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城鎮(zhèn)化是一個增長社會利益的過程，在這一過程中，各利益主體的利益沖突不可避免。保障權利是協(xié)調城鎮(zhèn)化利益沖突的目的，“以農(nóng)為本”是協(xié)調城鎮(zhèn)化利益沖突的關鍵原則，市場機制是協(xié)調城鎮(zhèn)化利益沖突的基礎機制。

城鎮(zhèn)化是指經(jīng)濟、政治、文化等社會活動向特定空間聚集的過程。它是一個增長社會利益的過程，在這一過程中，涉及到不同利益主體的利益關系，各利益主體的利益沖突不可避免。現(xiàn)代管理學認為：利益沖突是導致社會革命和社會制度變遷的根本原因。對待利益沖突的正確方法是適當?shù)奶幚矶皇窍Ｎ覀儗⒗鏇_突的處理定義為利益協(xié)調。利益協(xié)調是一種價值取向，它是在承認各利益主體利益合法性的前提下，通過競爭、回避、體諒、合作、妥協(xié)等方式實現(xiàn)契約的制度化，將各利益主體的利益訴求理性地保持在一定的限度內。為了共同利益，人們應該而且能夠形成有效的利益協(xié)調機制。

一、利益沖突：城鎮(zhèn)化中的客觀存在

城鎮(zhèn)化的利益沖突是指在城鎮(zhèn)化進程中，因利益因素產(chǎn)生的阻礙城鎮(zhèn)化進程，使城鎮(zhèn)化目標不能順利實現(xiàn)的各種困難、阻力的總和。它是城鎮(zhèn)化進程中各利益主體利益矛盾的外在表現(xiàn)，它客觀存在于城鎮(zhèn)化進程中。

城鎮(zhèn)化過程使農(nóng)業(yè)人口比重下降，工業(yè)、服務業(yè)比重上升，人口和產(chǎn)業(yè)向小城鎮(zhèn)和城市聚集，農(nóng)業(yè)人口轉化為非農(nóng)業(yè)人口，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素逐漸轉化為城鎮(zhèn)的生產(chǎn)要素，人們的生產(chǎn)方式、生活方式逐漸市場化、社會化、城鎮(zhèn)化。這些轉變客觀上涉及到不同利益主體的各種利益關系。在城鎮(zhèn)化進程中，各利益主體間已經(jīng)不是單純的人與人之間的關系了，而是錯綜復雜的利益關系。各利益主體各自都有不同的利益追求，他們的目標并不完全一致。城鎮(zhèn)化進程中的利益主體多元化狀態(tài)，要求城鎮(zhèn)化進程必須兼顧各利益主體的利益。各利益主體的利益與城鎮(zhèn)化的總體利益是函數(shù)關系，任何一種試圖通過損害一方面利益謀取另一方面利益的行為，都會導致嚴重的利益沖突。嚴重的利益沖突是阻礙城鎮(zhèn)化目標實現(xiàn)的主要障礙。

從世界城市化道路來看，無一不充滿了利益矛盾。英國15世紀末葉到19世紀上半葉的城市圈地運動，就是一個城市剝奪農(nóng)村的過程，它靠榨取本國弱勢群體骨髓使城市功能升級。盡管農(nóng)民的后代享受著當今城市化的輝煌。但是，羊吃人的血腥在人類歷史上永遠也無法抹去。

從我國城鎮(zhèn)化的實踐看，利益沖突客觀存在并嚴重影響著我國的城鎮(zhèn)化進程和水平。主要表現(xiàn)在以下方面：

城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的利益沖突。一是脫離農(nóng)業(yè)發(fā)展，片面的城鎮(zhèn)化道路使農(nóng)業(yè)越來越相對落后，導致城鄉(xiāng)發(fā)展、工農(nóng)業(yè)的比重嚴重失衡。二是農(nóng)地被占，失地農(nóng)民增加，造成大量農(nóng)民的財產(chǎn)犧牲，失去最穩(wěn)定的生活保障以及最可靠的工作崗位。三是房屋拆遷，失去用于安身的生活資料，養(yǎng)家糊口、甚至發(fā)財致富的生產(chǎn)資料。四是隨著大量農(nóng)用地被征用，許多農(nóng)村集體資產(chǎn)毀于一旦。五是城鎮(zhèn)化使農(nóng)民失去熟悉的自然社會環(huán)境，失掉低成本的生活方式。六是城鎮(zhèn)化強制性的提前消費性特征，打亂了農(nóng)民事前對消費、積累、投入的安排。

城鎮(zhèn)化與城鎮(zhèn)工業(yè)生產(chǎn)的利益沖突。“就地取材、就地生產(chǎn)、就地銷售”的農(nóng)村工業(yè)發(fā)展指導思想，放大了自然經(jīng)濟思路，不利于市場經(jīng)濟和社會分工的發(fā)展，導致農(nóng)村工業(yè)呈現(xiàn)出：布局分散、規(guī)模細小、人際關系親緣化、經(jīng)營管理封閉化、決策主體附屬化的鄉(xiāng)土性特征。一方面導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展具有相當?shù)拿つ啃裕б娌睿瑢ι鷳B(tài)環(huán)境破壞嚴重等自身問題。另一方面，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)項目與城鎮(zhèn)工業(yè)項目重復，與城鎮(zhèn)工業(yè)爭資金、爭能源、爭原料、爭市場，導致生產(chǎn)要素的極大浪費，影響整個工業(yè)經(jīng)濟效益。

城鎮(zhèn)化與區(qū)域間的利益沖突。一是投資重點和方向引起利益沖突。城鎮(zhèn)化建設不可能遍地開花，一定時期內，城鎮(zhèn)建設總有一定的重點區(qū)域。城鎮(zhèn)建設的利好，導致不同區(qū)域間對城鎮(zhèn)建設資源的爭奪。二是城鎮(zhèn)建設結果引起利益沖突。主要是城鎮(zhèn)建設將對一定區(qū)域的經(jīng)濟、文化、政治產(chǎn)生影響。傳統(tǒng)農(nóng)村經(jīng)濟向城鎮(zhèn)經(jīng)濟轉變有一個過程，傳統(tǒng)的農(nóng)村文化向城鎮(zhèn)文化轉變，也需要一個長期的過程，它們的矛盾在短期內難以消除；經(jīng)濟進步和文化進步將面臨傳統(tǒng)的農(nóng)村經(jīng)濟、農(nóng)村文化的阻礙；從政治上看，城鎮(zhèn)化也將對人們的政治利益產(chǎn)生影響。

城鎮(zhèn)化與政府的利益沖突。政府在城鎮(zhèn)建設中的行為，必然會造成各主體間的利益關系的改變，甚至會造成整個社會利益結構的大調整。由于人們在城鎮(zhèn)化中受益、受損的程度不同，對政府在城鎮(zhèn)化中行為的態(tài)度就不一樣，采取的行動也不一樣。贊成的，積極支持；反對的，可能會消極等待、抵觸、對抗、設置障礙。另一方面，政府作為自身利益的追逐者，在城鎮(zhèn)化進程中，受利益的驅動，可能通過“政治尋租”、“政治設租”等行為，獲得權利租金，實現(xiàn)經(jīng)濟利益。經(jīng)濟利益的實現(xiàn)，伴隨著政績的積累，實現(xiàn)政治利益。政府在城鎮(zhèn)化中的行為，有可能增長公共利益，同時，也有可能損害公共利益。

城鎮(zhèn)化與其它利益相關者的利益沖突。其它利益相關者主要是指與規(guī)劃集團、資本集團、勞動力集團、居民等。對其它利益相關者來說，城鎮(zhèn)化中巨大的尋租市場存在，是他們謀取自身利益的基礎。他們處于公共利益價值觀和個體利益追求的矛盾之中。特別是城鎮(zhèn)建設主體多元化，許多城鎮(zhèn)建設屬于純粹的商業(yè)活動，城鎮(zhèn)建設的公共利益與利益相關者私利追求的矛盾就更加突顯。

二、保障權利：協(xié)調城鎮(zhèn)化利益沖突的動因

市場經(jīng)濟是權利經(jīng)濟，沒有明晰的權利界定和宣示,就不會有商品交換和市場交易，權利先行，權利到位,市場經(jīng)濟才能到位。只有堅持權利本位原則，保障城鎮(zhèn)化進程中利益相關者的各項權利，促使各利益相關者將各利益主體的利益訴求理性地保持在一定的合理限度內。才能有效地激發(fā)利益相關者強烈的權利意識和參與城鎮(zhèn)化的積極性和主動性。保障城鎮(zhèn)化進程中各利益相關者的各項權利是協(xié)調城鎮(zhèn)化利益沖突的動因。

城鎮(zhèn)化要保障利益相關者的政治權利。政治權利是一定主體依法享有參與國家政治生活，管理國家以及在政治上表達見解和意見的權利。也有學者將政治權利定義為：“社會成員實現(xiàn)利益分配的資格”。這一定義正確地從利益出發(fā)把握政治權利，較為深入地指明了政治權利的功能。在城鎮(zhèn)化進程中，不僅作為自然人個體擁有法定的政治權利，而且法人作為“人”，也依法享有一定的政治權利。選擇公共權力的行使者、在共同體內的利益分配權、決定資源增益權、參與國家權力的運行、監(jiān)督與制約國家權力、聯(lián)合行動權、知政權等都是各利益相關者的政治權利，也是影響城鎮(zhèn)化進程的政治因素，必須予以保障。

城鎮(zhèn)化要保障利益相關者的文化權利。文化權利是一種涉及身份認同的權利，是指共同體成員，尤其是少數(shù)人共同體成員保存其特定文化的權利。文化權利包括：文化認同的權利；參與文化生活的權利；接受教育和培訓的權利；信息權；文化遺產(chǎn)權；自由研究、創(chuàng)造性活動和知識資產(chǎn)的權利；參加文化策略的制訂、執(zhí)行和評估的權利。城鎮(zhèn)化既是一個“物化”的過程，也是一個“文化”的過程，是各種文化交織、融合的過程，文化對城鎮(zhèn)化有能動的反作用。由于各種文化的生存環(huán)境不同，在資源有限下的城鎮(zhèn)化進程，不同文化之間可能發(fā)生競爭。在競爭中，弱勢文化客觀上處于不利地位，爭奪資源與競爭的結果可能進一步惡化弱勢文化的生存環(huán)境。因此，保障文化權利對城鎮(zhèn)化進程有著重大作用。

城鎮(zhèn)化要保障利益相關者的經(jīng)濟權利。經(jīng)濟權利是一定主體依法享有物質利益的權利。是特定主體實現(xiàn)基本權利的物質保障。其內容主要包括財產(chǎn)權、勞動權、勞動者的休息權、物質幫助權等。城鎮(zhèn)化作為一國的人口、產(chǎn)業(yè)、資本和市場的集中過程，利益增長和利益均衡是其核心要求。城鎮(zhèn)化進程中各利益相關者的權利首先表現(xiàn)為追逐經(jīng)濟利益的權利，其它權利都是經(jīng)濟權利的派生。參與城鎮(zhèn)化進程的各利益相關者，無一不是經(jīng)濟利益的追逐者。經(jīng)濟權利的保障與維護，是各利益相關者持續(xù)合作的動力基礎。經(jīng)濟權利的實質是經(jīng)濟公平。公平與效率是人類追求的兩大價值目標。從社會發(fā)展的歷史進程來看，公平與效率相互相成、相互促進。一方面，公平是績效的根本保證，沒有公平就沒有績效；另一方面，績效是公平的基礎和動力，沒有效率，也就沒有公平。經(jīng)濟權利保障與維護，不能把公平和效率對立起來，建立在經(jīng)濟利益增長基礎之上的經(jīng)濟公平，才是經(jīng)濟權利保障與維護所追求的目標。城鎮(zhèn)化要正確處理公平與效率的關系，實現(xiàn)公平與效率兼顧。

三、“以農(nóng)為本”：協(xié)調城鎮(zhèn)化利益沖突的關鍵

城鎮(zhèn)化本質上是使數(shù)以億計的農(nóng)民轉移到城鎮(zhèn)，從農(nóng)業(yè)轉移到非農(nóng)業(yè)，從農(nóng)民變?yōu)槭忻竦倪^程，是逐步縮小城鄉(xiāng)判別，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的過程。但城鎮(zhèn)化也是一把雙刃劍，瑞典經(jīng)濟學家、諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者繆爾達爾的“回波效應”理論和“波及效應”理論說明了這一點。

城鎮(zhèn)化具有“波及效應”。“波及效應”通常是指一個國家中，發(fā)達或先進地區(qū)在與不發(fā)達或落后地區(qū)發(fā)生經(jīng)濟關系過程中，其技術、產(chǎn)品和其它發(fā)展成果，會不斷地流入或滲透到不發(fā)達或落后地區(qū)，從而對這些地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展起帶動和促進作用。城鎮(zhèn)化的推進，可以通過發(fā)揮“增長極”的極化效應，使區(qū)域內資源得到有效利用，又可發(fā)揮其波及效應，向農(nóng)村擴散信息，技術、城鎮(zhèn)文明，推動農(nóng)村社會經(jīng)濟全面發(fā)展，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。

城鎮(zhèn)化還具有“回波效應”。“回波效應”是指發(fā)達或先進地區(qū)在與不發(fā)達或落后地區(qū)發(fā)生經(jīng)濟交易關系時，憑借自身的條件和“優(yōu)勢”地位，相對容易或不公平地從不發(fā)達或落后地區(qū)吸引或集聚人才、技術、資金、原材料等資源和要素，獲取大量的經(jīng)濟利益，從而使經(jīng)濟成果和利益向發(fā)達或先進地區(qū)回流的現(xiàn)象。它是發(fā)達或先進地區(qū)對不發(fā)達或落后地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的負面效應。

城鎮(zhèn)化進程中要努力擴展城鎮(zhèn)化的“波及效應”，克服城鎮(zhèn)化的“回波效應”，推動城鄉(xiāng)融合。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，我國的一切問題都可以歸納為“三農(nóng)”問題，一切政策方針的制定都要從“三農(nóng)”的利益出發(fā)。全面建設小康社會，必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，更多地關心農(nóng)民，關注農(nóng)村，支持農(nóng)業(yè)，解決好農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)問題。“以農(nóng)為本”是科學發(fā)展觀在城鎮(zhèn)化進程中的體現(xiàn)，是我們制定和實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的基本方針。

城鎮(zhèn)化道路要以農(nóng)業(yè)發(fā)展為根本前提。農(nóng)業(yè)是人類社會生存與發(fā)展的母親產(chǎn)業(yè)，是一個國家和地區(qū)城鎮(zhèn)體系賴以存在和發(fā)展的基礎。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素和產(chǎn)品的剩余，是城鎮(zhèn)化發(fā)展的首要前提。城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平、規(guī)模、質量受農(nóng)業(yè)發(fā)展的制約。在城鎮(zhèn)化發(fā)展道路上，我們曾選擇過蘇聯(lián)模式，即政府運用國家機器，采取特殊的超經(jīng)濟手段，集中一切可用資源，通過工農(nóng)產(chǎn)品的“剪刀差”，嚴格限制農(nóng)業(yè)人口流向城鎮(zhèn)等措施，以城市為主，以重工業(yè)為主，以國有為主的城市發(fā)展道路。這條道路的負面效應是巨大的：它不僅沒有改變我國的二元經(jīng)濟結構，相反，通過戶籍、就業(yè)、社會保障、教育、醫(yī)療、物資供給、婚姻等具體制度，將廣大農(nóng)村、農(nóng)民排斥在城市大門之外，固化二元結構；工業(yè)以犧牲農(nóng)業(yè)為代價，使農(nóng)業(yè)越來越落后；導致城鄉(xiāng)發(fā)展、工農(nóng)業(yè)的比重嚴重失衡。這種脫離農(nóng)業(yè)發(fā)展，片面的城市化道路，使我們付出了高昂沉重的代價。農(nóng)村實行聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責任制后，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率大幅度提高，從而釋放出大量的農(nóng)業(yè)剩余，農(nóng)村的推力和城市的拉力，使農(nóng)村剩余流向城鎮(zhèn)，結果是人口的聚集和城鎮(zhèn)的擴張。因此，城鎮(zhèn)化發(fā)展要與農(nóng)業(yè)發(fā)展水平相適應，通過發(fā)展農(nóng)業(yè)推動城鎮(zhèn)化進程，是城鎮(zhèn)化道路的正確選擇。

城鎮(zhèn)化道路要以農(nóng)民利益為基本標準。當前，城鎮(zhèn)化進程與農(nóng)民利益沖突越顯突出：城鎮(zhèn)化進程中，土地被大量征用，農(nóng)民變更身份后的社會保障“無保障”；城鄉(xiāng)分割的二元就業(yè)管理體系使失去了生存空間和基本生產(chǎn)資料的農(nóng)民就業(yè)困難，影響農(nóng)民進程的市場障礙、思想障礙、素質障礙、體制障礙、環(huán)境障礙沒有消除，農(nóng)民進城的成本高。我國農(nóng)民是一個人數(shù)眾多的弱勢群體，但又是現(xiàn)代化建設不可缺少的群體，農(nóng)民是推動城鎮(zhèn)化最主要的動力，農(nóng)民的發(fā)展是城鎮(zhèn)化的首要問題，農(nóng)民利益的維護和滿足是制定和實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的出發(fā)點和歸屬點。城鎮(zhèn)化過程要高度重視農(nóng)民的發(fā)展，維護農(nóng)民的利益。城鎮(zhèn)化道路要堅持以農(nóng)民為本，維護農(nóng)民利益，相信和依靠農(nóng)民，充分調動、尊重和發(fā)揮他們的積極性與創(chuàng)造精神。

城鎮(zhèn)化道路要以城鄉(xiāng)融合為基本目標。城鄉(xiāng)融合是指在生產(chǎn)力高度發(fā)展的基礎上，城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村這兩個不同質的經(jīng)濟社會單元和人類聚落空間，在一個相互依存的區(qū)域范圍內，謀求融合發(fā)展，協(xié)調共生的過程。它主要包括政治經(jīng)濟的融合，人口的融合，生活方式的融合等方面。城鎮(zhèn)化是促進城鄉(xiāng)互動相融的過程。城鎮(zhèn)是現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)和消費的集中地，是生產(chǎn)要素的聚集點，是經(jīng)濟、政治、科技、文化、教育的中心，是現(xiàn)代人流、物流、信息流、資金流的樞紐，也是城鄉(xiāng)融合的載體和平臺。城鎮(zhèn)化道路要始終瞄準城鄉(xiāng)融合這一基本目標。通過城鄉(xiāng)體制一體化，產(chǎn)業(yè)結構一體化，文化教育水平一體化、農(nóng)民市民化等具體措施，實現(xiàn)城鄉(xiāng)在經(jīng)濟、政治、人口、文化等方面的融合。

四、市場機制：協(xié)調城鎮(zhèn)化利益沖突的基礎機制

城鎮(zhèn)化的根本動力在于市場機制的作用。市場化是城鎮(zhèn)化的制度前提。城鎮(zhèn)化進程中，雖然各參與主體的利益動機不同，但都有一個共同的空間行為特征。就是把城鎮(zhèn)作為其發(fā)展場所，從而推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素向城鎮(zhèn)流動和聚集。城鎮(zhèn)經(jīng)濟特有的“聚集效應”和“規(guī)模效應”，誘使各種要素不斷地向城鎮(zhèn)集中。市場機制是一只看不見的手，影響和制約著各種資本的空間選擇，從而影響城鎮(zhèn)化進程。市場化是推動城鎮(zhèn)化進程的直接動力與內生變量，市場對城鎮(zhèn)化起基礎性的作用。市場機制對城鄉(xiāng)之間人口與要素的流動，城鎮(zhèn)間的空間分布，規(guī)模大小，社會經(jīng)濟狀況起基礎性作用。市場化進展到什么程度，城鎮(zhèn)化就會發(fā)展到什么程度。

市場機制是規(guī)范城鎮(zhèn)化進程中利益秩序的基礎機制。利益秩序是城鎮(zhèn)化進程中各主體之間利益關系的規(guī)范化及其所呈現(xiàn)的狀態(tài)。城鎮(zhèn)化進程中利益相關者的利益要求，是基于市場機制的作用而提出，它的實現(xiàn)也有賴于市場機制的壓力和動力。“看不見的手”永遠左右著利益相關者的行為。城鎮(zhèn)化進程中利益相關者的利益競爭、利益表達、利益獲取、利益保障，歸根到底是由市場機制提供，如果利益相關者的利益在城鎮(zhèn)化進程中得不到增長、利益預期不能滿足，利益相關者就會“用腳投票”，離開城鎮(zhèn)化，另尋發(fā)展。建立成熟的、市場化的利益協(xié)調機制，是推動利益相關者走向成熟的內在動力。

目前，我國的市場機制還不完善，特別是我國農(nóng)村市場化推進過程極為緩慢。市場基礎、市場主體、市場體系、市場規(guī)則、市場機制、市場中介、市場分配、市場保障、市場調控、市場對接等建立市場經(jīng)濟體制必需的要素條件沒有滿足，也無法在較短的時間內滿足。城鎮(zhèn)化進程中的利益協(xié)調，極大地依賴著制度安排。制度供給不足是我國城鎮(zhèn)化進程中的深層約束。政府的公共性，決定了政府具有提供“制度”這一“公共產(chǎn)品”的特殊職能。供給制度是政府在城鎮(zhèn)化進程中所要扮演的重要角色。

創(chuàng)新戶籍制度。通過戶籍制度創(chuàng)新，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間實行人口無障礙自由流動。消除農(nóng)民進城就業(yè)困難、工資及勞保待遇過低、個人合法權益難以維護等制度性歧視因素；創(chuàng)新就業(yè)制度，要無差別地對待農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民，要為農(nóng)民進城就業(yè)提供更多的服務和優(yōu)惠；創(chuàng)新城鄉(xiāng)土地制度，降低農(nóng)民進城的房價“門檻”和產(chǎn)業(yè)開發(fā)地價成本。允許土地使用權按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t合理流轉，推動土地適度規(guī)模經(jīng)營，使進城農(nóng)民從土地使用權流轉中，獲得保障未來基本生活和從事第二、三產(chǎn)業(yè)的啟動資金；創(chuàng)新社會保障制度，建立面向城鎮(zhèn)所有非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員的養(yǎng)老保險、失業(yè)保險和醫(yī)療保險制度。努力做到社會化籌措、社會化發(fā)放，公開透明、社會監(jiān)督。對進城的“新市民”，應與其他城鎮(zhèn)居民同等對待，實行最低生活保障；創(chuàng)新行政管理制度，真正實現(xiàn)政府的行為是有限的行為、經(jīng)濟的行為、陽光的行為；創(chuàng)新投融資制度，堅持誰投資、誰所有、誰受益的原則，形成多元投資渠道格局，有效解決城鎮(zhèn)化進程中資金“瓶頸”問題。

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