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【摘要】文章從高校財務內部風險來探討其運行機制如何對高校發展產生不良影響,指出問題產生的根源是領導權限界定不明確、報銷制度混亂、審計制度缺失等解決途徑為:以法律為準繩,制度建設先行。

【關鍵詞】制度缺失;財權配置;責任追究

財務是各個企事業單位的“芯片”,如何處理和控制財務風險是各個單位的首要任務,很多企事業單位對本單位財務風險正逐步有效控制、規范行為,就目前綜合比較來看,高校財務風險控制力度、規范性等是最為突出的,做的也不夠好,是財務探索的一個新動向、新課題。1999年以來的高校擴招使高等教育毛入學率從1999年的9.8%上升到2006年的21%,雖然說這是一個巨大的飛躍,應該給予充分肯定,但是高等教育毛入學率快速增長的同時,需要冷靜地分析高校的運行狀況,因為這個運行狀況代表著學生的發展能力、發展質量、發展前途和資源的優化配置等問題。比如,《2006年:中國社會形勢分析與預測》社會藍皮書稱,2005年我國高校向銀行貸款總量已經達到1500萬元,各地大學城競相上馬,致使大學貸款像滾雪球一樣,越滾越大,單獨依靠大學自身已經無法得到解決。全國各地都樂此不疲,暫且不討論大家認為的基建盲目擴張、財務人員不夠專業、責權意識不明朗等原因,我們現在看到的是高校財務風險的外部化問題,具有明顯的顯性性質,在此文中我們要考慮的是高校財務的隱性風險即高校內部財務風險運行機制問題,只要搞清楚這個內部機制,那么上述的外部顯性問題也就很容易理解了,其主要問題如下。

一、高校財務的非透明化

就目前的整個財務系統來看,高校的財務是最不夠透明化的了,“在三個月的時間里,天津兩所著名的大學接連曝出財務大案。先是天津大學通報了重大財務損失事件,由于違規決策和管理失察,天津大學校辦企業的一億元資金被不法分子套取。最近,媒體又披露了南開大學下屬的允公集團公司的資金黑洞,據初步審計,該事件涉及金額約4億元,一部分被貪污、挪用,其他則屬于經營管理不善導致的債務”。探尋原因,我們把它歸納為以下4點:

(一)領導財權不明確

這兒的領導權限問題不是單個針對高校校長一個人的問題,主要是指高校中高層領導共同構成的領導權限層級集團。在高校,校黨委書記、副書記,校長、副校長們共同構成了學校財務管理的第一層級,他們對本校財務的控制權是單個離散且集體集中的,在相當程度上能夠支配本校的財務收支問題;我們說單個分散是指每個校級干部對于財務的報銷、借用甚至挪用都有相當大的權限,基本上沒有多大的阻礙,而其他同級別的校級領導干部對這種做法也基本上持默認態度,故而單個呈現離散狀態;而集體集中是指學校校級對學校財務正常收支的集體決定權限是很大的,尤其是校長辦公會幾乎可以對學校財務的任何決定,而不是事先有法規、文件等做支撐。

第二層級的權限配置是學校的二級單位的黨政一把手,也就是學校的處級干部對學校財務的配置權的影響僅次于校級這個層次,并且他們對學校財務風險的作用是不相同的,在很大程度上第二層級的影響要超過第一個層級,但財務金額卻沒有第一個層級的支配權限大,高校財務監管的重點對象是各行政單位、各學院(系)的財務審批‘一支筆’,監控他們掌握的財權運轉不超出法律法規和學校規章的范圍,不濫用權力,“高校的快速發展使管理薄弱的問題凸現出來,特別是隨著高校資金流量增大、財務收支業務和管理任務倍增、財權下放等,使高校財務管理工作面臨許多新的課題。一些高校在財務上還處在重核算輕管理階段,更談不上內部控制?！?/p>

(二)報銷制度混亂

報銷制度是任何企事業單位嚴格控制的,因為它是產生腐敗的溫床,不過到目前為止高校似乎還沒有認識到這個問題的嚴重性,也許與高校這個特殊的產業有關,但無論多么特殊的行業也必須遵守有關的財務風險控制體系和規律,如果脫離財務運行規律,仍然要受到風險的困擾,所以就高校報銷制度的重要性而言,就是一個制度的源頭,這個源頭要從報銷的規范性上做起。每個單位都對固定資產的購置做了具體、明確的要求,很多高校要求:各單位購買物品、材料、辦公用品、技術圖書、資料等,必須嚴格執行驗收制度,任何人不得在未見實物的報銷單上簽署驗收人,如有發現假發票、假報銷、虛報假賬時,要按違反財經紀律處分,情節嚴重的要按貪污金額大小追究刑事責任。上述的規定是很多高校的通性,不過我們仔細分析卻發現很多問題:首先,見到實物及完全的報銷程序的情況下,這些實物是否達標以及達到什么樣的標準,學校并沒有明確的規定;其次,假發票、假報銷問題在事實上大量存在,我們暫且不論,單就虛報假賬問題,就已經夠高校的報銷制度吃不消了,這個怎么界定,誰負責去查,怎么查,學校在監察方面的機能和權限是什么等等方面的制度桎梏都制約著學校報銷制度不夠完備,在一定程度上是審計制度的盲區,“客觀上說,其中一些制度發生了作用,而某些制度,比如收支兩條線制度、科研經費使用制度、財務報銷制度等卻執行不嚴,甚至潛規則大為盛行,比如,某些高校可以報銷洗腳費、科研經費可以交家庭煤氣賬單、為將經費變現多列研究生助研名單,如此等等,在高校早已不是秘密。值得注意的是,我國高校中的一些制度,本身就導致管理混亂問題,如科研經費提成制度,有的科研人員拿到經費馬上就把20%~40%的現金裝進自己的口袋,連發票也不需要”。

(三)審計制度缺失

如果說審計制度還存在真空地帶的話也只能是高校財務,我國的審計制度處于剛剛起步階段,但其已經深入到社會的多個角落,尤其是國家的大中企事業、行政單位,審計的積極作用和威力已經得到了大眾的認可,社會上其他的行政、事業單位被審計出來的財務問題已告之于眾,但唯獨高校的財務還處于國家審計之外,當然我們說處于審計之外,倒不是絕對的,只是相對而言,審計風暴還沒有在高校財務運行中盡到應有的責任。業內人士建議審計制度必須充分考慮以下幾個方面:重新審核賬簿;確立會計師事務所業務的明確分野;讓旋轉門停下來;防止與客戶過于親密;讓審計師也接受審計;審計師小組輪轉制等方面的措施,但是我們可以逐條進行分析,有幾條在高校財務風險運行過程中得到實施。明眼人一眼便看出在幾乎所有審計設計中在意識上都基本上沒有把高校財務審計的問題具體考慮在內,上邊的這些審計條款基本上都不能適用于高校財務風險運營工作機制,計師事務所、旋轉門、客戶、審計師、審計師小組等職位與分工在高校都是不存在的,那么審計制度的設計、執行從何談起,其實從本質上講就是審計制度在高校財務風險運營機制中缺失,又在一定程度上對高校財務風險體制的不良運營起到推波助瀾的作用。(四)責任追究制度問題

現行體制下出臺的領導責任追究制度主要傾向黨政領導干部,當然不排除高校領導干部問題,前面天津兩所著名的大學接連曝出財務大案就是最好的證明,但問題的嚴重性并不是那么簡單,從實際出發,如果我們的審計制度比較完善,高校財務風險問題的責任追究會牽涉到更多的典型案例,絕不僅僅是讓大家轟動的天津兩案例。教育部《關于進一步加強省屬高校領導干部經濟責任審計工作的意見》也僅僅規定:省屬高校領導離職前將接受經濟責任審計。如果我們在中國期刊網上輸入“高校責任追究制度”查詢有關該問題的研究便會發現,基本是一片盲區,如果再輸入到Baidu查詢,我們仍然發現是盲區一塊,呈現出來的大多是關于高校招生的責任追究制度,沒有條款與我們的研究項目匹配,于是我們也不得不嚴密的推理為,我們現行的責任追究制度在高校財務風險運營中還不成熟,也沒有充分運用,至于什么原因我們先擱淺,暫不論證,因為它牽涉面很廣,還不屬于本文探究的內容。

(五)高校財務的人為因素

看到這個小標題,很多人可能要反對我們的觀點,我們之所以使用這個小觀點確實事出有因,作為研究人員我們仔細體會高校發生的財務收支會很自然的發現一個很大的問題就是財務收支尤其是支出具有很大的隨機性,我們不妨來做些論證。高校是個育人的勝地,人文精神和元素自然是避免不了的,這是高校的特殊性決定的,一般搞學術研究的學者還沒有多少人對此發出質疑,但是這恰恰在相當程度上給高校財務運營問題帶來人為的因素,最普遍的表現是很多高校盲目擴張的決定往往是以本校自身的發展為招牌;對待某項為學校爭榮譽的事件,在沒有先例和文件支持的條件下,通過辦公會或其他形式就對其大肆獎勵、表彰,我們先不探討這是高校治理的必要性這個層面,從人為因素這個反層面的角度看,確確實實是校領導的意識形態在起很大作用;同時,也說明很多事件是校長辦公會決定的變遷史,這就不可避免地帶有明顯的人為因素。

二、高校財務的評價機制和部分經營風險問題

綜合各高校建立的規章制度大致有《財務管理制度》、《收入分配管理辦法》、《財務預決算制度》、《財務收支審批制度》、《發票收據管理辦法》、《國有資產管理辦法》、《固定資產驗收、登記辦法》、《科研經費管理辦法》、《內部審計實施辦法》、《教職工醫療補助暫行辦法》、《教職工住房公積金實施辦法》等財務管理制度,但牽涉到對高校財務風險評價機制考量最全面的當屬李素紅等老師,“首先分析高校財務風險預警系統建立的原則,然后對多元判別分析方法給以簡要的介紹,最后對72所高校的16個財務指標的相關性進行分析,并選出相關性較弱的6個指標,再用選出的6個指標作判別分析,建立高校財務風險預警模型。據此,可以對各個高校的財務風險程度做出分析,找出高校之間存在的差距,借此對高校財務運行中潛在的風險起到預警預報的作用”。有關具體問題請參照李老師的文獻,我們則要稍微探討高校財務部分經營風險問題。大眾對高校財務風險詬病的是高校經營的多元化,很多屬于贏利性的行業高校也要以自己的財務為后盾參與經營和競爭,自然避免不了有些要虧損,這種做法與高校這個實體的本質是有很大區別的,所以一旦出了問題就會引起很大的反響,這一點雖然不能全部怪罪到高校頭上,但高校要負主要責任。

三、高校財務風險運營機制的解決途徑

根據上面我們論述的高校財務風險產生的原因和過程性因素,所以我們提出以下幾個具有根本性的建議:首先,制度建設先行,從我們發現問題的實質看,制度建設應該放在首要位置,這是刻不容緩的問題,也是最為關鍵的因素之一;其次,高校領導責任追究制度,雖然教育部出臺了一些規章制度,但現在還沒有達到操作的層面,需要用實踐來證明,否則這些規章制度基本上沒有作用可言;再次,內外部支出明細化,這個是高校財務風險最受人們詬病的地方,這就要求高校財務要克服風險就必然使財務收支尤其是支出明細化,不能暗箱操作和遮遮掩掩;最后,建立相應的法規,法律是一切現代制度的先帝,這句話說明了我們現代社會要正常、有序運營就必須建立完善的法律法規,尤其是在高校財務運營的薄弱過程中,更應該重視法律法規的建構問題,這是根本。●

【主要參考文獻】

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