方式選擇。法律規定部分事項必須先經行政復議，然后才能起訴。如稅收征管法中的復議前置制度。這樣產生行政爭議糾紛時，行政相對人通常沒有選擇空間，必須依照法律的規定執行。限制了當事人自由選擇行政訴訟或者行政復議的救濟權利，導致納稅人與行政機關間的失衡和不對等。筆者認為，行政主體與行政相對人發生行政糾紛，應賦予申請人自由選擇的權利，避免實行“前置主義”原則損害對相對人的合法利益。
2.行政復議機構缺乏獨立性。
公正是法律的價值追求和應有之義，但是公正既包含實體公正也包含程序公正，程序是實現公正的重要保障。《行政復議法》第3條規定了行政復議機關，具體是指行政機關內部負責法制工作的機構，其實質依然是行政機關的一部分，擺脫不了行政機關的隸屬關系。“任何人不得做自己案件的法官，這是公正最起碼的要求。它主要在于防止行政行為的做出或糾紛的裁決受機關或利害關系的影響。”“不能做自己的裁判”，這個法律原則使人們明確建立獨立的復議機構是非常重要的。當前我國行政復議機構的產生和行政復議職能的履行一定程度上都難以擺脫行政機關的隸屬關系，容易導致嚴重的程序不公，公正自然難以實現。比如日常行政執法中自由裁量權的行使問題，當行政相對人認為具體行政行為侵犯了其合法權益提起行政復議時，復議機關通常是本級人民政府或者是同系統的上一級機關，實踐中為了維護本系統利益難免會做出不公正的行政復議裁決。考察各國行政復議機構設置方式，許多國家都設立了專門的行政復議機構。如澳大利亞設有行政復審委員會，英國設立了行政裁判所。我國行政復議機關通常是政府內部負責法制工作的部門，相比之下國外的行政復議機構獨立性更強，一般行政機關干涉程度更小，更加有利于行政復議案件及時、公正、有效解決。
3.行政復議案件受理范圍過窄。
《行政復議法》第6條明確規定了行政復議案件的受理范圍，使行政復議案件受理范圍過于狹窄，阻礙了行政復議制度價值的充分實現。當前，行政復議主要針對的具體行政行為，行政復議法將抽象行政行為、內部行政行為、準行政行為、行政裁決行為等排除在行政復議受案范圍之外不合適。一方面，《行政復議法》第7條雖然規定了案件受理范圍包括部分抽象行政行為，但不包括部委規章和地方政府規章。將抽象行政行為納入行政復議案件范圍已經迫在眉睫。“首先，抽象行政行為違反上位法的案例頻頻發生，破壞法制統一原則，現行糾正機制卻無法啟動；其次，抽象行政行為制訂過程中缺少外部強有力的監督和制約，也缺少行政相對人的參與，因此缺乏可操作性，容易產生地方保護主義和部門保護主義；再次，各級政府及其工作部門缺乏制訂行政規范性文件的統一程序規范。”另一方面，保護公務員的合法權益與保護普通公民的合法權益一樣，都應該有充分的救濟途徑和手段。行政機關對公務員實施的侵犯權益的內部行政行為，如行政處分、工資調動等決定時也會給公務員的權益造成極大的損害。將行政內部行為納入行政復議案件受理范圍同樣迫切。此外，還有準行政行為和行政裁決行為，這些行為盡管并不直接給行政相對人設定權利義務，即對行政相對人同樣產生直接的法律效果和實際影響，這種實質性的影響，就使得這兩種行為具有了可訴性，應該納入行政復議受案范圍。
4.行政復議法中關于適用調解結案的情形太少。
行政復議經歷了由不能調解到可以調解的兩個發展階段，但到目前為止允許調解結案的案件范圍仍非常狹窄。當時的立法者認為：行政機關行使國家職權是國家意志的體現，即使和被管理的行政相對人發生行政爭議，其都無權按照自己的意志自由處置手中的權力。而調解結案有時雙方不可避免要做出讓步。所以行政復議不適用調解。基于這樣的考慮，1991年1月1日實施的《行政復議條例》規定案件受理不適用調解方式處理。但是筆者認為，行政行為有的是羈束性類型，有的是自由裁量類型。作為行政主體對部分行政行為可在法律賦予的權限內根據實情酌情處理。所以根據實際情況自由裁量而做出，具體行政行為并非是弱化行政權力而是更加有效地行使行政職權。實踐中也確實出現了調解結案的范例。2007年國務院頒布的《中華人民共和國行政復議法實施條例》第50條規定了兩項可調解的情形。這是第一次以立法的形式規定行政復議可調解結案。但是規定可調解結案的情形太少，調解范圍比較狹窄。
5.行政復議制度潛能沒有完全釋放。
部分行政機關對行政復議工作“說起來重要，忙起來不要”，分管領導法律基礎知識欠缺，沒有完全掌握行政復議解決行政爭議的步驟方式或者采取打電話或其他方式干預行政復議工作、或者消極應付了事或互相推諉扯皮，不懂得充分運用行政復議手段解決行政爭議糾紛，致使許多矛盾難以及時處理或難以讓眾人心服口服，一定程度上制約了行政復議制度功能的充分發揮。
6.綜合保障水平差。
雖然行政復議機構通常是法定的行政主體，但當前行政復議機構的設置和保障，與其所承擔的行政復議工作任務難以相匹配。一方面人員編制少。通常縣一級政府法制機構很少有專職的人員編制。至于政府部門配備專門從事行政復議工作的人員更是少得可憐。很多單位的行政復議人員由行政部門的辦公室人員兼任。且許多工作人員都是非法律專業，業務水平差，加上兼顧其他工作任務，往往顧此失彼。加上行政復議工作任務重、條件差、待遇低，有門路的工作人員通常找機會調走，行政復議人員流動性大，整體素質難以提高；另一方面是經費缺乏。經費難以與受理的案件相適應。許多縣級政府沒有依照行政復議法的規定安排行政復議專項經費，沒有為法制機構辦案配備必要的交通、通訊工具，有的法制機構連辦公電話費用都不能保證，差旅費也無法報銷。即使有單列此項經費的，也可能會占用、擠用、挪用。不一定專項用于行政復議工作上，從而挫傷了行政復議人員的工作積極性。上述辦案條件與辦案任務不相適應的現象，已經嚴重影響到了行政復議工作的正常開展。
7.復議人員處理案件的能力不強。
行政復議案件包含社會領域的方方面面，所調整的法律關系也不僅僅是行政法律關系。而且隨著國家立法進程的加快，每年都要制定出臺很多新法律法規，在新的法律法規頒布實施后，辦案人員所掌握的法律知識明顯的相對滯后。要準確地把握案件、正確地處理案件，就需要我們加強學習。不僅要精通行政法律，還要熟悉民事、刑事、訴訟等法律，了解諸多學科的知識。在具體工作中，但是，在行政復議實踐中，我們發現，也有相當一部分人員素質不高、工作不勤奮、處理問題的能力不強，有的說外行話，個別的甚至做事不依法、說話不講理，難以保障行政復議案件的質量。為此加強行政復議人員能力建設，提高行政復議人員素質，逐步推行行政復議人員資格制度，勢在必行。
8.社會公眾的認知度不夠。
行政復議法最突出的作用就是保護公民不受行政機關違法行為的侵害。在普通老百姓看來，行政機關是強者，公民或其他單位是弱者，《行政復議法》，就是為了解決這種強弱不平衡造成的不公正問題，但是由于行政復議法的宣傳不到位，使社會公眾對行政復議的認識程度不深，在人們的意識當中，解決行政糾紛的途徑只有上訪和訴訟，對行政復議這一救濟渠道認識模糊甚至沒有認識，對行政復議法的相關知識、行政復議辦理程序、注意事項、文書樣式、審理流程圖等內容更是知之者甚少，造成行政復議的實際應用差，沒有發揮應有的作用。
二、行政復議制度缺陷的原因分析
當前行政復議法存在上述缺陷和不足是由于多種原因共同作用而成的，主要的原因表現在以下幾個方面：
1.定性錯位。
通常我國立法上對行政復議的性質認定是不清晰的。行政復議制度究竟是行政機關的內部監督制度還是公眾的權利救濟制度？《行政復議法》第1條規定“：為了防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督行政機關依法行使職權，根據憲法，制定本法。”該規定將我國行政復議制度認定為“行政機關的內部監督制度”，因此行政復議制度自然很容易按照“行政化”的特點來規制和運行。通常，為提高行政效率，人們只注重行政復議的行政內部審查職權，而沒有注重發揮其行政救濟職能的功能。從行政相對人方面來說，行政復議是一種救濟途徑；而從行政機關角度來說，行政復議已從一種監督機制逐漸轉化為內部考核機制。對此，學者們對行政復議的性質認定也不盡相同。而行政復議制度的救濟功能正在被逐漸的淡化。實踐中，由于對行政復議性質行政化的粗淺理解，一些被實踐反復驗證的具有重要價值的司法制度，如回避、公開審查、合議裁判、質證等合理制度，都被行政復議程序擋在門外，剝離了這些保障基本公正價值實現的基本內容，行政復議制度裁斷行政糾紛的公正性就很難保證，辦案質量就更不用說了。
2.組織機構設置不合理。
通常我國行使行政復議管轄權的機關有：縣級、市級、省級人民政府或者垂直管理系統的上一級機關。縣、市、省級人民政府行政復議機構一般是法制局等政府部門，通常我國的行政復議機構則是一個體系龐大的行政附屬部門。這些承擔行政復議功能的部門沒有獨立的法律地位，沒有獨立的復議權。雖然表面上法制工作機構不同于行政機關內部的其他執法機構，設置相對獨立。但在復議審查過程中復議機關與被申請人的身份難以分離，很難保證自然公證法則的落實。因而在承辦具體復議事項時難免受行政機關系統內的上下級領導關系影響，其復議活動的公正性難以保證，許多裁決也難以獨立進行，復議審查中的公平、公正立場受沖擊。
3.配套制度不完善。
盡管行政復議制度在處理行政糾紛發揮了很大作用，但其未能滿足當前的社會需要，目前還有許多配套制度不完善。首先是責任追究機制不完善。根據《行政訴訟法》第63條規定，復議機關維持原具體行政行為相對人不服提起行政訴訟的，以原機關為被告；復議機關改變原具體行政行為的，以復議機關為被告；復議機關在法定限期內沒有做出復議決定，相對人對原具體行政行為不服提起訴訟的，以原行政機關為被告；對復議機關不作為不服的，以復議機關為被告。可見復議機關很多情況下為避免本單位成為被告，通常做出維持原來具體行政行為的決定，這樣可以多一事不如少一事。即使復議機關成為了被告，訴訟案件敗訴了，復議機關追究責任的制度也不是很明確。這樣對執法人員失職行為還是缺少威懾力的。其次是行政復議過程中缺少直接言詞、質證辯論制度。通常行政復議機關是采取“書面審”的原則，不用召集復議申請人和被申請人。導致復議機關一時難以了解案件全貌。且審查案件證據也沒有雙方當事人的質證，盡憑復議機關一方，難以甄別證據真偽，自然難以查清案情，難以獲得公正結果。再次是缺少案件合議制度。復議機關通常由案件復議機關的法制人員單個人處理。畢竟單個行政復議人員的知識面寬廣程度制約了復議案件的正確率。特別是重大復雜案件，單個行政復議人員更是難以勝任案件處理這個重任。容易導致錯案發生，如能引進法院審判案件時的案件合議制度，將增強案件處理的民主性、客觀性和正確性。有助于提高案件的質量水平，防止專斷和侵犯公民和其他相對人利益的案件發生。
三、完善行政復議制度的具體對策
針對我國行政復議制度存在的上述問題，我們應有的放矢，采取有效措施加以完善，全面推進行政復議法的高效實施。
1.簡化行政訴訟和行政的選擇模式。
通常情況下行政復議與行政訴訟只存在兩種模式，即前置主義或選擇主義。考察世界各國行政救濟制度的發展歷史，早期各國通常以行政復議前置為原則。但是后來通過司法實踐總結發現：嚴格的前置程序在行政復議程序過程中給相對人造成了許多維權障礙，增加了維權成本。所以越來越多國家逐步取消了行政復議前置程序而賦予相對人在救濟程序的選擇權。筆者建議行政訴訟和行政復議銜接的模式應采取自由選擇模式，采取這樣的模式有利于行政相對人事先選擇好解決行政糾紛的途徑，減少不必要的行政成本，又便于復議機關快速復議和法院快速判決，有效化解了社會矛盾，增強了社會和諧因素。
2.加快建立行政復議機構獨立體制。
為了減少行政復議案件受上下級政府關系的影響，建立獨立于政府組成部門而又隸屬于政府的復議機構，是地方政府的一個獨立組成部門。有點類似于審計部門，直接聽命于各級政府行政首長。復議機構復議案件時應嚴格遵守以下原則：“一是獨立審判原則；二是專職原則；三是必須最大限度地保障行政復議機構的獨立地位和職權；四是必須保持行政復議人員的專業化和相對獨立性。”實現這種模式就需要推進政府機構改革，機構改革既要確保復議機構專項財政預算、又要提高復議人員準入門檻，最好行政復議人員須通過國家司法考試等。最大限度確保行政復議案件的獨立性、公正性和權威性。
3.擴大行政復議案件受理范圍。
目前行政復議范圍主要針對具體行政行為.筆者認為應將抽象行政行為、內部行政行為、準行政行為、行政裁決行為等納入行政復議受案范圍。當然，考慮到我們國家法治發展水平不平衡狀態，將抽象行政行為納入行政復議受案范圍應循序漸進，分步推進：首先，可考慮將國務院部、委員會規章和地方人民政府規章納入行政復議受案范圍；其次，隨著法制的完善和實踐經驗的積累，再考慮將地方性法規納入行政復議受案范圍；再次，等到法制更加成熟的時候，可將行政法規也納入行政復議審查范圍之內，監督所有的行政行為。這樣有序推進，才能穩妥的對抽象行政行為進行更為有效的監督，對公民的權利予以更加充分及時的保護；對于公務員被行政機關侵犯權益的內部行政行為，也會給公務員的權益造成極大的損害，如采取行政復議的救濟方式卻會比目前的申訴制度更加有效。將內部行政行為納入行政復議受案范圍更為妥當、高效。
4.推廣調解制度。
調解作為一種糾紛解決方式，具有靈活、高效、緩和矛盾的優點。推廣調解制度是政府管理職能向服務職能轉變的要求，也是提高公權力執行力的有效途徑。《行政復議法實施條例》雖然已涉及到行政復議調解制度，但規定的線條比較粗，原則性較大。調解應作為與行政復議決定相并列的結案方式。其規則體系應該細化，如行政復議調解應遵循的原則、適用范圍、調解程序的具體步驟、調解結果的拘束力與救濟方式等方面都應全方位規定，方便基層操作。但目前行政復議調解仍只是行政復議機關的一種可選擇的處理程序，并不是行政復議的必經程序。建議在構建行政復議調解程序制度中首先應考慮調解對解決行政爭議的作用，可將調解程序設定為特定案件的行政復議必經程序，充分發揮調解制度的功能性優勢。
5.全力推進行政復議效能建設。
行政復議能力建設既包括工作機構硬件建設也包括人員隊伍的軟件建設，其中提高人員素質又是重中之重，為此建設高素質的行政復議人員隊伍勢在必行。一方面，強化行政復議機構硬件配備和財務保障。行政復議的財政預算應列入各級政府及政府部門的財政預算，對必要的開支認真做好財務計劃。同時應給行政復議機構配備好電腦、傳真、電話、打印機等辦公必要設備，為提高行政效能打好物質基礎；另一方面，配備好高素質的行政復議人員。認真把好行政復議人員準入門檻，要把政治上靠得住、業務水平高、法律功底好的人員充實到行政復議機構中來，最好規定行政復議人員應持有國家法律職業資格證書，防止錯案發生。同時必須加強隊伍培訓和人員管理。建立定期學法和輪訓制度，不斷充實和豐富行政復議人員的專業知識，條件允許的可定期邀請行政復議領域專家辦講座，加強對行政復議理論的指導。全方位、多角度提高行政復議人員對行政法理論、工作技巧等方面的認識，確實提高學習效果。
6.探索簡易審理方式，建立質證、合議制度。
一方面，對于案情明確、爭議性不大的案件，如符合簡易程序的，在保障當事人程序權利的前提下，按照“能省則省，能簡則簡”的原則進行審理。運用簡易程序，啟用快審快結機制，提高行政復議案件結案速度；另一方面，在案件處理過程中應引入案件證據質證、合議制度。這樣便于明確違法事實概貌、掌握案件證據真偽、處罰尺度，同時可以增進當事人的理解和信任，滿意率高，化解矛盾的效果。
7.整合宣傳資源，強化宣傳，增強效果。
一方面，要充分發揮新聞媒體的輻射作用，組織地方報紙雜志、電臺、電視臺采取開辟專欄、學習輔導、專家訪談、法律咨詢、案例評析等形式，全方位、多角度地宣傳行政復議知識，做到報刊常年有文章，電臺不斷有聲音，電視經常有圖像，通過反復宣傳行政復議法律知識，讓人民群眾切實感受到行政復議法就在自己的身邊；另一方面，要做好普法宣傳工作，提高人民群眾依法維權意識。將行政復議法列入普法宣傳的重要內容，通過各種通俗易懂、易于人民群眾接受的宣傳方式，宣傳行政復議制度，努力營造人民群眾自覺運用行政復議途徑解決行政爭議的良好氛圍，推動法治建設更上一層樓！
作者：劉芬 單位：華南理工大學法學院
