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產業結構是一個國家或地區的勞動力、資金、各種自然資源與物質資料在國民經濟各部門的配置及其相互制約的方式，反映著各國經濟發展的水平、發達程度、內在活力與增長潛力?？萍歼M步、結構優化和產業升級的速度與成效，成為一個國家綜合競爭力、中長期增長潛力和國際地位的主要決定因素。產業政策的導向會極大地影響一國經濟資源的配置格局與配置效率，產業政策的合理與否關系到大量社會資源是否得到了有效配置和經濟發展的可持續性。產業結構的演進與產業政策之間息息相關，產業結構優化離不開有效產業政策的引導和支持，而合理的產業政策應是對產業結構變遷規律全面的把握。只有對產業結構的變遷規律與動因有了充分認識，才可以有效地發揮政府的導向功能。開放經濟條件下，產業結構調整更需要有效產業政策的指導。

一、開放經濟中的中國產業結構調整

20世紀90年代，我國明確了建立社會主義市場經濟體制的目標，并致力于經濟增長方式從粗放型向集約型轉變。隨著經濟全球化進程明顯加快，整個世界經濟的競爭格局和分工格局發生了根本性的變化，資源配置擴大到全球范圍。在這樣的背景下，我國產業結構也開始進入全面調整和轉型階段。

“八五”計劃是在“七五”后期對出現的通貨膨脹進行治理整頓的情況下開始的。1988年9月到1989年9月，針對我國當時過快的工業增長速度，特別是加工工業增長過快、過高的物價漲幅等一系列問題，政策的側重點主要在于多管齊下壓需求，整頓經濟秩序，使經濟降溫，遏制通貨膨脹，穩定經濟形勢。經過治理整頓，國民經濟日趨好轉，工業生產經歷了一段緩慢回升之后轉向較高幅度增長的階段，市場在需求啟動之下開始活躍，呈現出物價平穩的態勢。進入20世紀90年代初期，政策開始側重于保持經濟的正常增長，提高經濟效益，促進經濟結構優化。1990年12月****第十三屆中央委員會第七次會議審議并通過了《****中央關于制定國民經濟和社會發展十年規劃和“八五”計劃的建議》，提出了今后十年我國國民經濟和社會發展的基本任務和方針政策。1991年3月第七屆全國人大第四次會議審議通過國務院《關于國民經濟和社會發展十年規劃和第八個五年計劃綱要的報告》。1992年鄧小平同志重要談話和****十四大確立了社會主義市場經濟的改革目標，形成了總體開放格局?！鞍宋濉睍r期中國改革開放和現代化建設進入新的階段。

“八五”期間，由于產業政策領域各項政策的實施，我國的產業結構調整取得了很大成績，但仍然存在一些問題：產業之間以及產業內部結構不合理現象依然存在，產業整體素質不高的問題相當突出；農業仍然是最薄弱環節，基礎脆弱，不能滿足需求；基礎產業對國民經濟的瓶頸制約仍未解除；輕紡產品結構的調整落后于市場需求變動等等。據此，《“九五”綱要》確定了產業結構調整的總體目標：通過市場機制和國家調控，重點加強農業、水利、能源、交通和通信等基礎設施和基礎產業，振興支柱產業，發展高新技術產業，調整提高輕紡產業，積極發展第三產業。

2000年10月11日****十五屆五中全會通過了《****中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》，強調要把產業結構調整作為關鍵，鞏固和加強農業基礎地位，加快工業改組改造和結構優化升級，大力發展服務業，加快國民經濟和社會信息化，繼續加強基礎設施建設。要求抓住世界科技革命迅猛發展的機遇，有重點地大力發展高技術產業，實現局部領域的突破和跨越式發展，逐步形成我國高技術產業的群體優勢。

2005年10月11日****十六屆五中全會通過《****中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，確立要推進產業結構的優化升級：一是以自主創新提升產業技術水平；二是加快發展先進制造業；三是促進服務業加快發展；四是加強基礎產業基礎設施建設。2005年11月9日，國務院總理******主持召開國務院常務會議，審議并原則通過了《促進產業結構調整暫行規定》。確定產業結構調整的目標是：推進產業結構優化升級，促進一、二、三產業健康協調發展，逐步形成農業為基礎、高新技術產業為先導、基礎產業和制造業為支撐、服務業全面發展的產業格局，堅持節約發展、清潔發展、安全發展，實現可持續發展。產業結構調整要堅持以下四項原則：一是堅持市場調節和政府引導相結合；二是以自主創新提升產業技術水平；三是堅持走新型工業化道路；四是促進產業協調健康發展。

2007年黨的十七大報告針對我國經濟結構中存在的突出問題，做出了發展現代產業體系的戰略部署，最重要的是堅持走科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少、人力資源優勢得到充分發揮的中國特色新型工業化道路，以信息化帶動工業化，以工業化促進信息化。二、開放經濟中的中國產業結構政策效果

調整產業結構一直是我國產業政策的重點內容。20世紀80年代到90年代以前，我國產業結構政策的重點是針對重型化產業結構的弊端，進行全方位的產業結構調整，以優先發展輕紡產業、調整重工業結構作為政策的重點。直至“八五”期間，我國產業結構政策仍以此為主要目標。隨著政策的傾斜及國外直接投資進入那些勞動力成本低、市場需求大、具備了相當技術基礎的傳統輕紡工業和家電行業，使輕工業得到了飛速的發展，產業結構不合理的狀況有所改觀。同時，工業品出口迅速增長，我國也就此告別了“短缺經濟”，進入了供給充足、市場繁榮的階段。從“九五”開始，面對經濟全球化帶來的產業結構變動的新趨勢，我國的產業政策在繼續致力于產業結構調整的同時，也開始注重通過國際分工和國際經濟技術合作尋求產業結構升級的策略選擇。

“八五”期間經過調整，產業結構中重大比例關系趨向協調，產業結構“輕型化”的傾向被抑制：輕工業產值在工業產值中的比重由1990年的49.4％下降至1995年的42.8％。重工業的產值比重由1990年的50.6％上升至1995年的57.2％。產業瓶頸初步得到緩解：1988年至1993年，基礎工業高速發展，產值年均遞增達27.03％，在工業產值中，基礎工業的比重上升到57％。

由于“七五”時期產業結構調整不利，“八五”期間的產業發展規劃與“七五”極為相似。但針對產業結構依然存在的一些問題，“八五”期間中央頒布的《綱要》的主要內容與20世紀80年代的產業政策相比有所不同：一是縮小重點支持產業的范圍?！毒V要》明確提出重點支持的產業只包括農業、基礎設備、幾個支柱產業和出口產業。二是重視彌補市場失靈。20世紀80年代產業政策的重點在于促進供不應求產業的首先，以勞動密集型產品出口為主不利于產業提升。我國的出口是按照比較優勢的原則來參與國際分工、配置國內資源的。實際上，這在很大程度上強化了紡織、服裝、鞋帽、皮革、家具、食品等勞動密集型產業在經濟增長中的地位，使這些產業更大程度地參與國際分工。以這種技術含量低的產品參與國際分工，盡管伴隨世界性的產業結構調整和加入WTO，我國以資源優勢可占領一部分國際市場，但這種資源和勞動密集型的輕工業產品需求彈性小，國際市場有限。我國各省各地區的工業結構和出口結構非常雷同，水平相近，都是以中低檔為主。這些產品進入門檻低，生產能力嚴重過剩。我國一些低層次產品已占有世界市場相當大的份額，缺乏管理地繼續增加勞動密集型產品的出口，即使不限額，也會使各省為了擴大出口而自相競爭，造成增出不增收，或者遭到進口國的反傾銷。這只會形成國內低價競爭的局面，最終導致惡性競爭，不利于整個產業的技術提升。

其次，“以市場換技術”或進口替代戰略并未達到預期效果。我國汽車、電子、機械、石油化工等正逐步成為中國經濟增長的主導部門。但在發展過程中，一開始就面臨技術相對薄弱的現實國情和跨國公司的激烈競爭。對這些產業，我國一直采取高保護措施。1992年我國實施“以市場換技術”戰略，試圖以這種方式促進主導產業的發展。這個戰略實施后，外商直接投資中的外資控股和獨資企業數目迅速上升，進人的領域越來越集中于新興產業和高技術產業，其依靠巨額資金、技術投入形成的市場壟斷，使我國民族工業根本難以進入。外資方采取的一系列技術保護措施遏制了我國產業技術的進步和實現技術超越的潛力?！耙允袌鰮Q技術”的結果所換來的僅是比國內先進的技術，但很難換來國際領先技術，更換不來核心技術。而且，從國內因素來看，引資工作多在政府干預下進行，政府和企業往往重視短期效應。政府與企業行為的短期化在引資中就表現為“重表面而輕實質”。引進外資的目的日益模糊，甚至視引資為目的；對技術引進缺少消化吸收。這種狀況不可能提高引資的效率，更難以推動民族工業的技術進步。

再次，我國對跨國公司和加工貿易的高度依賴不利于結構升級。進入20世紀90年代以來，跨國公司開始大規模向中國投資，其目標是爭奪市場，戰略方針是控股，采取的方式多是建立獨資企業或并購已有企業?？鐕緟⑴c的行業通常集中在電子、汽車、通訊設備、電器、機械、化學等技術密集型或具有專利、品牌優勢的食品、醫藥行業中。這些行業在發展中國家通常是需求彈性較大，而自身卻沒有發展或正處于起步階段的新興行業?？鐕緦ξ覈褡瀹a業的控制，也使我國民族產業的發展越來越依賴于國外的資金、技術。這種高度依賴也對經濟增長的穩定性和產業結構升級造成了負面影響。簡單化地全面開放市場，引入國際競爭，只會令民族產業成為跨國公司的附庸，根本無法與之抗衡。我國對這些重要的戰略產業扶持得非常不到位，表面看是產業結構調整的低效，實則反映出我國缺乏有遠見的、堅定的國家產業發展及競爭戰略，缺乏相應的政策指導和支持。

在經濟全球化背景下，我國產業結構也在不斷地外向化、國際化，經濟資源的配置不再局限于國內，再繼續以傳統的方式由政府來保護、干預產業的發展并促進產業結構的調整和升級，將越來越難以為繼。產業結構的調整需要強有力的體制環境來保證，需要有超前意識的產業結構政策為導向，應該把越出國界，在全球范圍內實現產業結構的調整和升級納入到戰略性調整的視野。

三、運用有效的產業結構政策，促進產業結構調整

經過三十年的改革開放實踐，我國產業結構的調整與升級取得了一定的成效，也積累了一些經驗。但目前我國產業結構依然存在偏差，產業結構政策績效尚不理想。為促進產業結構調整，使產業結構優化升級，本文認為政府產業政策應做到以下幾點：

第一，明確中國產業結構的定位，合理選擇產業政策。任何國家調整產業結構都是為了使產業結構合理，因而，首先要明確什么是合理的產業結構。產業結構合理與否，主要看在同一構成層次上有關生產部門的供、產、銷能否達到基本均衡。是否既有效地滿足了市場需求。又有效地利用了資源，即在資源配置上達到帕累托最優。根據我國的國情，我國產業結構的調整要達到最優狀態，本文認為應具備三點：一是將產業發展的終極目標定位于增強國家綜合國力；二是構建適合中國資源稟賦的產業結構；三是保證資源的最大化利用和最優配置。為此，產業政策有效發揮其作用，相應要做到三點：一要做到由從提升某一行業、某一產業的競爭實力轉移到從整體上實現產業結構的均衡協調發展上。某一行業或某一產業的競爭實力突出并不代表整個國家綜合國力的雄厚，只有由主導產業帶動其他產業全面提升，國家產業競爭力才會得以提高，進而使綜合國力增強。以往我們的產業政策往往只傾向于幾個重點產業，而且傾斜性非常嚴重，造成產業間差距懸殊，對整體產業效益極為不利。二要利用產業政策引導構建產業的比較優勢。根據赫克歇爾一依林的要素稟賦理論，一國的生產要素稟賦是決定各國國際分工和國際貿易發生與發展的最重要因素。目前，中國在總體上處于工業化中期階段，必須有較為完整的工業生產體系，勞動密集、資本密集和技術密集的產業都要有發展的必要空間；必須根據自身的勞動力豐富、資金短缺和自然資源相對稀缺的要素特點，發展自身有比較優勢的產業，形成梯次發展結構。面對全球性產業形成的趨勢，我們面臨著兩種選擇：一種選擇是保留部分產業的完整性，并在這些完整的產業中建立自己的比較優勢；另一種選擇是積極參與國際間的產業內分工，在一些產業內部建立自己的部分比較優勢。從國際產業發展的規律和國內產業發展的現狀來看，第二種選擇實現的產業效率可能要大于第一種選擇，更有利于建立中國的產業比較優勢。因此，我們應當及時調整產業政策的指導思想，與其構建一批低效率的完整的產業，不如在部分重要產業內部構建自己獨特的比較優勢。三要在產業發展上大力實施可持續發展戰略。產業政策作為連接政府、市場和企業的一個關鍵變量，它對可持續發展及其演化具有促進和阻礙雙重作用，作用的方式既有直接的也有間接的，因而結果也是雙重的。合理產業政策實施的結果應該是資源利用、配置效率有所提高，環境污染有所控制。因而，開源節流，避免走“先污染，后治理”的老路，做到產業發展與可持續發展的良性互動應是產業政策所致力的目標。

第二，推動制度創新，利用合理的產業政策為產業結構調整創造良好的外部大環境。

產業結構合理化受多種因素影響，政治經濟環境、政府作用、制度政策作用等外部因素對產業結構合理化的影響也很大。良好的國家經濟環境與合理的制度安排是一國獲得競爭優勢的關鍵。伴隨著全球化和各國企業之間競爭的加劇，人們普遍認識到這樣一個道理：無論是政府干預還是發揮市場機制的作用。其目的都在于為一國形成持續創造財富的能力和條件。對于政府而言，放任主義和干預的區分已經過時。政府的首要任務是要盡力去創造一個支撐生產率提升的良好環境，這意味著政府在有些方面應該是盡量不干預，而在另一方面則要扮演積極的角色。雖然政府在創造和保持國家優勢上扮演著重要角色，但它的效果是不確定的和片面的，一個產業如果缺乏基本的、具有競爭優勢的環境，政策再好也是枉然。政府并不能控制國家競爭優勢，它所能做的就是通過微妙的、觀念的政策影響競爭優勢。政府利用產業政策的分配效應和激勵效應，強有力地影響著資源的配置方式和生產要素的流動性，由此決定了交易費用的大小，也就決定著產業系統的效率和創新的積極性?？梢哉f，國家、政府的制度創新決定著企業主體應有的功能發揮的程度，最終對產業系統的效率有著決定性的影響。為此，推動產業結構的優化，必須充分發揮政府和相關政策的主導及調控作用，進一步推動制度創新，建立符合市場經濟規則的新型的中央和地方及政府與企業間的“利益補償機制”，為產業結構調整提供有利于調動各方面積極性的良好的外部大環境。

第三，產業政策應從我國已經具備的產業基礎和發展基礎出發，促進提升產業結構水平。融入世界范圍的結構整合。

世界范圍的產業結構調整以產業結構的高科技化趨勢和以知識為核心構筑的各產業之間的關聯關系為當代產業結構變動的特征。順應全球化、信息化的潮流，利用我國自身所具有的后發優勢，力爭在產業結構調整中實現工業化、走向知識化，是現在需要做的一大努力。然而，中國身為發展中國家的產業結構升級。將不可避免地遭遇發達國家主導的全球產業結構整合的沖擊。如果應對不當，有可能被動地受制于外部的產業結構升級安排，完全充當發達國家低端產品的生產加工基地；有可能因原有的發展差距和在國際分工中的不利地位，而在產業競爭能力的提升上遇到障礙；有可能因外資的引進和跨國公司的活動，造成某種程度的產業結構脫節。因而，盡快提升我國產業結構的水平迫在眉睫。為此，首先，確立高科技化的產業結構調整目標。要從現實和未來兩個層面著眼，調整和制定中國的產業結構戰略目標及其科技產業化政策。而且關鍵在于強有力地運用宏觀調控手段，使產業活動符合自身結構調整的預定軌道及其發展目標。其次，最大限度地吸收各種類型的國際資源以助于我國提升產業結構水平。利用一切可以利用的形式和多種溝通途徑，從知識型生產要素的國際流動中獲取收益，有針對性地充實我國結構調整與升級所需的資本、技術基礎。再次，全面實施包括農業、工業、服務業在內的產業結構升級系統工程。要借助于世界性產業結構調整的有利時機，在引進、合作與競爭中增加農業發展的高科技含量，實現農業的產業化經營。