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社會主義公有制條件下的我國政府具有雙重職能：公共治理職能和國有資產所有者代表職能。公共治理職能是政府通過行使憲法所賦予的國家機關行政權力，實現國家和社會政治經濟發展的總體目標，國有資產所有者代表職能是政府通過行使法律所賦予的國有資產所有者的權利，實現國有資產的保值增值和有效利用的目標。在法定的邊界內，兩者職能殊途同歸，共同實現社會主義國家的制度目標。國有資產治理體系的建立，則在于把政府的兩種職能在行使方式上分開，因此，從國有資產的保值增值和有效利用角度而言，政府履行所有者代表職能的過程應該是國有資產的經營治理和有效利用過程，國有資產治理體系應分為國有資產經營治理體系和國有資產監督治理體系。

國有資產經營治理體系

國有資產經營治理體系是國家對于為實現國有資產的保值增值，促使國有資產在社會范圍內優化配置，提高國有資產整體經濟效益所進行的經濟活動的相關制度安排。國有資產經營治理體系建立模式的主導思想是將國有資產運營區分成不同的經營方式，而不是經營層次上的劃分，既在國有資產所有者代表機構統一行使對國有資產所有權的前提下，選擇國有資產的經營方式：純粹的國有資本運營，純粹的生產經營，資本與生產經營的結合，從而形成既分門別類，又集合統一的國有資產經營治理體系框架。

（一）國有資產所有者代表機構

國有資產所有者代表機構是歸屬于政府部門的非凡機構，其代表政府詳細履行國有資產所有者代表職能。按照憲法所確定的中央與地方的國家機構職權的劃分，分為國務院國有資產所有者代表機構與地方政府國有資產所有者代表機構。

目前學界對國有資產監督治理委員會成立宗旨的共識為：一是解決國有資產所有者缺位；二是使政府的公共治理職能和出資人職能分開。而筆者認為：

第一，憲法規定“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，《民法通則》規定“全民財產屬于國家所有”，從法律規定而言，國有資產所有者并不缺位，國有資產的所有者是國家。由于國家是一個政治主權概念，不能親自行使所有者的權利，必須界定由誰來代表國家行使所有權，將國家所有權在法律上人格化，而我們現行的法律并沒有明確界定。因此，從嚴格意義上而言，國有資產所有者并不缺位，而是在國家作為所有者的非凡情境下國有資產所有者代表的缺位；

第二，國有資產所有者代表機構履行的是所有者的職能，而非單純的出資人職能。（1）根據民法和公司法原理，所有者權利與出資人權利范圍是不同的。在公司法上出資人享有資產收益權，重大決策權和選擇治理者的權利，出資人對于已投入到企業的財產不享有任意的支配權。在民法上，所有人可以任意支配所有物，并享有對所有物的支配所產生的各種權利。出資人的權利是所有人行使對物支配權的一種方式，出資人對所出資的財產只享有股權，而不享有所有權。既國家所有者在行使所有權而對企業出資后，所有權轉化成為公司法意義上的股權，國家在身份上由所有權人轉變為企業的出資人。（2）作為所有人在其權能的行使上，既可以自己行使，也可以授權他人行使，權利范圍依法律規定具有廣泛性。而出資人權利在法律規定的范圍內是有限的，出資人只是依據其投資的份額享有權利，且權利限定在公司法規定的范圍內。因此，假如將國有資產經營治理機構只作為出資人的代表，從理論上既是將國有資產所有權行使分散化，只解決了國有資產在采取股權經營方式時的股東代表問題，而沒有解決所有權其他行使方式的權利代表者問題。（3）國有資產所有者代表機構應屬于政府序列，其他政府機構是代表政府履行公共治理職能，而國有資產所有者代表機構是代表政府履行所有者的職能，這是公有制條件下政府非凡職能的體現。

第三，國有資產所有者代表機構與企業以產權為紐帶，一是國有經濟結構和布局的調動是國有資產所有者依據國家產業的市場發展前景，配合國家宏觀政策而進行的一種利益上的選擇，即所有者本身的一種投資方向的選擇，而不是企業行為；二是企業經營戰略的運行方式的選擇，是企業在市場競爭中的一種自我利益實現的選擇，而不是國有資產所有者代表機構的行為，國有資產所有者代表機構只能依據投資份額按照公司法規定行使權利。

第四，成立國有資產所有者代表機構在于使政府的公共治理職能與國有資產所有者職能分開，因此，國有資產所有者代表機構應該是一個經營治理機構，而不是一個單純的監督治理機構。其要運用市場法則實現國有資產價值量的增加，要分析市場動態和國家宏觀經濟運行趨勢，決定國有資產的投資方向和投資領域，決定以什么樣的方式運營國有資產。

第五，國有資產所有者代表機構的組成應該是經營治理職業精英的積聚，而不是現在的政府各職能部門的一種合并。國有資產代表機構的成立只解決了國有資產所有者或國有企業出資人法律上的代表人問題，但更深層次是選擇什么樣的自然人來代表國有資產所有者代表機構行使所有者或出資人的職責。

（二）國有資產運營機構

依據國有資產所選擇的經營方式不同，國有資產運營機構可以劃分為：純粹從事國有資本運營的機構；純粹從事國有資產生產經營的機構；兼具國有資本運營和國有資產生產經營的機構。

1.純粹國有資本運營機構

國有資本運營機構是指由國家依法設立的，以持股方式純粹從事國有資本運營的非凡企業法人。其可以是純粹的資本經營公司，通過證券市場實現國有資本的有效流轉；可以是純粹的投資公司，按照投資法則，投資于企業，在企業的經營中實現國有資產的增值，但無論是哪一種類型的資本運營機構，其都是具有獨立財產，能夠以獨立財產承擔責任的企業法人。即使是國有獨資公司，也只是表明國家是公司的惟一股東，不能將公司財產視為當然的國家所有，且在權利義務關系上國家與公司的地位不能混同，公司與第三人產生法律關系，權利義務的承受主體仍舊是公司本身，而非國家。

2.純粹的國有資產生產經營機構

國有資產生產經營機構是指直接從事國有資產生產經營的企業法人，包括國有資產所有者代表機構直接投資和國有資本運營機構投資，以及企業集團投資設立的國有企業。國有資產生產經營機構是國有資產運營的中堅力量，在社會主義公有制條件下，國有資產增值和保值的落腳點應是真正的生產經營機構。

3.企業集團

作為國有資產的一種經營方式，企業集團兼具生產經營和資本經營。企業集團是具有獨立法人人格的企業相互間組成的經濟聯合體，其本身不是法人，不具有獨立的法人人格，所屬企業與集團在法律上具有獨立性，但在經濟上卻有著千絲萬縷的聯系，集團通過資本的紐帶在事實上支配和影響著企業。企業集團的形成在經濟上表現為：從事同一產品或同類經營的企業之間的行業聯合；同一生產過程中不同階段的若干廠家聯合；不同生產企業、科研企業、金融企業之間的聯合。

國有資產監督治理體系

國有資產監督治理體系是為了保證國有資產的有效運營，充分發揮國有資產的作用，防止國有資產流失，而對國有資產的利用和治理進行監督的相關制度安排。國有資產監督治理體系建立模式的主導思想在于通過專門機構對國有資產的利用和治理進行監督，公正客觀地評價國有資產的利用和治理情況，并提出積極有效的建議，從而保證國有資產在經濟上實現最大效用，在制度上更好的體現社會主義的優越性。主要框架為國家審計監督和內部監督。

（一）國家審計監督

憲法和審計法規定，國家審計機關對國務院各部門和地方各級政府的財政收支、對國家的財政金融機構和企業事業組織的財務收支，進行審計監督。隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，國家審計的類型主要是財政財務收支的合規與合法審計，國有資產利用和治理的績效審計。

第一，國家審計是一種經濟監督，不能將國家審計與行政監督、黨紀監督、法律監督等相混同，審計不是政治監督。對問題的披露，對腐敗問題的牽掣，是國家審計在實施經濟監督過程中的一種內在反映，腐敗是一個政治道德范疇，在對權力的制約和監督作用上，國家審計通過對經濟活動的監督實現著對經濟權力的制約和監督，從而帶動國家政治權力監督效應。按照實施監督的主體和被實施監督的對象不同，經濟監督所包含的種類和范圍呈現多樣性。但從監督的層面，監督的作用范圍，監督的效果和對國家經濟宏觀調控的影響力而言，國家審計監督作為經濟監督的一種表現形式高于其他種類的經濟監督。其著眼點在于通過對一定范圍的經濟主體的經濟行為進行審核，從而保證經濟行為的合法性、合理性、經濟性（效率、效果、環境），以便經濟運行步入良性循環軌道。

第二，國家審計承擔著公共受托責任，其主要責任不在于揭露和查處問題，而在于通過專有的職業技能使國有資產獲得有效的利用和治理，避免問題的發生，防止國有資產的流失。國家審計通過對政府宏觀經濟調控政策的程序性和實質性的分析和評價，加強政府決策的科學性，提高政府效能，避免資源配置的無效率，同時加強政府行為的透明度，加強人民對政府的信任感；通過對政府利用公共資金的效率和效用程度進行監管和評價，以促進政府加強公共服務意識，防止公共資金的浪費和無效利用；通過對國有資產經營治理狀況的監督，針對企業內部控制制度的健全性和有效性提出合理化建議，對企業詳細經營活動的效益性、適法性進行評估，對企業負責人的行為進行有效監督，促進企業更好地經營治理國有資產，以利于企業在市場競爭中獲得更多的再生產投資資金。

（二）內部監督

本文所指的內部監督是在國有資產經營治理體系框架內國有資產所有者代表機構及其所投資企業依法所確立的內部監督機構。

1.國有企業監事會

按照《國有企業監事會暫行條例》的規定，國務院向大型企業派駐企業監事會，代表國家對重點國有大型企業的國有資產保值增值實施監督，監事會由主席一人，監事若干人組成。監事會成員不少于3人。監事會履行下列職權：檢查企業貫徹執行有關法律、行政法規和規章制度情況；檢查企業財務，查閱企業的財務會計資料與企業經營治理活動有關的其他資料，驗證企業財務會計報告的真實性、合法性；檢查企業的經營效益、利潤分配、國有資產保值增值，資產運營等情況；檢查企業負責人的經營行為。并對經營治理業績進行評價，提出獎懲、任免意見。

2.公司監事會

《中華人民共和國公司法》規定，股東人數較少和經營規模較小的有限責任公司設一至二名監事，經營規模較大的有限責任公司和股份有限公司設監事會，其成員不得少于3人，監事會由股東代表和職工組成，監事會行使下列職權：檢查公司財務；對董事、經理執行公司職務時違背法律法規或者公司章程的行為進行監督；當董事和經理行為損害公司利益時，要求董事和經理予以糾正；提議召開臨時股東大會；公司章程規定的其他職權。

3.審計委員會

審計委員會隸屬于董事會，對董事會負責，其主要職責是監督內部審計活動，保證內部審計結果的真實有效；調解內外部審計關系；審核公司的財務信息并保證真實地披露；審查公司內部控制制度是否健全有效。

4.內部審計機構

內部審計是在總經理領導下的企業內部治理部門，其主要職責是審查企業的財務收支情況，審核企業的資產質量，檢查、分析和評價企業的內部控制制度及生產經營情況，及時把握企業的經濟活動信息并提出合理有效的建議。