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編者按：本論文主要從歐洲三國公路特許經(jīng)營情況概述；歐洲三國公路特許經(jīng)營的特點(diǎn)等進(jìn)行講述，包括了意大利公路特許經(jīng)營情況概述、西班牙公路特許經(jīng)營情況概述、法國公路特許經(jīng)營情況概述、歐洲的公路上市公司也在為歐洲高速公路事業(yè)的快速發(fā)展發(fā)揮著重要的作用、西方國家也有類似高速公路收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓的交易活動等，具體資料請見：

論文關(guān)鍵詞：公路特許經(jīng)營特點(diǎn)公路經(jīng)營企業(yè)啟示

論文摘要：歐洲在推行公路特許經(jīng)營方面取得的成功經(jīng)驗(yàn),為我國建立公路特許經(jīng)營制度提供了有益的借鑒。該文在分析意大利、西班牙和法國公路特許經(jīng)營特點(diǎn)的基礎(chǔ)上,提出了對我國強(qiáng)化經(jīng)營性收費(fèi)公路管理的有關(guān)啟示。

2002年底,歐洲高速公路、橋梁、隧道特許經(jīng)營公司協(xié)會共有意大利、法國、西班牙、葡萄牙、丹麥、挪威、盧森堡、瑞典、匈牙利、比利時、克羅地亞、斯洛文尼亞、希臘等13個會員國,2001年底共擁有特許經(jīng)營公路19425.7km。其中意大利、西班牙和法國三國擁有特許經(jīng)營公路15516.3km,占?xì)W洲特許經(jīng)營公路總量的79.88%。歐洲三國在推行公路特許經(jīng)營管理方面具有悠久的歷史,也取得了許多寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn);這些難得的管理經(jīng)驗(yàn)和具體做法可以為我國建立公路特許經(jīng)營制度提供有益的借鑒。

1歐洲三國公路特許經(jīng)營情況概述

1.1意大利公路特許經(jīng)營情況概述

意大利是世界上最早發(fā)展特許經(jīng)營公路的國家之一。1924年意大利建成的第一條米蘭至萊克斯高速公路,就采取了特許經(jīng)營的方式。意大利政府曾經(jīng)嚴(yán)格禁止公路經(jīng)營公司經(jīng)營高速公路收費(fèi)以外的其他業(yè)務(wù)。與此相對應(yīng),政府也承諾公司如果出現(xiàn)了經(jīng)營上的問題,達(dá)不到期望的投資回報率,政府可以通過提供優(yōu)惠貸款等形式予以補(bǔ)償。1993年以后,政府許可公路經(jīng)營公司經(jīng)營高速公路收費(fèi)以外的項(xiàng)目,但不再承諾向其提供政策方面的優(yōu)惠。

在意大利,公司一般通過以下兩種方式取得高速公路特許經(jīng)營權(quán):①向政府申請,經(jīng)政府特許后取得國家規(guī)劃的高速公路的建設(shè)權(quán)與經(jīng)營權(quán);②向國家“租賃”已建成的高速公路由公司收費(fèi)經(jīng)營。建設(shè)公路所需資金,公司自籌50%;歐盟提供10%;中央和地方政府等提供其他的40%。特許經(jīng)營期限一般為30年;經(jīng)營期限終了,高速公路(包括公司投資取得的土地)歸還國家。公司可以通過對公路進(jìn)行擴(kuò)建與改造

延長收費(fèi)經(jīng)營期限。例如都靈至米蘭高速公路的收費(fèi)期限本應(yīng)在2014年到期。由于公司從1999年開始對公路進(jìn)行擴(kuò)建改造,國家許可將收費(fèi)經(jīng)營期限延長12年,到2026年為止。

由于國家財政資金對公路的投入越來越少,需要有相應(yīng)的法律和法規(guī)來調(diào)動私人投資的積極性,引導(dǎo)私人企業(yè)進(jìn)入公路領(lǐng)域進(jìn)行投資,并保護(hù)投資者自由競爭。有關(guān)公路特許經(jīng)營方面的法律、法規(guī)既有意大利本國制定的,也有來自歐盟對所屬成員國的統(tǒng)一規(guī)范。在意大利,通行費(fèi)制度只適用于高速公路(包括個別橋梁、隧道),其他公路一般不收費(fèi)。2001年底,意大利特許經(jīng)營高速公路達(dá)到5593.3km,占全部6487.3km高速公路的86.22%。

1.2西班牙公路特許經(jīng)營情況概述

西班牙的收費(fèi)公路主要由公司采取特許經(jīng)營的模式進(jìn)行。1967年2月24日在巴塞羅那注冊設(shè)立的西班牙高速公路特許經(jīng)營股份有限公司(ACESA)主要從事高速公路建設(shè)與經(jīng)營業(yè)務(wù)。ACESA2001年底擁有西班牙境內(nèi)5條總長度達(dá)541.5km的收費(fèi)高速公路,基本上屬于1968～1977年之間建成投入營運(yùn)的。

根據(jù)1998年10月23日與政府簽訂的協(xié)議,這5條高速公路的經(jīng)營期限截止于2021年8月31日。ACE2SA擁有在西班牙、葡萄牙、阿根廷、意大利等國注冊的諸多子公司和聯(lián)營公司,公路特許經(jīng)營業(yè)務(wù)延伸到相關(guān)的國家和地區(qū)。

CINTRA公司是西班牙另一家公路特許經(jīng)營企業(yè)。CINTRA公司2002年底擁有16個公路特許經(jīng)營項(xiàng)目,分布在西班牙、葡萄牙、智利、愛爾蘭和加拿大等國,涉及收費(fèi)高速公路1609.7km;總投資80.86億歐元。其中在西班牙的高速公路472km;總投資30.18億歐元。公路平均特許經(jīng)營期限為60年;最長的加拿大多倫多H407高速公路項(xiàng)目為99年。H407高速公路是世界上第一條全程不停車電子收費(fèi)高速公路。加拿大政府規(guī)定,在與收費(fèi)公路平行的不收費(fèi)公路交通量不增加的前提下,公司具有確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的自主權(quán)。這是世界上唯一采取這種做法的項(xiàng)目,很具有研究價值。

該公司近年來將公路經(jīng)營業(yè)務(wù)延伸到了美國。2006年6月,該公司與一家澳大利亞的合資公司以38億美元租下了印第安納收費(fèi)公路的經(jīng)營權(quán);與此同時,得克薩斯州也決定讓該公司與美國的合資公司修建從奧斯汀至塞金的收費(fèi)公路,并獲得50年的經(jīng)營權(quán)。

1.3法國公路特許經(jīng)營情況概述

法國公路特許經(jīng)營事業(yè)是從20世紀(jì)50年代中期起步的。根據(jù)1955年4月18日法國議會通過的有關(guān)高速公路發(fā)展的法律,開始允許國家特許公司修建和經(jīng)營高速公路。

從1955～1969年,政府根據(jù)議會通過的法律,組建了5家混合經(jīng)濟(jì)所有制的高速公路公司。到1970年底,特許經(jīng)營公路達(dá)到996km。

從1970年開始,法國車流量快速增長,法國開始允許成立私人所有制的公路經(jīng)營公司,利用私人機(jī)制建設(shè)高速公路。到1973年底為止,法國新成立了高速

公路金融與工業(yè)公司(CORIROUTE)、羅納至阿爾卑斯高速公路公司(AREA)、巴黎至洛林東部高速公路公司(APEL)和科特巴斯克高速公路公司(ACOBA)等4家私營高速公路公司,加快了高速公路的建設(shè)與發(fā)展。到1980年底為止,特許收費(fèi)經(jīng)營公路達(dá)到了3707km。

2006年底,法國高速公路大約12000km,其中特許經(jīng)營高速公路8296.2km,約占高速公路總里程的69.146%。

對國有及國有控股的高速公路經(jīng)營公司,政府給予一系列的優(yōu)惠政策予以扶持。對于一些在高速公路建成初期由于交通量較少而出現(xiàn)財務(wù)困難的公司,政府許可將固定資產(chǎn)折舊推遲幾年后進(jìn)行;或者給予貸款上的某些優(yōu)惠。但如果公司經(jīng)營出現(xiàn)好轉(zhuǎn),也有義務(wù)按照政府的要求投資修建新的高速公路,包括盈利能力差或者不盈利的高速公路。

隨著歐盟的成立以及歐洲經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展,法國也開始按照歐盟的倡議逐步推行高速公路經(jīng)營公司的私營化,并逐步把公路經(jīng)營公司推向市場。從2001年開始,法國政府開始逐步取消對公路經(jīng)營公司的一些優(yōu)惠政策,公路經(jīng)營公司承擔(dān)的建路義務(wù)也同時取消。按照計劃,除了個別特殊情況以外,公路經(jīng)營公司將全部進(jìn)入市場,自擔(dān)風(fēng)險,自負(fù)盈虧;政府與公司之間的關(guān)系將完全靠特許經(jīng)營合同來規(guī)范。

2歐洲三國公路特許經(jīng)營的特點(diǎn)

經(jīng)分析,筆者認(rèn)為,歐洲三國的公路經(jīng)營具有以下共同的特點(diǎn):

(1)歐洲的公路上市公司也在為歐洲高速公路事業(yè)的快速發(fā)展發(fā)揮著重要的作用。意大利高速公路集團(tuán)股份有限公司是意大利最大的一家在米蘭證券交易所上市的公路特許經(jīng)營公司。該公司2002年底經(jīng)營著2853.6km的高速公路,占意大利2002年底5387.9km收費(fèi)高速公路的52.96%。意大利都靈米蘭高速公路股份有限公司是意大利最早的一家公路上市公司。1928年成立并在米蘭證券交易所上市的都靈米蘭高速公路股份有限公司2002年底經(jīng)營著全長127km的意大利都靈至米蘭高速公路。都靈米蘭高速公路公司集團(tuán)通過其控股的子公司和關(guān)聯(lián)公司共經(jīng)營著1265km的高速公路,成為意大利第二大高速公路公司集團(tuán)。高速公路經(jīng)營與服務(wù)公司(SIAS)是意大利另一家公路上市公司。該公司于2002年2月8日成立,負(fù)責(zé)第勒尼安海沿海高速公路的建設(shè)、經(jīng)營與管理;2002年2月11日該公司股票在米蘭證券交易所掛牌上市。SIAS2002年底管理的高速公路共450.1km;其中在建高速公路81km。

在西班牙巴塞羅那證券交易所掛牌的ACESA是西班牙的一家公路上市公司。該公司2001年年報表明,公司營業(yè)收入近年來連續(xù)長,2001年度達(dá)到4.38億歐元。其中通行費(fèi)收入4.22億歐元,占營業(yè)收入的96.35%,強(qiáng)有力地突出了公路經(jīng)營主業(yè)的基本特征。伊比利亞半島高速公路股份有限公司是西班牙另一家公路上市公司。該公司擁有總長度為69.9km的高速公路。

(2)西方國家也有類似高速公路收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓的交易活動。西班牙CINTRA公司擁有67%股權(quán)的加拿大多倫多H407ETR電子收費(fèi)高速公路規(guī)劃全長108km;1999年已有69km建成。CINTRA公司(持股61.29%)和其他兩家公司(分別持股22.58%和16.13%)共同投資在加拿大注冊設(shè)立的公路經(jīng)營公司,于1999年5月1日出資21億美元,取得了已建成高速公路的經(jīng)營權(quán)以及其他39km高速公路的建設(shè)與經(jīng)營權(quán)。特許經(jīng)營期限為99年,從2000年初開始,到2098年底為止。項(xiàng)目總投資達(dá)到24.3億美元。

(3)高速公路收費(fèi)化、收費(fèi)公路經(jīng)營化、公路經(jīng)營合同化、公路經(jīng)營企業(yè)私有化、企業(yè)經(jīng)營市場化已經(jīng)成為歐洲三國高速公路發(fā)展的主導(dǎo)趨勢。

①意大利和法國的高速公路中收費(fèi)高速公路占有較大的比重。2001年底,意大利和法國的收費(fèi)高速公路占全部高速公路的86.22%和74.96%;并且隨著未來進(jìn)一步將不收費(fèi)的高速公路轉(zhuǎn)變?yōu)槭召M(fèi)公路,收費(fèi)公路所占比重還將進(jìn)一步上升。相比之下,西班牙的收費(fèi)高速公路所占比重較低。2001年末西班牙擁有大約9100km的高速公路,其中收費(fèi)公路2320km,僅占25%左右。

②意大利、西班牙、法國三國的收費(fèi)公路均屬于特許經(jīng)營公路。雖然法國的公路經(jīng)營企業(yè)中也曾經(jīng)有些國有高速公路公司(例如巴黎至諾曼底高速公路公司)在2000年底以前的收費(fèi)業(yè)務(wù)具有收費(fèi)還貸的特征,但從2001年初開始,隨著歐盟的倡導(dǎo)以及法國特許收費(fèi)制度的改革,法國所有的高速公路公司毫無例外地要執(zhí)行統(tǒng)一的財務(wù)與會計法律制度,計算盈虧,繳納公司所得稅和增值稅,并向投資者分配利潤。這意味著公路收費(fèi)經(jīng)營化已成為收費(fèi)公路發(fā)展的潮流。

③意大利、西班牙、法國三國的收費(fèi)經(jīng)營公路均具有完善的法律和特許經(jīng)營合同,規(guī)范著政府與企業(yè)各自的權(quán)利與義務(wù)。如西班牙1970年制定了“高速公路建造經(jīng)營法”,對政府和公路建設(shè)、經(jīng)營企業(yè)職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)等有比較明確的規(guī)定。該國政府還對建造和經(jīng)營企業(yè)實(shí)施幾種監(jiān)督辦法:一是根據(jù)合同,高速公路經(jīng)營公司經(jīng)營的路必須達(dá)到相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn),公司要在銀行中放一筆保證金,如達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)國家會動用這筆保證金,以維護(hù)公路的正常使用。二是所有公路的使用者都有權(quán)向國家有關(guān)部門投訴,實(shí)行全民監(jiān)督。三是國家在每個公司安排1～2名公務(wù)員,對公司的經(jīng)營進(jìn)行監(jiān)督,如公司達(dá)不到相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn),國家將給予懲罰。

此外經(jīng)營高速公路的公司有多家,但國家的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定基本上是一致的。國家在每個區(qū)域都派有高速公路管理協(xié)調(diào)員,負(fù)責(zé)處理高速公路經(jīng)營管理中的有關(guān)事務(wù)。

④大力引進(jìn)私人資金、促進(jìn)高速公路經(jīng)營私有化也成為歐洲三國近年來公路經(jīng)營公司改革與發(fā)展的主要模式。意大利國家公路管理局在轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞莨疽院?雖然仍在履行管理局的職責(zé),但也在積極準(zhǔn)備籌措私人股本,向私有化方面轉(zhuǎn)化;法國的各家公路經(jīng)營公司在引入私人資金方面也正在加大力度。公路經(jīng)營私有化成為歐盟倡導(dǎo)、歐盟成員國積極響應(yīng)的發(fā)展潮流。⑤國家逐步放松對公路經(jīng)營公司的約束與管制,將公司推向市場,使得公路經(jīng)營公司逐步成為以獲利為目的的獨(dú)立法人實(shí)體和市場競爭主體。為了體現(xiàn)公路的社會公益性,歐洲三國都曾經(jīng)出臺了政府對公路經(jīng)營公司經(jīng)營行為的強(qiáng)有力干預(yù)與控制的政策、法律和措施,同時政府也給予公路經(jīng)營公司一定的財政補(bǔ)貼或者在稅收、貸款利率等方面的政策性優(yōu)惠。近年來均不同程度地減少或者逐步取消政府對公路經(jīng)營公司經(jīng)營方面的干預(yù)與控制措施,積極鼓勵公路經(jīng)營企業(yè)進(jìn)入市場實(shí)行競爭,自負(fù)盈虧;同時減少并逐步取消財政補(bǔ)貼和相關(guān)的優(yōu)惠政策。這也已經(jīng)成為歐盟倡導(dǎo)、歐盟各國積極推行的發(fā)展趨勢。

3有關(guān)啟示

歐洲三國在公路經(jīng)營方面的成功經(jīng)驗(yàn)以及經(jīng)營的特點(diǎn)對我國高速公路建設(shè)以及公路上市公司可持續(xù)發(fā)展具有以下啟示。

(1)高速公路投資多元化和收費(fèi)經(jīng)營是高速公路發(fā)展的主要趨勢之一。在歐洲,公路市場化除了是歐盟倡導(dǎo)的方向以外,國家財政資金的相對短缺,是歐洲三國大力推行公路收費(fèi)經(jīng)營制度的一個重要原因。在中國,財政資金短缺是不爭事實(shí)。2006年2749億元財政赤字的出現(xiàn)以及2007年2450億元赤字預(yù)算的編制,意味著在近期內(nèi)要求加大各級財政對公路建設(shè)投資的力度并不現(xiàn)實(shí)。對此,還必須大力發(fā)展收費(fèi)公路建設(shè)事業(yè)。另一方面,目前我國公路行業(yè)面臨著還本付息的巨大壓力,2005年末全國大約12000億元未償還公路建設(shè)貸款余額的出現(xiàn)使得交通部門的財務(wù)負(fù)擔(dān)越來越重。對此,通過推行公路經(jīng)營機(jī)制改革來吸引民間資金進(jìn)入公路建設(shè)領(lǐng)域,應(yīng)當(dāng)作為新世紀(jì)公路建設(shè)融資的一項(xiàng)重要策略。

(2)目前我國的公路上市公司盡管已經(jīng)是企業(yè)化運(yùn)作,但大多數(shù)公司仍承擔(dān)著本地區(qū)高等級公路網(wǎng)建設(shè)的職責(zé)。對此,完全靠市場來引導(dǎo)公司投資的方向和規(guī)模,以贏利作為企業(yè)經(jīng)營的主要目的,以實(shí)現(xiàn)利潤最大化作為企業(yè)追求的主要目標(biāo),應(yīng)當(dāng)作為公路上市公司的發(fā)展方向。但對全國來講,公路公司基本上是特許經(jīng)營的,投資決策應(yīng)偏重于高速公路。政府還有必要采取一定的積極政策來扶持公路上市公司,促使

公路上市公司走可持續(xù)發(fā)展之路。但長遠(yuǎn)發(fā)展方向應(yīng)當(dāng)是逐步減少各級政府對公路上市公司經(jīng)營政策的直接干預(yù),引導(dǎo)企業(yè)以市場為導(dǎo)向,通過建立科學(xué)合理的特許經(jīng)營合同機(jī)制來有效規(guī)范政府與企業(yè)之間的關(guān)系,使得公路上市公司逐步成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的法人實(shí)體和市場競爭主體。

(3)高速公路建設(shè)與發(fā)展可以適度超前,但應(yīng)當(dāng)與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求相適應(yīng)。資料顯示,意大利和法國的高速公路均以四車道為主。意大利2001年末5593.3km收費(fèi)高速公路中,四車道高速公路4101.5km,占73.33%;六車道高速公路1463.4km,占26.16%;隧道25.4km,占0.45%。法國2006年末8296.2km收費(fèi)高速公路中,四車道高速公路6414km,占77%;六車道高速公路1820km,占22%;八車

道高速公路62.2km,占1%。我國2006年底4.53萬km的高速公路中,四車道高速公路約占80%,與法國、意大利的收費(fèi)公路車道結(jié)構(gòu)大體一致;但我國2006年度高速公路平均日交通量折合為小客車為15954輛次,與歐洲三國的高速公路交通量相比,仍處于較低的水平。法國2001年度高速公路平均日交通量(ADT)為25951輛次;意大利2002年度高速公路平均日交通量(ADT)為41574輛次;西班牙高速公路特許經(jīng)營股份公司經(jīng)營的5條收費(fèi)公路2001年度平均日交通量(ADT)為35842輛次,均大大高于我國高速公路的交通量水平。所以我國高速公路建設(shè)是否一定要強(qiáng)調(diào)高起點(diǎn)(六車道以上),值得斟酌。

(4)雖然意大利和法國的收費(fèi)公路總里程大約只相當(dāng)于我國的3%和4%,但2006年車輛通行費(fèi)總收入則分別達(dá)到了40.71億歐元和64.07億歐元,大體上相當(dāng)于我國2005年車輛通行費(fèi)的總收入(大約1500億元)的27%和43%。這意味著意大利和法國的收費(fèi)高速公路具有令人滿意的車流量以及較高的綜合收費(fèi)水平。在研究我國收費(fèi)公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)合理性問題時,不可忽略這樣的國際比較。

(5)歐洲三國建設(shè)收費(fèi)高速公路,均要求具有一條與收費(fèi)公路平行的不收費(fèi)公路供公路用戶選擇,以維護(hù)公路用戶的合法權(quán)利。所以,他們并不認(rèn)為收費(fèi)增加了公路用戶的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。我國國情的不同,使得我國的收費(fèi)公路建設(shè)不能簡單照搬西方國家的做法,但這種管理思路值得我們借鑒。在條件具備時逐步將壟斷性收費(fèi)經(jīng)營轉(zhuǎn)換為競爭性收費(fèi)經(jīng)營,也許有利于收費(fèi)經(jīng)營公路的健康發(fā)展。

(6)意大利特許收費(fèi)期限一般為30年,法國收費(fèi)期限一般為35年,但法律沒有規(guī)定最長收費(fèi)年限。意大利米蘭至萊克斯高速公路1924年建成開始收費(fèi)至今,已經(jīng)有80多年的收費(fèi)歷史,但目前仍在收費(fèi)。西班牙的收費(fèi)期限相對較長,有關(guān)法律規(guī)定的最長收費(fèi)期限為75年。借鑒他們的經(jīng)驗(yàn),我國經(jīng)營性公路的收費(fèi)期限能否不要絕對控制在25～30年以內(nèi),允許西部地區(qū)交通量較少的高速公路延長收費(fèi)期限,使之也可

以采取經(jīng)營機(jī)制籌措建設(shè)資金,發(fā)展西部地區(qū)的高等級公路建設(shè)事業(yè),為西部大開發(fā)戰(zhàn)略的貫徹實(shí)施做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

4結(jié)語

它山之石,可以攻玉。歐洲三國在推行公路特許經(jīng)營方面取得的成功經(jīng)驗(yàn),為我國建立公路特許經(jīng)營制度提供了有益的借鑒。對此,我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)真貫徹落實(shí)中共十六屆三中全會以及國發(fā)[2005]3號《國務(wù)院關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》的精神,進(jìn)一步解放思想,轉(zhuǎn)變觀念,加大吸引非國有資本進(jìn)入公路交通建設(shè)領(lǐng)域的力度,加快建立與完善公路特許經(jīng)營制度、規(guī)范收費(fèi)經(jīng)營行為的步伐,推動公路建設(shè)事業(yè)快速、健康和有序發(fā)展。