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在中國，建立在地方經濟利益基礎上的行政區經濟已經是一個客觀存在，而按經濟區或城市經濟區來調控經濟發展卻是一種客觀要求。由于行政區經濟和經濟區經濟經常處在不一致的狀態，兩者之間的沖突也就在所難免。當我們聚焦城市化的時候就會發現，行政區經濟的存在，對城市化所要求的空間聚集是一個制約。

專家指出，盡管中國現行的行政區劃體制與城市化進程的要求不匹配，但求解的策略卻不能囿于行政區劃。這是因為，行政區劃的性質首先取決于國體和政體。作為政府行政權力等級規模的空間尺度的界定，行政區劃體現了中央和地方之間以及地方與地方之間對于政治權力的分配關系。中國的城市化進程要求行政區劃的設置、變更適應這一進程，但行政區劃的設置、變更，又必須服務于政治這一根本目的。

行政區劃的細分使城市集聚效果難以發揮

行政區劃，即一個國家內部行政區域的劃分。國家出于政治統治和行政管理上的需要，遵循一定的制度規范，按照一定的劃分原則，將所轄國土分劃成具有不同層次、不同規模的行政區域管理系統。

根據《中華人民共和國憲法》第30條的規定，中國分為省、自治區、直轄市；省、自治區分為自治州、自治縣、市、縣；縣、市、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮：直轄市和較大的市分為區、縣：自治州分為縣、自治縣、市。

由于現行政治、經濟體制的作用，中國的行政區除政治功能外，還有自己的經濟功能。

中國行政區的經濟功能，在相當大的層面上寄生于地方政府的經濟行為。地方政府在推動經濟增長、提供公共產品、牽引體制創新、拓展對外開放、提升人民生活等方面，有著不可替代的作用。問題是，地方政府的經濟行為在促進區域經濟增長的同時，也有許多負面效應。其中，影響最大的當屬地方保護主義。如在需求旺盛時，控制生產要素和商品的流通，不允許相對緊張的要素和商品流向其他行政區；在供給寬松、銷售面臨挑戰時，則千方百計地堵截外地的商品、物質進入本地市場。出于對自身經濟利益最大化的追求，地方政府經常對經濟進行不合理的干預，行政區成了阻隔經濟一體化進程的一堵“看不見的墻”。

實際上，城市是社會經濟活動空間聚集的結果，其形成和發展，既依賴于它對周邊地區人口和經濟因素的集聚，也依賴于它對周邊地區的輻射和擴張。城市與周邊地區的這種相互作用，導致城市在空間上不斷跨越行政區的界限，而形成所謂的城市經濟區。

中日調查團對海城、錫山、張家港、榮成、順德、郫縣、紹興、鞏義、福清等9個城市的調查表明：建立在行政區劃基礎上的行政區對中國的城市化進程、城市經濟區的發展有很大支持，但也有很大制約。特別是以下三個方面的制約很值得關注：

一是建立在地方經濟利益基礎上的行政區經濟已經是一個客觀存在，而按經濟區或者城市經濟區來組織和調控經濟發展卻是一種客觀要求。由于行政區和經濟區經常處在不一致的狀態，兩者之間的沖突也就在所難免。例如，以上海為中心的長江三角洲經濟區就涉及上海、江蘇、浙江三個大的行政區和利益主體，其成長很難擺脫行政區經濟的困擾。

二是現行的市管縣體制妨礙了城市經濟區的成長。雖然市管縣體制在一定程度上打破了原來的市縣分割，擴大了各中心城市的行政地盤，并使得各中心城市在處理經濟問題時有更大的回旋余地，然而，正是這種回旋余地在客觀上阻礙了各中心城市之間的橫向合作。而在中心城市市域內部，一方面，原來平行的兩個行政區域單位有了明確的等級關系，另一方面，兩者又都是相對獨立的經濟利益主體，顯然，這是一對難以調和的矛盾。

三是行政區劃的過度細分使城鎮的集聚效果難以發揮。在許多縣級市，一方面是建制鎮的數量過多，另一方面則是建制鎮的規模過小，其結果是城鎮聚集的不經濟。城市化生活所要求的城鎮基礎設施或者無力建設，或者難以發揮其效能。

行政區經濟和經濟區經濟：城市圈經濟的兩個背景

在中國，有行政區經濟之說。實際上，以行政區域為單元的地區經濟利益格局是中國經濟結構的一個重要特征。出于自身利益的考慮，各級政府經常按行政區來組織和調控經濟發展。

中國的行政區除政治功能外，還有自己的經濟功能。第一，各級政府既有發展經濟的責任，也有發展經濟的沖動。二是各級政府不僅擁有組織和調控經濟的工具，而且擁有一定的經濟資源，有能力參與經濟活動。三是按照目前的體制，各級政府不僅要對行政區內企業、居民負責，還要對上級政府負責，而上級政府考核下級政府政績的好壞又常與下級政府管轄區域的經濟發展狀況的好壞相關聯。

因為上述背景，行政區經濟有其存在上的合理性，其對國家經濟的成長也有著不可或缺的功用。然而，從現實情況看，行政區經濟有著以下不容忽視的問題：

一是行政區經濟源于政府對經濟的干預，也強化政府對經濟的干預。在行政區經濟的運作條件下，區域經濟呈穩態結構，而且帶有強烈的地方政府行為色彩。因為此，一個行政區的“經濟”，往往以一個區域甚至一個國家的“不經濟”為代價。由于行政區“經濟”的牽引，各行政區重復建設，產業結構趨同，區域之間在比較優勢基礎上的分工和協作難以尋覓，經濟要素資源配置效率低下，浪費嚴重。

二是行政區經濟阻礙全國統一市場的形成和發展。經驗表明，如果區域之間的經濟發展水平和人均收入水平相近，則區域內的需求結構和偏好也會相似，市場間的隔離會小，而區域內專業化分工的機會就會增大。反過來，則會導致需求與供給關系的弱化。在中國，由于區域經濟發展差距不斷擴大，區域之間的利益摩擦因之激化，各級地方政府為了追求和保護自身利益，往往以行政區為依托，構筑貿易壁壘，實行市場封鎖，阻礙經濟要素資源的自由流動。

中國的城市化進程，要求實現集約化的經濟社會。而所謂的集約化，一是追求城市的聚集效應，即因企業、居民的空間集中而帶來的經濟利益或成本節約：二是追求城市的擴散效果，即城市功能從城市向腹地的輻射。然而，在行政區經濟條件下，行政區劃的存在會阻礙區域經濟聯系和發展，從而出現與集約化相悖的運作態勢。

所謂經濟區，可以理解為一種以專業化地區經濟為特色、以中心城市為依托，在生產、流通等方面緊密聯系、互相協作、內部具有很強經濟集聚性的經濟綜合體。

從空間結構的角度看，經濟區有三個最基本的構成要素。

一是經濟中心。任何一個經濟區都必然有自己的經濟中心，并往往是一個大城市或一組城市。經濟中心是經濟區經濟發展的核心，其集聚和輻射效果對整個經濟區的經濟發展具有舉足輕重的影響。舉例來講，中國最大的廣域經濟區――長江三角洲經濟區就以上海或者說以由滬、寧、蘇、錫、常、杭等城市組成的城市群為核心。長江三角洲經濟區的成長，在相當大的程度上依賴于這一城市群本身的成長以及城市群對周邊地區的輻射和牽引。

二是經濟腹地。經濟腹地是一個與經濟中心或中心城市相對應的概念。其內涵是經濟中心的吸收和輻射能力能夠達到并能促進其經濟發展的地域范圍。如果沒有經濟腹地，經濟中心也就失去了賴以存在的基礎，而沒有經濟腹地，也就無所謂經濟中心。以上海為例，其狹域經濟腹地是上海市域，而其廣域經濟腹地則是整個長江三角洲地區。

三是經濟聯系。經濟聯系既包括經濟區內商品流通、技術協作、資金融通、信息傳遞，．也包括經濟區內的交通運輸網絡和通訊網絡。一般來講，經濟區內的經濟聯系越緊密，經濟區的一體化程度也就越高。

問題是，經濟區經常要跨越行政區的界限。以長江三角洲經濟區為例，這一經濟區就包容了上海、江蘇、浙江三個省級行政區。應該說，區內各行政區在經濟一體化方面已達到很高的程度，然而，就是在這一經濟區，也存在經濟區與行政區關系上的分歧和矛盾，如各行政區產業同構、重復建設，整體優勢發揮不夠；外向型經濟各自為政，各有各的開發區，各有各的特殊政策：商品、服務、資本的流動受非市場因素的影響，等等。

在行政區與經濟區關系方面，有這樣四點值得注意。

一是行政區經濟具有自然經濟和產品經濟的特點，而經濟區經濟則取向市場經濟和商品經濟。

二是行政區與經濟區不是一對一的關系，行政區在很大程度上源于政治統治和行政管理，經濟區則以社會化大生產、分工和比較優勢為前提，經濟區經常要跨越幾個行政區。

三是行政區經濟取向地區經濟利益，經濟區經濟則以一個更大的地域甚或整個國家的利益為著力點。

四是行政區經濟有自己特定的邊界，而且相對穩定，經濟區則可能因為區域經濟的發展、經濟中心輻射能力的提升而擴張其邊界。

經濟中心是城市圈經濟的核心

由此看來，行政區和經濟區的關系整合不是一件容易的事情。如果行政區、經濟區的經濟中心是同一個城市，行政區、經濟區的沖突就會少許多。然而，情況經常是相反。

按照一般的理解，南京應該是江蘇的經濟中心，然而，許許多多的研究表明，上海對蘇州、無錫等城市的吸引能力、輻射能力要遠遠大于南京的相應能力。

這樣就面臨一個非常難以求解的問題，江蘇的經濟布局是以南京為中心，還是以上海為中心?如果以上海為中心，那么，江蘇的交通布局至少應該有南京、上海兩個點，江蘇的產業結構應該取向與上海互補，而不是同構，南京的機場也就沒有必要搞到現在這樣的規模。

同樣的問題也出現在北京和天津之間。歷史上，天津是華北地區的經濟中心和工商業大城市，而北京作為政治、文化中心，則是一個消費性城市，在經濟上，京津兩市曾表現出很強的相互依存關系。

建國后，北京在“變消費城市為生產城市”的方針指導下，大力發展工業。因此，在一個相當長的時期里，京津冀地區新建的大型工業項目主要集中在北京。結果，北京的經濟實力超過天津，兩個經濟中心的格局因之浮現。特別是近在咫尺的兩個城市在功能上缺乏明確的分工，產業結構也基本雷同，兩個城市的發展都受影響。

京津兩大城市之間的合理分工與協作關系問題，在學術界和規劃部門已提出多年，在不同層次上也作過不少研究，但問題一直沒有得到妥善解決，其原因主要還在行政區的束縛。在京津冀經濟區中，北京與唐山、天津與唐山之間的關系相對較易協調，而北京、天津兩大城市則因為同屬中央直轄市，平起平坐，又各有各的利益考慮，協調起來頗為困難。在這方面，海港問題是一個比較典型的例子。塘沽港本來應作為京津兩個城市共同的出海門戶，但由于塘沽港行政上歸天津，北京在利用港口上有所顧忌，就另找出海口，先是和秦皇島搞聯合，后來又轉向與唐山聯合興建京唐港。應該說，這既不經濟，又不合理，一方面，塘沽港的功能難以充分發揮；另一方面，北京的港口運用成本很高。

近年來，珠江三角洲、長江三角洲等地區的經濟發展要快于京津冀地區。其中原因很多，但很多專家認為京津兩大城市沒有協調發展、攜手共進不能不說是一個重要原因。

從空間結構的角度看，經濟區有三個最基本的構成要素。

一是經濟中心。任何一個經濟區都必然有自己的經濟中心，并往往是一個大城市或一組城市。經濟中心是經濟區經濟發展的核心，其集聚和輻射效果對整個經濟區的經濟發展具有舉足輕重的影響。舉例來講，中國最大的廣域經濟區――長江三角洲經濟區就以上海或者說以由滬、寧、蘇、錫、常、杭等城市組成的城市群為核心。長江三角洲經濟區的成長，在相當大的程度上依賴于這一城市群本身的成長以及城市群對周邊地區的輻射和牽引。

二是經濟腹地。經濟腹地是一個與經濟中心或中心城市相對應的概念。其內涵是經濟中心的吸收和輻射能力能夠達到并能促進其經濟發展的地域范圍。如果沒有經濟腹地，經濟中心也就失去了賴以存在的基礎，而沒有經濟腹地，也就無所謂經濟中心。以上海為例，其狹域經濟腹地是上海市域，而其廣域經濟腹地則是整個長江三角洲地區。

三是經濟聯系。經濟聯系既包括經濟區內商品流通、技術協作、資金融通、信息傳遞，．也包括經濟區內的交通運輸網絡和通訊網絡。一般來講，經濟區內的經濟聯系越緊密，經濟區的一體化程度也就越高。

問題是，經濟區經常要跨越行政區的界限。以長江三角洲經濟區為例，這一經濟區就包容了上海、江蘇、浙江三個省級行政區。應該說，區內各行政區在經濟一體化方面已達到很高的程度，然而，就是在這一經濟區，也存在經濟區與行政區關系上的分歧和矛盾，如各行政區產業同構、重復建設，整體優勢發揮不夠；外向型經濟各自為政，各有各的開發區，各有各的特殊政策：商品、服務、資本的流動受非市場因素的影響，等等。

在行政區與經濟區關系方面，有這樣四點值得注意。

一是行政區經濟具有自然經濟和產品經濟的特點，而經濟區經濟則取向市場經濟和商品經濟。

二是行政區與經濟區不是一對一的關系，行政區在很大程度上源于政治統治和行政管理，經濟區則以社會化大生產、分工和比較優勢為前提，經濟區經常要跨越幾個行政區。

三是行政區經濟取向地區經濟利益，經濟區經濟則以一個更大的地域甚或整個國家的利益為著力點。

四是行政區經濟有自己特定的邊界，而且相對穩定，經濟區則可能因為區域經濟的發展、經濟中心輻射能力的提升而擴張其邊界。

經濟中心是城市圈經濟的核心

由此看來，行政區和經濟區的關系整合不是一件容易的事情。如果行政區、經濟區的經濟中心是同一個城市，行政區、經濟區的沖突就會少許多。然而，情況經常是相反。

按照一般的理解，南京應該是江蘇的經濟中心，然而，許許多多的研究表明，上海對蘇州、無錫等城市的吸引能力、輻射能力要遠遠大于南京的相應能力。

這樣就面臨一個非常難以求解的問題，江蘇的經濟布局是以南京為中心，還是以上海為中心?如果以上海為中心，那么，江蘇的交通布局至少應該有南京、上海兩個點，江蘇的產業結構應該取向與上海互補，而不是同構，南京的機場也就沒有必要搞到現在這樣的規模。

同樣的問題也出現在北京和天津之間。歷史上，天津是華北地區的經濟中心和工商業大城市，而北京作為政治、文化中心，則是一個消費性城市，在經濟上，京津兩市曾表現出很強的相互依存關系。

建國后，北京在“變消費城市為生產城市”的方針指導下，大力發展工業。因此，在一個相當長的時期里，京津冀地區新建的大型工業項目主要集中在北京。結果，北京的經濟實力超過天津，兩個經濟中心的格局因之浮現。特別是近在咫尺的兩個城市在功能上缺乏明確的分工，產業結構也基本雷同，兩個城市的發展都受影響。

京津兩大城市之間的合理分工與協作關系問題，在學術界和規劃部門已提出多年，在不同層次上也作過不少研究，但問題一直沒有得到妥善解決，其原因主要還在行政區的束縛。在京津冀經濟區中，北京與唐山、天津與唐山之間的關系相對較易協調，而北京、天津兩大城市則因為同屬中央直轄市，平起平坐，又各有各的利益考慮，協調起來頗為困難。在這方面，海港問題是一個比較典型的例子。塘沽港本來應作為京津兩個城市共同的出海門戶，但由于塘沽港行政上歸天津，北京在利用港口上有所顧忌，就另找出海口，先是和秦皇島搞聯合，后來又轉向與唐山聯合興建京唐港。應該說，這既不經濟，又不合理，一方面，塘沽港的功能難以充分發揮；另一方面，北京的港口運用成本很高。

近年來，珠江三角洲、長江三角洲等地區的經濟發展要快于京津冀地區。其中原因很多，但很多專家認為京津兩大城市沒有協調發展、攜手共進不能不說是一個重要原因。

從空間結構的角度看，經濟區有三個最基本的構成要素。

一是經濟中心。任何一個經濟區都必然有自己的經濟中心，并往往是一個大城市或一組城市。經濟中心是經濟區經濟發展的核心，其集聚和輻射效果對整個經濟區的經濟發展具有舉足輕重的影響。舉例來講，中國最大的廣域經濟區――長江三角洲經濟區就以上海或者說以由滬、寧、蘇、錫、常、杭等城市組成的城市群為核心。長江三角洲經濟區的成長，在相當大的程度上依賴于這一城市群本身的成長以及城市群對周邊地區的輻射和牽引。

二是經濟腹地。經濟腹地是一個與經濟中心或中心城市相對應的概念。其內涵是經濟中心的吸收和輻射能力能夠達到并能促進其經濟發展的地域范圍。如果沒有經濟腹地，經濟中心也就失去了賴以存在的基礎，而沒有經濟腹地，也就無所謂經濟中心。以上海為例，其狹域經濟腹地是上海市域，而其廣域經濟腹地則是整個長江三角洲地區。

三是經濟聯系。經濟聯系既包括經濟區內商品流通、技術協作、資金融通、信息傳遞，．也包括經濟區內的交通運輸網絡和通訊網絡。一般來講，經濟區內的經濟聯系越緊密，經濟區的一體化程度也就越高。

問題是，經濟區經常要跨越行政區的界限。以長江三角洲經濟區為例，這一經濟區就包容了上海、江蘇、浙江三個省級行政區。應該說，區內各行政區在經濟一體化方面已達到很高的程度，然而，就是在這一經濟區，也存在經濟區與行政區關系上的分歧和矛盾，如各行政區產業同構、重復建設，整體優勢發揮不夠；外向型經濟各自為政，各有各的開發區，各有各的特殊政策：商品、服務、資本的流動受非市場因素的影響，等等。

在行政區與經濟區關系方面，有這樣四點值得注意。

一是行政區經濟具有自然經濟和產品經濟的特點，而經濟區經濟則取向市場經濟和商品經濟。

二是行政區與經濟區不是一對一的關系，行政區在很大程度上源于政治統治和行政管理，經濟區則以社會化大生產、分工和比較優勢為前提，經濟區經常要跨越幾個行政區。

三是行政區經濟取向地區經濟利益，經濟區經濟則以一個更大的地域甚或整個國家的利益為著力點。

四是行政區經濟有自己特定的邊界，而且相對穩定，經濟區則可能因為區域經濟的發展、經濟中心輻射能力的提升而擴張其邊界。

經濟中心是城市圈經濟的核心

由此看來，行政區和經濟區的關系整合不是一件容易的事情。如果行政區、經濟區的經濟中心是同一個城市，行政區、經濟區的沖突就會少許多。然而，情況經常是相反。

按照一般的理解，南京應該是江蘇的經濟中心，然而，許許多多的研究表明，上海對蘇州、無錫等城市的吸引能力、輻射能力要遠遠大于南京的相應能力。

這樣就面臨一個非常難以求解的問題，江蘇的經濟布局是以南京為中心，還是以上海為中心?如果以上海為中心，那么，江蘇的交通布局至少應該有南京、上海兩個點，江蘇的產業結構應該取向與上海互補，而不是同構，南京的機場也就沒有必要搞到現在這樣的規模。

同樣的問題也出現在北京和天津之間。歷史上，天津是華北地區的經濟中心和工商業大城市，而北京作為政治、文化中心，則是一個消費性城市，在經濟上，京津兩市曾表現出很強的相互依存關系。

建國后，北京在“變消費城市為生產城市”的方針指導下，大力發展工業。因此，在一個相當長的時期里，京津冀地區新建的大型工業項目主要集中在北京。結果，北京的經濟實力超過天津，兩個經濟中心的格局因之浮現。特別是近在咫尺的兩個城市在功能上缺乏明確的分工，產業結構也基本雷同，兩個城市的發展都受影響。

京津兩大城市之間的合理分工與協作關系問題，在學術界和規劃部門已提出多年，在不同層次上也作過不少研究，但問題一直沒有得到妥善解決，其原因主要還在行政區的束縛。在京津冀經濟區中，北京與唐山、天津與唐山之間的關系相對較易協調，而北京、天津兩大城市則因為同屬中央直轄市，平起平坐，又各有各的利益考慮，協調起來頗為困難。在這方面，海港問題是一個比較典型的例子。塘沽港本來應作為京津兩個城市共同的出海門戶，但由于塘沽港行政上歸天津，北京在利用港口上有所顧忌，就另找出海口，先是和秦皇島搞聯合，后來又轉向與唐山聯合興建京唐港。應該說，這既不經濟，又不合理，一方面，塘沽港的功能難以充分發揮；另一方面，北京的港口運用成本很高。

近年來，珠江三角洲、長江三角洲等地區的經濟發展要快于京津冀地區。其中原因很多，但很多專家認為京津兩大城市沒有協調發展、攜手共進不能不說是一個重要原因。