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一、公共行政、公共管理的相關理論

隨著我國“公共管理”一級學科的設置和MPA研究生教育的開辦，關于公共行政與公共管理理論的探討已成為學術界的一大熱點，觀點頗豐。在此，筆者只選擇有關理論予以介紹。筆者選擇的值標準是:該理論、觀點在學術界較為主流或權威;該理論、觀點有助于公安管理內涵的研究并對公安改革具有現實指導意義。我國行政學界的主流觀點是公共行政即行政，公共行政學又叫行政學、政府管理學、「1」行政管理學。①行政學或行政管理學的許多不同定義，區別主要集中在“政治”與“管理”兩個層面對“行政”一詞的不同理解:持“政治”行政觀的是一些早期行政學者，他們從宏觀國家權力分配的基礎上將行政理解為狹窄的國家行政機關的功能或事務，認為凡國家立法、司法以外的政務總稱行政，行政是政府行政部門所管轄的事務;持“管理”行政觀的主要是科學管理運動興起后的一些行政學者，他們從科學管理的原則出發，認為行政是完成或實現一個權力機關所宣布的政策的一切運作，行政學特別注重管理方法、程序、具體操作，是研究政府做什么和如何做的理論。仁2〕也有學者認為，僅就“行政”與“管理”而言，二者之間存在差異。

陳振明從學科專業詞典和教科書的解釋中歸納:“行政”本質上包含遵從指示和服務的涵義，而“管理”首先意味著獲得結果以及管理者為獲得結果負個人責任，基于這種差別，加上“公共”定語后，“公共行政”與“公共管理”亦有所不同，“公共行政”是政府特別是執行機關為公眾提供服務的活動，行政官員或行政人員在這種活動中主要執行由別人(政治家)所制定的政策與法律，關注的焦點是過程、程序以及將政策轉變為實際的行動，并以內部定向，關心機構和人員以及辦公室的管理，而“公共管理”有以最小成本達到目標以及管理者為獲得的結果負責的內涵。以傳統的“行政”概念為基礎的公共服務(公共行政)肯定有別于以“管理”概念為基礎的公共服務(公共管理)。[3j公共管理理論產生于20世紀60年代至70年代。這一時期，西方社會出現的一系列社會、經濟問題與政府失靈等，使傳統的公共行政學說面臨著嚴峻挑戰，公共行政陷人有管理無公共的窘境。在這樣的社會背景和學術背景下，西方學者開始試圖將傳統的公共行政學理論和現代管理理論結合起來，探討不同于傳統公共行政研究的新途徑，即公共管理研究途徑。「4〕公共管理理論先后被西方發達國家運用到政府改革實踐中，取得了矚目的成就并呈現出國際化趨勢。我國學者對此亦有不少論述:張成福、黨秀云將公共管理定義為“以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提高政府績效和公共服務品質，從而實現公共的福扯與公共利益”;〔5」張良認為“公共管理是指社會公共組織以及其他組織推進社會整體協調發展、增進社會共同利益實現，通過制度創新和手段創新對社會公共事物進行調節和控制的活動”;①「6]顧愛華認為“公共管理是公共組織依法運用公共權力管理社會公共事務、實現公共利益的過程”。②「4」與公共行政相比，公共管理更廣泛、更綜合、更少受功能專門化的限制。傳統的公共行政學主要學科基礎是政治學，尤其是以官僚體制理論和政治一行政二分法作為理論基礎的。

公共管理學則更多依賴經濟學和工商管理學，運用經濟學的理論和方法分析公共管理問題，將研究的焦點由傳統公共管理學的“內部取向”轉變為“外部取向”，由重視機構、過程和程序的研究轉到重視項目、結果與績效的研究，使得戰略管理、公共管理的政治環境、項目執行、績效評估、公共責任以及公共倫理等這樣一些在傳統公共行政學中沒有的或不受重視的主題成為公共管理學的核心主題。同時，公共管理學還涉及大量公共行政沒有涉及的其他主題，如公共物品、公共選擇、集體行動的邏輯、制度與創新、成本核算等等。[4」公共管理的積極意義反映在政府為了適應外部環境的變化，對履行政府職責的理念、方式以及管理過程的控制等所作出的新的選擇:在管理理念上，政府由單純的注重效率發展到效率、效益以及社會公正、平等并重，并把提高管理與服務的社會效益、保持公共管理的公平公正等放到突出位置;在管理方式上，公共管理打破了傳統的由政府壟斷的管理方式，在行政體系內部以及政府向社會提供的公共服務領域，更多地引人市場機制，用企業精神改造政府管理，并把管理的主體擴大到非政府公共機構領域，通過授權、委托、等方式，調動更多的公共機構參與公共服務與管理;從管理過程來看，則更多關注管理的結果，并把投入、產出、成本、效益等重要概念引入公共部「1的管理之中。「7]

二、公安學者對公安管理的界定

目前，公安學界有關“公安管理”的界定，較權威的是1999年出版的全國公安管理專業指定教材《公安管理學》(楊健和等，以下簡稱《教材》)中的界定:“公安管理亦稱公安行政管理，是指各級公安機關為提高系統的效能，維護國家安全與社會公共安全，保障社會主義建設的順利進行，依法運用各種方法與手段，充分發揮公安人力、物力、財力、信息等資源的作用而進行的決策、計劃、組織、指揮、協調、控制等一系列活動”。「8〕顯然，這一界定關注的是“內部取向”。同時，《教材》還認為“廣義的公安管理學包括治安管理學、交通管理學和消防管理學，因為這三門課程都屬于公安行政管理”。可以看出，《教材》對公安管理的界定和劃分沿承的是傳統“政治”層面上的行政理論，關注的是對公安機關系統內的管理，系統的開放管理也是有限度的。另外，中國人民公安大學的張光也提出了自己的界定，他認為:“公安行政管理是國家公共行政的重要組成部分，是通過對公安機關的有效組織和管理，促進公安行政行為的實施以確保公安機關職能充分發揮的活動過程”;“所謂公共行政就是國家機構有效地推行國家政務和實施公共管理的活動過程”。〔9」這一界定有些模糊，并且在定義中出現了被定義的“管理”一詞。另外，張光在解釋該定義的含義時也有些矛盾:首先，他認為“公安行政的客體是公安機關所面臨的公安行政事務和要解決的公共問題••…公安行政的途徑是有效組織管理和公安業務工作的實施(這里將犯罪偵查、武裝警衛等職能列人其中)……公安行政的目的是體現公安機關的宗旨和使命……”然后，他又認為，這種“廣義的研究過于龐大和繁雜，而且將警察行政職能的各項活動都由一門學科來承擔不切實際……業務執行工作應交給專門學科進行研究”。筆者認為，陷人這種矛盾境地的根本原因還是這一界定仍然建立在傳統公共行政的理論基礎上。

三、從公共管理的視角研究公安管理的基本內涵

筆者選擇這一角度并不是照搬公共管理理論，也不是否定公共行政的學科背景。筆者認為，從公共管理的視角探討公安管理，有以下積極意義:第一，可以拓展公安管理學的研究視野和空間，使公安管理的研究不局限在“內部取向”的研究上，公安管理學不僅研究“為提高系統效能”“對公安機關的有效組織和管理”，也研究公安機關對社會的管理:關注所提供的治安保障與服務的過程、程序以及實際執行行動，關注公眾對治安保障與服務的利益需求，關注社會治安管理的公正與效率，關注以最低成本取得最佳結果，關注公眾對所提供的治安保障與服務的評價等。第二，從公共管理的視角研究公安管理，可以解決過去在闡釋公安管理特質時陷人的學術尷尬，一方面不再停留在“公安管理總體上屬于國家行政管理，同時還具有部分司法職能活動和一定的武裝性質活動兩個個性”，「9〕“廣義的公安管理學包括治安管理學、交通管理學和消防管理學”這種傳統“政治”行政觀層面;另一方面可以用公共管理學所涉及的研究主題內容來引導公安管理學選擇自己的研究對象(如公安戰略管理、公安管理的政治環境、①警察公共服務的制度與創新、治安效益目標及評估研究等等)，不再簡單認為一旦公安管理研究對社會的管理，就會出現“所有警察行政職能的活動都將由一門學科來承擔”的狀況，準確把握公安管理學與其他公安專業學科的關系，解決目前公安管理學研究游離于各公安學科之間的不確定性問題。第三，從公共管理視角探討公安管理的內涵，能從理論上闡明當前許多公安改革舉措(如社區警務、行政審批制度改革等)，能為公安改革提供一個更新觀念的理論思路—這種思路也是與當前政府改革的趨勢(有限政府、責任政府)一脈相承的。筆者將公安管理初步界定為;公安管理是政府公共管理的重要組成部分，是公安機關為實現治安效益目標，②依據依法獲授的公共權力，運用多種方法和手段，與社會各種力量相互作用，對法律規定的與社會治安有關的公共事務進行調節控制的活動過程。

這一界定包含七層含義:第一，公安管理是政府公共管理的重要組成部分。政府公共管理的內容不僅僅是政府內部的行政事務管理，還包括對社會公共事務的管理，如公共安全與秩序、公共問題、公共財產和公共資源等，公安機關專門司職公共安全事務中有關社會治安與秩序的事務。公安管理同樣分為公安機關對自身的管理和對社會治安的管理。公安管理的根本目的是更好地管理與社會治安有關的公共事務，沒有與社會治安有關的公共事務管理要求，公安機關對自身的管理就失去意義。公安管理學不能僅停留在“內部取向”的研究上。第二，公安管理的主體是公安機關。公安管理是一個開放式管理體系，公安機關在政府領導下，在法律范圍內，可以運用委托、授權、以及組織、發動等方式發展與社會各種力量的伙伴關系以及互動關系，形成共同承擔維護社會治安秩序義務的模式。但是，在這種多元化主體模式中，各管理主體的地位、作用、參與管理方式都是不盡相同的，公安機關依然是社會治安管理的主體，其核心地位不會因其他主體的參與而有所動搖。第三，公安管理的客體是法律規定的與社會治安有關的公共事務。這就表明公安管理不僅僅是治安行政管理，也包括刑事司法管理、武裝性質的管理等。只要是法律規定的，涉及到社會全體人民整體生活質量和共同利益的與社會治安有關的公共事務，都屬于公安管理的客體。值得一提的是，公安管理學的客體研究并不簡單等同于各公安專業學科的具體的對策性研究，它的知識體系具有普遍性、基礎性、宏觀性的特征，如公安戰略和政策選擇、公安管理的政治環境、治安目標及評估等等。第四，公安管理的基礎是國家、人民授予的部分公共權力，如治安行政管理權、刑事司法權、緊急狀態處置權等。公安管理必須嚴格依法進行，“法律授權即管理，法無授權即禁止”。

公安權力主要有強制性權力和非強制性權力兩種形式，其行使應是剛柔相濟、強制性與非強制性權力并舉。非強制性權力主要是通過說服、教化、引導而使之服從的權力，其形式如提出公共規范、樹立學習榜樣、倡導某種價值取向和倫理道德、實施仲裁和調解等等。非強制性權力更容易被社會成員接受，有更大的施展空間，有助于實現公安管理的目的。第五，公安管理的職能(功能、職責)是多元的，方法和手段是多樣的。公安管理除具有一般管理職能(如計劃、組織、指揮、協調、控制)外，還具有部門職能，如服務職能、保衛職能、治安管理職能、刑事司法職能等。其中，服務是政府職能的必然選擇，公安管理也不例外—服務是公安管理的核心，公安機關存在的目的就是滿足“消費者”的需求，以盡可能高質量的治安保障和服務爭取“消費者”的支持。同時，公安管理要服從于國家，致力于保持政權穩定，維護國家安全。要運用政治的、法律的、行政的、管理的、經濟的等多種方法和手段，充分發揮公安管理職能，確保社會治安狀態呈現出有序、有效、可控制的特征，滿足人民群眾對良好社會治安秩序的共同需要。第六，公安管理的目的是通過實現治安效益目標來履行職責。筆者將治安效益定義為“公安機關通過對與社會治安有關的公共事務的管理，以盡可能小的公安成本(公安成本是公安管理的一個基本命題，也是公安管理研究的薄弱環節，本文不贅述)，為社會和人民提供盡可能高質量的治安保障與服務所取得的最佳效果”。至于“維護國家安全和社會公共安全，保障社會主義建設的順利進行”這一目標，筆者稱其為公安管理的使命目標(也可叫公安組織存續目標①)，使命目標的表述一般是概括性的、較原則的、較抽象的。要使公安管理活動有效進行，必須依據使命目標制定出一個具體的、可衡量的目標。

治安效益中的“治安保障和服務”使使命目標更具體、可操作，其“盡可能小的公安成本”和“盡可能高的品質”使接近和實現使命目標的結果更可衡量。治安效益目標不是傳統公安管理定義中的“效率”或“效能”，它必須以成本的大小，管理的公平、公正，服務的數量、質量，“享受”和“消費”治安保障和服務的人民大眾的滿意程度等多種尺度作為標準。治安效益目標是公安管理的價值觀所在，是公安管理學研究的熱點和難點。第七，公安機關必須通過治安效益目標實現程度來評估結果，并對結果擔負責任，只有這樣，公安管理才能實現其本質含義。當我們真正以治安效益目標為導向，以其實現程度來評估公安機關及其人員的政績時，我們才在宏觀和微觀上找到公安管理改革的突破口，才能促使公安管理順應政府改革的時代潮流，實現制度創新和方法創新。