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一、財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)涵及其本質(zhì)

何謂財(cái)政監(jiān)督，目前國內(nèi)學(xué)術(shù)界看法不盡一致。有的將財(cái)政監(jiān)督當(dāng)作一種行為或活動(dòng)。例如，有的認(rèn)為，財(cái)政監(jiān)督是政府財(cái)政管理部門利用其專職機(jī)構(gòu)，對(duì)國家財(cái)政管理相對(duì)人的財(cái)政收支與財(cái)務(wù)收支的合法性、真實(shí)性、有效性，依法實(shí)施的監(jiān)督檢查、調(diào)查處理與建議的活動(dòng)。[1]也有的將財(cái)政監(jiān)督當(dāng)作一種手段。例如，有的認(rèn)為，財(cái)政監(jiān)督是專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，尤其是財(cái)政部門及其專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)為了提高財(cái)政性資金的使用效益，而依法對(duì)財(cái)政性資金運(yùn)用的合法性與合規(guī)性進(jìn)行檢查、處理與意見反饋的一種過程，是實(shí)現(xiàn)財(cái)政職能的一種重要手段。[2]

我們認(rèn)為，應(yīng)從廣義和狹義這兩個(gè)方面才能準(zhǔn)確界定財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)涵。從廣義來說，所謂財(cái)政監(jiān)督，是指包括各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)、政府財(cái)政機(jī)關(guān)在內(nèi)的財(cái)政監(jiān)督主體依法對(duì)財(cái)政收入、財(cái)政支出等的合法性、合規(guī)性、效率性進(jìn)行的檢查和督促；從狹義上來說，所謂財(cái)政監(jiān)督，是指財(cái)政機(jī)關(guān)依法對(duì)財(cái)政管理相對(duì)人財(cái)政收入、財(cái)政支出等的合法性、合規(guī)性、效率性實(shí)施的檢查和督促。其中，廣義的財(cái)政監(jiān)督不僅包括權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，而且還包括財(cái)政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督以及社會(huì)監(jiān)督等。狹義的財(cái)政監(jiān)督，盡管有諸多優(yōu)點(diǎn)，如有利于解決多頭監(jiān)督引發(fā)的監(jiān)督混亂、監(jiān)督信息不對(duì)稱的問題，且因行政層級(jí)的嚴(yán)格性從而使財(cái)政監(jiān)督更加有力和有效等等，但由于狹義財(cái)政監(jiān)督主體范圍的有限性以及其作為行政機(jī)關(guān)所具有的天然膨脹性和擴(kuò)張性，僅僅靠其自身難以有效地約束行政機(jī)關(guān)的違法活動(dòng)，必然會(huì)產(chǎn)生一些監(jiān)督“空白地帶”。

財(cái)政監(jiān)督，就其本質(zhì)而言，我們認(rèn)為：

1、財(cái)政監(jiān)督是經(jīng)濟(jì)監(jiān)督制度的重要組成部分，是現(xiàn)代民主政治的重要支柱。十八世紀(jì)法國啟蒙思想家孟德斯鳩曾言：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”，“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”。歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，無論在何種社會(huì)制度下，權(quán)力一旦失去制約，就會(huì)變成脫韁的野馬，給社會(huì)帶來嚴(yán)重危害。為防止權(quán)力的濫用，除了應(yīng)建立起權(quán)力制衡機(jī)制外，監(jiān)督也不可或缺。監(jiān)督就其范圍而言，非常廣泛，但財(cái)政監(jiān)督由于其抓住了政府權(quán)力的核心，因此最為至關(guān)重要。

2、財(cái)政監(jiān)督體現(xiàn)著對(duì)政府權(quán)力的制約。依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法制國家，首先要求政府行為法治化。而政府行為法治化的關(guān)鍵，就在于政府財(cái)政行為的法治化。這也是公共財(cái)政的基本要求。因?yàn)樨?cái)政權(quán)是政府的一項(xiàng)重要權(quán)力，如果對(duì)政府財(cái)政權(quán)不加以約束和控制，就無法從根本上實(shí)現(xiàn)對(duì)政府權(quán)力的控制。與此同時(shí)，公共財(cái)政是為了滿足社會(huì)的公共需要，對(duì)政府來說，只是受人民之委托來組織收入并安排支出，財(cái)政雖然由政府來組織和安排，但這決不意味著公共財(cái)政就是政府的財(cái)政，相反就其本質(zhì)而言應(yīng)當(dāng)是人民的財(cái)政。由此決定了政府不僅應(yīng)每年向社會(huì)公眾公布其財(cái)政收支情況，而且在決策前應(yīng)廣泛聽取社會(huì)各界的意見，以最大限度地保障人民群眾的根本利益。而要維護(hù)人民的利益，就有必要對(duì)政府財(cái)政收支進(jìn)行監(jiān)督。相反，如果缺乏必要的規(guī)范和約束，那么就有可能導(dǎo)致政府及其官員財(cái)政收支活動(dòng)的隨意性，從而導(dǎo)致人民利益遭受不應(yīng)有的損害，財(cái)政職能也就無法實(shí)現(xiàn)。

二、加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督法律制度建設(shè)的必要性

加強(qiáng)對(duì)財(cái)政的監(jiān)督，歷來是我國經(jīng)濟(jì)監(jiān)督工作的重點(diǎn)。圍繞財(cái)政監(jiān)督，我國目前基本上建立了一套比較完整的財(cái)政監(jiān)督制度，同時(shí)也在財(cái)政監(jiān)督實(shí)務(wù)上進(jìn)行了積極有效的探索。從參與監(jiān)督的主體看，有審計(jì)、財(cái)政、稅務(wù)等機(jī)關(guān)；從監(jiān)督層次看，有人大監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督、稅務(wù)監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督；從監(jiān)督實(shí)踐看，也取得了一定的成效。但令人遺憾的是，財(cái)經(jīng)領(lǐng)域違紀(jì)違法問題不僅沒有得到有效解決，反而在某些領(lǐng)域呈愈演愈烈之勢(shì)。國家審計(jì)署《2003年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱《審計(jì)報(bào)告》）所揭示的八個(gè)方面的問題就是最好的例證。

我國財(cái)政領(lǐng)域存在上述種種問題，可以說，與財(cái)政監(jiān)督法律體系不健全、財(cái)政監(jiān)督法律制度建設(shè)長(zhǎng)期滯后有著不可忽視的關(guān)系。我國現(xiàn)行與財(cái)政監(jiān)督有關(guān)的規(guī)定散見于相關(guān)法律規(guī)范之中。完整的財(cái)政監(jiān)督法律制度尚未形成，現(xiàn)行法律法規(guī)也存在諸多缺陷，概括起來，主要存在以下幾個(gè)方面的問題：

1、財(cái)政監(jiān)督法制建設(shè)滯后，財(cái)政監(jiān)督缺乏直接法律依據(jù)。迄今為止，我國尚未出臺(tái)一部系統(tǒng)地規(guī)定財(cái)政監(jiān)督的單行法律法規(guī)，財(cái)政監(jiān)督缺乏直接的法律依據(jù)和獨(dú)立完整的法律保障。財(cái)政監(jiān)督法制建設(shè)的滯后，不僅使得財(cái)政監(jiān)督主體缺乏必要的手段，而且也給財(cái)政監(jiān)督工作帶來諸多困難。

2、財(cái)政監(jiān)督單行規(guī)范的效力層次過低，權(quán)威性不足。我國現(xiàn)行財(cái)政監(jiān)督規(guī)定大多散見于《憲法》、《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》等法律法規(guī)中，單行的財(cái)政監(jiān)督規(guī)定大多為財(cái)政部門制定的規(guī)范性文件或者地方法規(guī)、地方政府規(guī)章，不僅效力層次較低，直接影響了財(cái)政監(jiān)督法律規(guī)范的權(quán)威性、穩(wěn)定性。

3、現(xiàn)行財(cái)政監(jiān)督法律規(guī)范存在諸多缺陷，缺乏應(yīng)有的可操作性。例如財(cái)政監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督、預(yù)算監(jiān)督就存在交叉和沖突，往往導(dǎo)致財(cái)政監(jiān)督實(shí)務(wù)中的交叉和重復(fù)，加大了監(jiān)督成本；又比如現(xiàn)行財(cái)政監(jiān)督規(guī)范缺乏對(duì)財(cái)政部門監(jiān)督權(quán)力的保障，如國家不僅從憲法的角度賦予了審計(jì)部門獨(dú)立依法行使監(jiān)督的權(quán)力，同時(shí)在《審計(jì)法》中又明確規(guī)定了審計(jì)機(jī)關(guān)的檢查權(quán)以及對(duì)不接受檢查的處罰權(quán)，但是作為預(yù)算管理部門和監(jiān)督部門的財(cái)政機(jī)關(guān)卻缺乏法律上的明確授權(quán)，嚴(yán)重影響了財(cái)政機(jī)關(guān)的財(cái)政監(jiān)督權(quán)威。

6、財(cái)政監(jiān)督存在的嚴(yán)重結(jié)構(gòu)性缺陷。一是財(cái)政監(jiān)督檢查的范圍、內(nèi)容、程序、職責(zé)等缺乏立法保障，尤其是缺乏對(duì)違反財(cái)經(jīng)法律法規(guī)行為的處罰規(guī)定，使得財(cái)政監(jiān)督檢查行為多無果而終；二是監(jiān)督主體和部門雖然很多，但缺乏科學(xué)的配合與協(xié)調(diào)，不僅造成監(jiān)督機(jī)構(gòu)重疊、監(jiān)督成本昂貴，而且監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間因缺乏配合而造成諸多監(jiān)督空白；三是重視對(duì)預(yù)算內(nèi)資金的監(jiān)督，而對(duì)預(yù)算外資金則監(jiān)督不力。從中央到地方各級(jí)財(cái)政的預(yù)算編制不完整，政府預(yù)算僅包括預(yù)算內(nèi)收支，而大量的預(yù)算外資金則長(zhǎng)期分散于各部門和單位，成為政府和中央難以掌握的“第二預(yù)算”，從而也不利于財(cái)政的有效監(jiān)督；[3]四是重視預(yù)算收入的監(jiān)督，輕視預(yù)算支出監(jiān)督，從而造成大量財(cái)政支出資金的低效與浪費(fèi)；五是財(cái)政監(jiān)督檢查手段單一，過多集中于專項(xiàng)檢查，忽視日常監(jiān)督，財(cái)政監(jiān)督仍未徹底改變“三大檢查”時(shí)期的運(yùn)動(dòng)式、集中性、突擊型的特點(diǎn)。

從國外來看，重視對(duì)財(cái)政的監(jiān)督并建立較完備的財(cái)政監(jiān)督體系及財(cái)政監(jiān)督法律制度，是國外許多發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的通常做法。不少市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家都建立起議會(huì)監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等相結(jié)合的綜合監(jiān)督體系。鑒此，有必要借鑒國外一些國家的成功經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)我國財(cái)政監(jiān)督法律制度建設(shè)，這對(duì)于推進(jìn)公共財(cái)政體制改革、建立高效、廉潔財(cái)政以及完善我國公共財(cái)政法律體系、推進(jìn)政府依法行政、依法理財(cái)，均具有十分重要的意義。

三、我國財(cái)政監(jiān)督法律制度建設(shè)的對(duì)策建議

（一）財(cái)政監(jiān)督法律體系的構(gòu)建

我們認(rèn)為，一個(gè)完備的財(cái)政監(jiān)督法律體系應(yīng)當(dāng)以財(cái)政監(jiān)督法為龍頭來構(gòu)建，具體來說，包括以下幾個(gè)方面：

1、財(cái)政監(jiān)督法。財(cái)政監(jiān)督法應(yīng)該是財(cái)政監(jiān)督的基本法，是其他相關(guān)財(cái)政監(jiān)督法律規(guī)范的母法。換言之，其他財(cái)政監(jiān)督法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)符合財(cái)政監(jiān)督法的規(guī)定，或者說，至少不應(yīng)與之相沖突。

制定財(cái)政監(jiān)督法，我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)注意把握以下幾點(diǎn)：

一是財(cái)政監(jiān)督法立法模式的選擇。如前所述，財(cái)政監(jiān)督有廣義和狹義之分，財(cái)政監(jiān)督法也同樣如此。財(cái)政監(jiān)督法的立法模式，無非有兩種選擇：一是采取廣義的財(cái)政監(jiān)督法立法模式，亦即把立法監(jiān)督、行政監(jiān)督（包括財(cái)政機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督）、司法監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督都涵蓋其中；二是采取狹義的財(cái)政監(jiān)督法立法模式，亦即僅規(guī)定財(cái)政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。就各地已經(jīng)頒行的財(cái)政監(jiān)督地方性法規(guī)、規(guī)章來看，均采用了狹義財(cái)政監(jiān)督法的立法模式。我們認(rèn)為，在我國，應(yīng)采取狹義的財(cái)政監(jiān)督法立法模式較為適宜。如果采用廣義的立法模式，則有可能由于立法內(nèi)容過于龐雜而造成立法體系的紊亂，另外，從立法技術(shù)層面上來說，廣義的財(cái)政監(jiān)督立法模式，由于涉及到不同類型的監(jiān)督主體，無論是在監(jiān)督的性質(zhì)、目標(biāo)、原則還是在具體內(nèi)容的選擇上，均存在較大差異，不僅立法難度大，而且也不利于實(shí)際操作。

二是明確界定財(cái)政監(jiān)督法的具體內(nèi)容。一些地方出臺(tái)的財(cái)政監(jiān)督地方性法規(guī)、規(guī)章，雖然對(duì)各地財(cái)政監(jiān)督實(shí)踐有一定的指導(dǎo)意義，但由于其內(nèi)容過于簡(jiǎn)單、原則，如《吉林省財(cái)政監(jiān)督條例》和《安徽省財(cái)政監(jiān)督暫行規(guī)定》都只有22條、《湖南省財(cái)政監(jiān)督條例》也只有20條，同時(shí)又普遍存在監(jiān)督手段乏力、處罰措施空白這樣的立法“硬傷”，因此很難實(shí)現(xiàn)以立法活動(dòng)保障并推動(dòng)財(cái)政監(jiān)督實(shí)踐的立法初衷。我們認(rèn)為，《財(cái)政監(jiān)督法》至少可以由八章組成：（1）總則。具體包括立法宗旨、適用范圍、監(jiān)督原則；（3）監(jiān)督主體、監(jiān)督對(duì)象和監(jiān)督范圍；（4）監(jiān)督主體的職責(zé)；（5）監(jiān)督主體的權(quán)限；（6）監(jiān)督程序；（7）法律責(zé)任；（8）附則。

2、財(cái)政收入監(jiān)督法。主要包括對(duì)稅收收入的管理監(jiān)督和非稅收入的管理監(jiān)督。對(duì)稅收收入的監(jiān)督，我國目前已經(jīng)制定了《稅收征收管理法》；對(duì)非稅收入的監(jiān)督，我國目前已經(jīng)制定了《國庫券條例》、《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》、《行政事業(yè)性收費(fèi)條例》。將來有必要在上述法律規(guī)范的基礎(chǔ)上，制定《稅收基本法》、《國債法》、《基金法》、《企事業(yè)單位收費(fèi)法》、《彩票法》等，強(qiáng)化對(duì)財(cái)政收入的監(jiān)督。

3、財(cái)政支出監(jiān)督法。目前，與財(cái)政支出有關(guān)的現(xiàn)行法律規(guī)范主要有《預(yù)算法》、《政府采購法》、《過渡時(shí)期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法》等。按照公共財(cái)政支出改革的要求，將來亟需制定《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》、《財(cái)政補(bǔ)貼法》、《財(cái)政專項(xiàng)資金管理法》、《行政補(bǔ)償法》等，對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為、財(cái)政補(bǔ)貼、專項(xiàng)資金撥付與使用、財(cái)政補(bǔ)償?shù)燃右杂行Ъs束，同時(shí)要進(jìn)一步完善現(xiàn)行《預(yù)算法》。

4、財(cái)政投資監(jiān)督法。主要就財(cái)政投資的原則、程序、財(cái)政投資資金的運(yùn)用等加以明確規(guī)定。

5、國有資產(chǎn)管理監(jiān)督法。主要就國有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓等加以監(jiān)督，規(guī)范國有資產(chǎn)流轉(zhuǎn)秩序，防止國有資產(chǎn)流失。

（二）財(cái)政監(jiān)督法律制度的具體設(shè)計(jì)

財(cái)政監(jiān)督法律制度的建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及眾多方面，學(xué)界雖然就如何構(gòu)建與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以及公共財(cái)政要求相適應(yīng)的財(cái)政監(jiān)督制度進(jìn)行了大量研究，但在具體問題的認(rèn)識(shí)上分歧較大。我們認(rèn)為，財(cái)政監(jiān)督法律制度建設(shè)，應(yīng)著重探討解決以下幾個(gè)方面的問題。

1、構(gòu)建以財(cái)政機(jī)關(guān)監(jiān)督為主的財(cái)政監(jiān)督體制

在我國，目前存在多個(gè)財(cái)政監(jiān)督主體，概括起來，主要有各級(jí)人大及其常委會(huì)、財(cái)政機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)以及財(cái)政收支的部門、企事業(yè)單位。我們認(rèn)為，這種多頭監(jiān)督的財(cái)政監(jiān)督體制，存在著監(jiān)督主體多元化、主體關(guān)系平行化和監(jiān)督職能重疊化的問題。財(cái)政監(jiān)督主體的多元化，在一定的條件下對(duì)維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律有著積極意義，但從我國現(xiàn)行財(cái)政監(jiān)督體系運(yùn)行情況來看，多頭化、平行化的財(cái)政監(jiān)督主體，對(duì)財(cái)政管理的整體來說，還是弊大于利。弊端之一，造成了執(zhí)法單位職能的相互交叉與混淆，甚至出現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督“越位”與“缺位”并存問題；弊端之二，影響了財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性，不符合依法行政的要求；弊端之三，勢(shì)必造成重復(fù)檢查和多頭檢查，影響了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展環(huán)境；弊端之四，增加了監(jiān)督成本，降低了財(cái)政監(jiān)督的工作效率。[4]

多頭監(jiān)督既然存在上述種種問題，那么是否就可以轉(zhuǎn)而采取由財(cái)政機(jī)關(guān)單獨(dú)實(shí)施財(cái)政監(jiān)督的單一主體的監(jiān)督體制呢？我們認(rèn)為，采用單一監(jiān)督體制，雖然可以有效解決因監(jiān)督主體多元化、主體關(guān)系平行化和監(jiān)督職能重疊化而存在的問題，但難以實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政的有效監(jiān)督。因?yàn)樨?cái)政機(jī)關(guān)的監(jiān)督只是一種內(nèi)部監(jiān)督，從本質(zhì)上來說，屬于一種行政監(jiān)督，有著其自身不可克服的局限性，且由于自身力量的有限而有可能形成監(jiān)督的空白點(diǎn)。從國外來看，多數(shù)國家均實(shí)行包括議會(huì)監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等相結(jié)合的綜合監(jiān)督體系。鑒此，我們認(rèn)為，在明晰相關(guān)監(jiān)督主體監(jiān)督職責(zé)的前提下，我國應(yīng)建立以財(cái)政監(jiān)督為主且與立法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督相配合的監(jiān)督體制。而這個(gè)體制的建立尤其是有效運(yùn)轉(zhuǎn)，我們認(rèn)為：

一是明確界定財(cái)政監(jiān)督與權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督各自的職權(quán)范圍。權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督，主要是通過人民代表大會(huì)審查并批準(zhǔn)政府財(cái)政預(yù)算、決算來進(jìn)行監(jiān)督，多屬于事前控制范疇，是一種最高層次的宏觀監(jiān)督，而不應(yīng)當(dāng)過多參與對(duì)具體財(cái)政活動(dòng)的監(jiān)督。否則，有可能造成立法權(quán)與行政權(quán)的混淆。審計(jì)監(jiān)督，主要是向國務(wù)院負(fù)責(zé)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)檢查，屬于事后監(jiān)督。包括對(duì)財(cái)政的某些專項(xiàng)資金使用情況的審計(jì)檢查，本質(zhì)上屬于對(duì)財(cái)政監(jiān)督的再監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)是一種更高層次的監(jiān)督。如果說人大監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督是監(jiān)督財(cái)政的兩大主體的話，那么，人大監(jiān)督是事前監(jiān)督，而審計(jì)監(jiān)督則是事后監(jiān)督。財(cái)政機(jī)關(guān)的財(cái)政監(jiān)督，其監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn)：其一是通過財(cái)政部門專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)使用財(cái)政性資金的預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行情況的直接監(jiān)督檢查來實(shí)現(xiàn)財(cái)政性資金使用情況和使用效益的監(jiān)督；其二是通過財(cái)政部門專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)稅務(wù)等收入征收管理部門執(zhí)法質(zhì)量的監(jiān)督控制來實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政收入的監(jiān)督；其三是通過財(cái)政部門專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所及其注冊(cè)會(huì)計(jì)師等社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量的監(jiān)督控制來實(shí)現(xiàn)對(duì)各預(yù)算單位、各經(jīng)營(yíng)單位會(huì)計(jì)信息質(zhì)量的監(jiān)督。在西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)被稱為不拿薪水的“經(jīng)濟(jì)警察”，成為政府宏觀調(diào)控和企業(yè)微觀經(jīng)營(yíng)之間的中介。在我國，社會(huì)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督可以作為財(cái)政監(jiān)督的補(bǔ)充體系，定位于微觀經(jīng)濟(jì)的監(jiān)督，由此財(cái)政監(jiān)督對(duì)企業(yè)微觀經(jīng)濟(jì)由直接監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接監(jiān)督。同時(shí)建立財(cái)政監(jiān)督對(duì)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的再監(jiān)督機(jī)制，依照《會(huì)計(jì)法》和《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》等規(guī)定，對(duì)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)水平、質(zhì)量及其履行社會(huì)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的公正性、公平性和合法性情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，提高會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性。[5]

在上述幾個(gè)層次的監(jiān)督中，我們認(rèn)為，財(cái)政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是最主要的監(jiān)督主體，主要對(duì)財(cái)政收支尤其是財(cái)政資金使用的合法性、合規(guī)性和效益性進(jìn)行事前、事中、事后的全方位的監(jiān)督。這是因?yàn)樨?cái)政設(shè)有專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，且能夠真實(shí)地了解財(cái)政收支的運(yùn)行狀況，因此應(yīng)當(dāng)以財(cái)政機(jī)關(guān)作為監(jiān)督體系的主體。

二是將審計(jì)機(jī)關(guān)由隸屬于政府改為直接向權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。審計(jì)監(jiān)督是我國經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的一個(gè)重要監(jiān)督方式，雖然近幾年來審計(jì)監(jiān)督取得了一定成效，但仍然存在監(jiān)督難的問題。主要原因在于各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于政府，很難依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)。審計(jì)監(jiān)督應(yīng)退出政府執(zhí)法序列，歸位于各級(jí)人大。審計(jì)獨(dú)立于政府之外，代表人大行使監(jiān)督權(quán)，這樣即可以減少行政干預(yù)，同時(shí)也可以極大地提高審計(jì)監(jiān)督的權(quán)威。與此同時(shí)，也有利于彌補(bǔ)人大監(jiān)督力量的不足，可以理順長(zhǎng)期以來懸而未決的財(cái)政監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督之間的關(guān)系，充分發(fā)揮各監(jiān)督主體的監(jiān)督職責(zé)。

2、明確界定財(cái)政監(jiān)督法的原則

關(guān)于財(cái)政監(jiān)督法的原則，我們認(rèn)為，主要包括以下幾個(gè)方面：

一是依法監(jiān)督原則。依法監(jiān)督是指財(cái)政監(jiān)督必須由享有監(jiān)督權(quán)的主體在法定權(quán)限范圍內(nèi)按照法定程序進(jìn)行監(jiān)督。具體來說，財(cái)政監(jiān)督主體由法律規(guī)定，監(jiān)督權(quán)由法律授予，監(jiān)督權(quán)的行使必須依據(jù)和遵守法律法規(guī)。亦即做到主體合法、依據(jù)合法和程序合法。強(qiáng)調(diào)依法監(jiān)督，不僅是依法治國、依法行政的要求，而且也是規(guī)范監(jiān)督行為，防止濫用監(jiān)督權(quán)以維護(hù)被監(jiān)督者利益的需要。

要做到依法監(jiān)督，第一，應(yīng)當(dāng)盡快制定財(cái)政監(jiān)督法，為財(cái)政監(jiān)督提供法律依據(jù)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督“有法可依”；第二，監(jiān)督機(jī)關(guān)及其工作人員在監(jiān)督過程中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守和執(zhí)行法律，做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究；第三，明確規(guī)定監(jiān)督機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)盡的義務(wù)，如忠于職守、依法辦事、不得利用職務(wù)之便牟取不正當(dāng)利益、不得在被監(jiān)督對(duì)象中兼任職務(wù)等，對(duì)違反該義務(wù)的行為，規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。

二是獨(dú)立監(jiān)督原則。所謂獨(dú)立性，是指必須從法律上明確監(jiān)督主體享有的法定職責(zé)、完成職責(zé)的程序和應(yīng)當(dāng)具有的監(jiān)督權(quán)，以及不受不正當(dāng)干預(yù)的獨(dú)立監(jiān)督權(quán)。監(jiān)督是一種權(quán)力對(duì)另一種權(quán)力的監(jiān)督和制約，如果監(jiān)督主體的經(jīng)費(fèi)來源、人事任免權(quán)等掌握在監(jiān)督客體的手中，則勢(shì)必會(huì)增強(qiáng)監(jiān)督主體對(duì)監(jiān)督客體的依附性，這樣一來極易產(chǎn)生監(jiān)督的主客體錯(cuò)位、或監(jiān)督主體、客體兩位一體，那么行政監(jiān)督就會(huì)流入空泛。只有獨(dú)立性，才能產(chǎn)生權(quán)威性，才能使監(jiān)督主體對(duì)監(jiān)督客體處于一種超然的位置，才能產(chǎn)生監(jiān)督的效果。

要做到獨(dú)立監(jiān)督，第一，應(yīng)明確監(jiān)督主體的法律地位，并賦予監(jiān)督主體以相應(yīng)職權(quán)；第二，各級(jí)政府及其部門應(yīng)當(dāng)自覺接受監(jiān)督，增強(qiáng)監(jiān)督意識(shí)，不干預(yù)監(jiān)督主體依法行使監(jiān)督權(quán)；第三，在財(cái)政監(jiān)督法中具體規(guī)定保障監(jiān)督權(quán)獨(dú)立行使的一些措施，對(duì)不正當(dāng)甚至違法干預(yù)財(cái)政監(jiān)督的行為，應(yīng)規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。

三是公開、公正原則。公開、公正、公平原則是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法則和社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求，也是財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法主體必須遵循的基本準(zhǔn)則。公開原則，是指監(jiān)督主體據(jù)以實(shí)施監(jiān)督的法律法規(guī)及有關(guān)制度、信息應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開，在作出影響被監(jiān)督者權(quán)益的行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)讓被監(jiān)督者了解該行為的依據(jù)、過程和結(jié)果。“陽光是最理想的消毒劑”，強(qiáng)調(diào)公開原則，是保障被監(jiān)督者合法權(quán)益、規(guī)范監(jiān)督主體監(jiān)督權(quán)的重要途徑。公正原則，是指財(cái)政監(jiān)督主體在監(jiān)督、檢查過程中處于超然的地位，一視同仁，公平對(duì)待被監(jiān)督者，不偏袒任何一方。公正不僅是財(cái)政監(jiān)督法的基本原則，而且也是法律所追求的基本價(jià)值之一。

要做到財(cái)政監(jiān)督的公開、公正，第一，財(cái)政監(jiān)督主體的監(jiān)督檢查活動(dòng)或計(jì)劃應(yīng)增加透明度，盡量避免或減少因“信息不對(duì)稱”而引起的對(duì)被監(jiān)督者利益的損害；第二，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政監(jiān)督主體監(jiān)督權(quán)行使的再監(jiān)督，防止其濫用權(quán)力；第三，監(jiān)督主體在監(jiān)督過程中，應(yīng)嚴(yán)格遵循法定程序，實(shí)事求是地處理問題。

四是效率監(jiān)督原則。任何監(jiān)督都需要付出一定的成本，財(cái)政監(jiān)督也不例外。財(cái)政監(jiān)督的效率原則，一方面是指財(cái)政監(jiān)督主體自身在進(jìn)行監(jiān)督時(shí)要講求效率，以最少的成本支出達(dá)到最佳的監(jiān)督目標(biāo)；另一方面是指財(cái)政監(jiān)督必須以提高財(cái)政資金的使用效率為出發(fā)點(diǎn)，亦即使有限的財(cái)政資金真正發(fā)揮效益，而不是限制財(cái)政主體自主理財(cái)。強(qiáng)調(diào)效率監(jiān)督原則，不僅是財(cái)政監(jiān)督的本質(zhì)要求，也是財(cái)政監(jiān)督目標(biāo)有效實(shí)現(xiàn)的必然要求。

要做到效率監(jiān)督，一方面要求對(duì)監(jiān)督機(jī)關(guān)、監(jiān)督人員進(jìn)行合理配置，提高監(jiān)督人員的素質(zhì)和水平；另一方面要合理制定監(jiān)督計(jì)劃，確立公共財(cái)政下的財(cái)政監(jiān)督理念。

五是合作監(jiān)督原則。財(cái)政監(jiān)督涉及的領(lǐng)域和范圍十分廣泛，單靠財(cái)政機(jī)關(guān)的監(jiān)督不可能奏效，在這種情況下，強(qiáng)調(diào)財(cái)政機(jī)關(guān)與其他監(jiān)督主體在監(jiān)督過程中的相互合作，就顯得尤為重要。如前所述，我國目前實(shí)行的是多頭監(jiān)督，因此在監(jiān)督過程難免出現(xiàn)相互矛盾和沖突。為解決這個(gè)問題，有的認(rèn)為，在組織管理上，可以建立一個(gè)類似“銀監(jiān)會(huì)”的機(jī)構(gòu)，稱之為財(cái)政監(jiān)督委員會(huì)，現(xiàn)有的財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)要升格，要相對(duì)獨(dú)立，但又不獨(dú)立于財(cái)政部門之外。監(jiān)督委員會(huì)的人員組成結(jié)構(gòu)要廣泛、合理，既需要培養(yǎng)專門的隊(duì)伍，也可以吸收一些有豐富財(cái)政工作經(jīng)驗(yàn)的人員和從事財(cái)政教育、科研的人員做兼職委員。監(jiān)督檢查人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)一定要高，能夠適應(yīng)財(cái)政管理工作中不斷出現(xiàn)的新情況、新問題。[6]還有的認(rèn)為，要解決財(cái)政監(jiān)督工作政出多門，各自為戰(zhàn)的局面，可以考慮中央由人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)牽頭，審計(jì)署及特派辦、財(cái)政部監(jiān)督局及各地專員辦、國稅監(jiān)督機(jī)構(gòu)、央行監(jiān)督機(jī)構(gòu)參加，在地方以省（市）人大財(cái)經(jīng)委牽頭，地方財(cái)政監(jiān)督部門、地稅監(jiān)督機(jī)構(gòu)、地方人行監(jiān)督機(jī)構(gòu)參加，發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的作用，共同構(gòu)成監(jiān)督和再監(jiān)督的聯(lián)合協(xié)調(diào)監(jiān)督機(jī)制。[7]我們以為，第一種建議具有一定的可行性，既不增加機(jī)構(gòu)和編制，也有利于協(xié)調(diào)各監(jiān)督主體之間的關(guān)系。

3、重新界定財(cái)政監(jiān)督的對(duì)象和范圍

關(guān)于財(cái)政機(jī)關(guān)監(jiān)督的對(duì)象和范圍，從一些地方性法規(guī)、規(guī)章規(guī)定來看，均為涉及財(cái)政收支、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理事項(xiàng)的部門和單位，監(jiān)督的范圍涉及預(yù)算的編制、執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算收入的征收與解繳、預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金的使用、國庫有關(guān)事項(xiàng)、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)等。

我們認(rèn)為，財(cái)政機(jī)關(guān)作為國民經(jīng)濟(jì)情況的綜合反映部門，與社會(huì)再生產(chǎn)環(huán)節(jié)中的各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)雖然都或多或少有著直接或間接的關(guān)系，但財(cái)政監(jiān)督的對(duì)象尤其是范圍不能過于廣泛。我國目前正在著手建立社會(huì)主義公共財(cái)政體系，與公共財(cái)政相適應(yīng)，公共財(cái)政管理也應(yīng)當(dāng)只限于市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域并在此范圍內(nèi)發(fā)揮作用。否則，財(cái)政則極有可能再次“越位”。鑒此，財(cái)政機(jī)關(guān)監(jiān)督的對(duì)象只能是與公共財(cái)政分配有直接關(guān)系的部門，監(jiān)督的范圍也只能限于與財(cái)政收支管理過程直接相關(guān)的事項(xiàng)，如預(yù)決算編制；預(yù)算的執(zhí)行；財(cái)政收支是否合法、合規(guī)與有效率；稅收征管與解繳；財(cái)政資金的使用；國庫辦理預(yù)算收入的收納、劃分、留解和預(yù)算支出的撥付；國有資本金基礎(chǔ)管理等。企事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理等事項(xiàng)，則屬于微觀經(jīng)濟(jì)范疇，可以委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)來進(jìn)行監(jiān)督。

4、改革現(xiàn)行財(cái)政監(jiān)督的方式，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督的權(quán)限

一要更新監(jiān)督理念。第一，逐步實(shí)現(xiàn)從微觀監(jiān)督向宏觀經(jīng)濟(jì)管理的轉(zhuǎn)變，提高財(cái)政監(jiān)督層次，寓監(jiān)督于管理之中，更好地為財(cái)政調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行服務(wù)。嚴(yán)格監(jiān)督、嚴(yán)格管理是一種內(nèi)在的有機(jī)統(tǒng)一。財(cái)政管理的范圍決定財(cái)政監(jiān)督的范圍，財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)容促使財(cái)政管理建立在法制化的基礎(chǔ)之上，所以監(jiān)督是管理的重要內(nèi)容之一。管理離不開監(jiān)督的實(shí)施。沒有監(jiān)督的管理只會(huì)流于形式，而管理一旦缺乏監(jiān)督，也不會(huì)有權(quán)威性。就機(jī)制而言，不存在沒有管理的機(jī)制，也不存在沒有機(jī)制的管理，財(cái)政監(jiān)督和管理在機(jī)制中得到統(tǒng)一的應(yīng)用。[8]第二，加大對(duì)財(cái)政違紀(jì)違法行為的處罰力度，實(shí)現(xiàn)從重檢查、輕管理向依法監(jiān)督、依法管理轉(zhuǎn)變；第三，加強(qiáng)財(cái)政收支單位的內(nèi)部控制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)從注重對(duì)被監(jiān)督單位的外部監(jiān)督向注重強(qiáng)化被監(jiān)督單位內(nèi)部控制和自律意識(shí)轉(zhuǎn)變；第四，強(qiáng)化服務(wù)管理的理念，實(shí)現(xiàn)從單純強(qiáng)調(diào)監(jiān)督向監(jiān)督、服務(wù)并重轉(zhuǎn)變。

二要確立規(guī)范的財(cái)政監(jiān)督方式。財(cái)政監(jiān)督方式要逐步由側(cè)重于專項(xiàng)的、事后的、突擊性的監(jiān)督檢查方式，向經(jīng)常性的、全過程的監(jiān)督方式轉(zhuǎn)變，立足于財(cái)政管理，著眼于財(cái)政活動(dòng)的全過程，通過進(jìn)行日常監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)財(cái)政管理過程中存在的問題，真正形成監(jiān)督與管理并重，日常監(jiān)督管理與專項(xiàng)監(jiān)督檢查相結(jié)合的財(cái)政監(jiān)督工作新方式。對(duì)財(cái)政收支進(jìn)行全方位監(jiān)督，具體包括：（1）事前監(jiān)督。亦即對(duì)本級(jí)預(yù)算編制的監(jiān)督。檢查本級(jí)預(yù)算的編制是否符合預(yù)算法基本原則、程序是否合法、預(yù)算編制是否保持收支平衡、收支規(guī)模是否合理等。（2）事中監(jiān)督。亦即對(duì)本級(jí)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督。監(jiān)督本級(jí)預(yù)算執(zhí)行過程中各項(xiàng)預(yù)算收入資金的征收、入庫和各項(xiàng)預(yù)算支出資金的分配、管理、使用以及預(yù)算外資金的立項(xiàng)、收取、管理和使用等。（3）事后監(jiān)督。亦即對(duì)本級(jí)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的監(jiān)督。監(jiān)督的重點(diǎn)是財(cái)政收支是否真實(shí)、合法和有效率。

三要強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督手段，賦予財(cái)政機(jī)關(guān)更多的監(jiān)督權(quán)限。具體來說，在《財(cái)政監(jiān)督法》中應(yīng)當(dāng)賦予財(cái)政機(jī)關(guān)以相應(yīng)的執(zhí)法監(jiān)督權(quán)。具體來說：（1）依法制定財(cái)政監(jiān)督規(guī)章、規(guī)則權(quán)；（2）要求監(jiān)督對(duì)象報(bào)送與監(jiān)督有關(guān)的資料權(quán)；（3）調(diào)查取證權(quán)；（4）現(xiàn)場(chǎng)檢查權(quán)；（5）查詢涉嫌違法資金、收入或者申請(qǐng)司法機(jī)關(guān)凍結(jié)涉嫌違法資金、收入權(quán)；（6）暫停或停止撥付與違反國家規(guī)定的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支行為直接有關(guān)的款項(xiàng)權(quán)；（7）行政處罰權(quán)。當(dāng)然，在賦予財(cái)政監(jiān)督機(jī)關(guān)權(quán)力的同時(shí)，為防止其濫用權(quán)力，有必要對(duì)其行使權(quán)力的程序和要求作出明確規(guī)定。

6、嚴(yán)格財(cái)政監(jiān)督法律責(zé)任

從我國有關(guān)財(cái)政監(jiān)督的法律規(guī)范來看，雖然就財(cái)政違法行為規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任，但存在不少問題。概括起來：一是比較零散，缺乏系統(tǒng)規(guī)定。對(duì)財(cái)政違法行為，散見于《預(yù)算法》、《審計(jì)法》、《會(huì)計(jì)法》、《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》、《國務(wù)院關(guān)于違反財(cái)政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》之中；二是有關(guān)規(guī)定存在嚴(yán)重的滯后性。例如《國務(wù)院關(guān)于違反財(cái)政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》是國務(wù)院于1987年制定，許多內(nèi)容與《行政處罰法》等相關(guān)規(guī)定不完全吻合；三是處罰過輕，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政違法行為的制裁。例如《審計(jì)法》第41條規(guī)定：“被審計(jì)單位違反本法規(guī)定，拒絕或者拖延提供與審計(jì)事項(xiàng)有關(guān)的資料的，或者拒絕、阻礙檢查的，審計(jì)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，可以通報(bào)批評(píng)，給予警告；拒不改正的，依法追究責(zé)任。”但依法追究何種責(zé)任，該法沒有作出明確規(guī)定，同時(shí)也沒有現(xiàn)行法律可以依據(jù)，實(shí)際上該條的規(guī)定無疑于“法律白條”。又比如《預(yù)算法》關(guān)于法律責(zé)任僅有3條規(guī)定，與該法的禁止性規(guī)定嚴(yán)重脫節(jié)，至使相當(dāng)多的預(yù)算違法行難以得到有效遏制。鑒此，在制定《財(cái)政監(jiān)督法》時(shí)，有必要對(duì)財(cái)政違法行為的法律責(zé)任作出全面、系統(tǒng)的規(guī)定。從違法的主體來說：一是應(yīng)規(guī)定監(jiān)督對(duì)象實(shí)施違法行為的法律責(zé)任；二是對(duì)監(jiān)督機(jī)關(guān)及其人員濫用職權(quán)、玩忽職守等應(yīng)規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。從法律責(zé)任的類型來說，包括民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任三種。就《財(cái)政監(jiān)督法》而言，更多應(yīng)強(qiáng)化監(jiān)督主體和被監(jiān)督主體實(shí)施違法行為的行政責(zé)任和刑事責(zé)任，通過加大處罰的力度，來遏制財(cái)政違法行為愈演愈烈的現(xiàn)象。

【注釋】

[1]顧超濱主編：《財(cái)政監(jiān)督概論》，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社1996年版，第7頁。

[2]李武好韓精城劉紅藝等著：《公共財(cái)政框架中的財(cái)政監(jiān)督》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2002年版，第14頁。

[3]劉曉鷗：《關(guān)于我國財(cái)政監(jiān)督的若干思考》，《沈陽大學(xué)學(xué)報(bào)》2002年第1期。

[4]蔣敏元李龍成：《論我國公共財(cái)政框架中的財(cái)政監(jiān)督體系建設(shè)》，《學(xué)習(xí)與探索》2003年第5期。

[5]寇鐵軍崔惠玉：《關(guān)于強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)管的若干思考》，《財(cái)經(jīng)問題研究》2002年第2期。

[6]孫亦軍：《對(duì)當(dāng)前加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督職能的思考》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第4期。

[7]劉東吳磊：《公共財(cái)政框架下財(cái)政監(jiān)督體系探討》，《四川財(cái)政》2002年第10期。

[8]梁尚敏：《略論建立有效的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制》，《四川財(cái)政》2002年第9期。