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一、問題的提出

自2009年9月以來，我國西南地區(qū)的云南、貴州、廣西、重慶、四川等省（區(qū)、市）秋、冬、春連旱，干旱范圍和強(qiáng)度均突破歷史極值，對地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特別是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成極大威脅，給人民生活特別是城鄉(xiāng)居民飲水安全帶來很大困難。時(shí)值夏季，我國大部地區(qū)又普遭暴雨襲擊，洪澇災(zāi)害泛濫，人民生命財(cái)產(chǎn)已遭受重大損失。據(jù)國家防汛總指揮部統(tǒng)計(jì)，截止到8月4日，全國水利工程水毀損失已達(dá)四百多億元，較常年偏多3倍多。歷史罕見的極端異常天氣頻現(xiàn)，更使我國農(nóng)村多年積弊的水利矛盾充分暴露。我國農(nóng)業(yè)水利設(shè)施都是20世紀(jì)50-70年代農(nóng)民群眾集體修建的，農(nóng)村實(shí)行家庭承包責(zé)任制以后，大型的水利設(shè)施建設(shè)無人組織，政府又未能將此列入公共產(chǎn)品。

因此隨著時(shí)間的推移，不僅新的大型水利設(shè)施增加有限，增加的多數(shù)是由政府投資修建的供應(yīng)城市居民和工業(yè)用水的水庫、水渠等設(shè)施。而且原有的水利設(shè)施老化失修狀況十分嚴(yán)重，工程效益衰減，不少地方病險(xiǎn)水庫已占到三分之二以上，抗災(zāi)、灌溉能力非常脆弱。近年來“兩工”取消，又沒有動(dòng)力興修水利，很多地方基本上只能“靠天收”。極端天氣頻發(fā)和水利建設(shè)不足對中國糧食安全已構(gòu)成新的威脅。水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅事關(guān)城鄉(xiāng)供水安全，而且對提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、保障民生意義重大。我國灌溉對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全保障具有比其他國家占有更重要的地位。要有效增強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)能力，確保人民生命財(cái)產(chǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全，關(guān)鍵在于加大投入、健全機(jī)制，加快完善水利基礎(chǔ)設(shè)施體系。

二、農(nóng)業(yè)水利設(shè)施投入不足的原因分析

（一）中央財(cái)政對農(nóng)業(yè)水利設(shè)施投入整體不足

水利設(shè)施具有公共性、公益性及投資回報(bào)周期較長等特點(diǎn)，屬于公共產(chǎn)品的范疇。通常情況下，公共產(chǎn)品供給無外乎政府供給和非政府供給。西方公共產(chǎn)品理論認(rèn)為，公共產(chǎn)品的供給應(yīng)該主要由中央及各級地方政府承擔(dān)，中央及各級地方政府從強(qiáng)制性的稅收收入中進(jìn)行預(yù)算安排。在我國，城市公共產(chǎn)品就主要由各級政府提供。而在廣大農(nóng)村，各級政府供給的公共產(chǎn)品則相對較少，尤其是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，受公共財(cái)力限制，許多應(yīng)由國家提供的公共產(chǎn)品都供給不足，特別是以農(nóng)村最基本的生產(chǎn)性公共產(chǎn)品—水利設(shè)施來說，國家投入非常有限。從表1中我們還可以看到，雖然國家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)支出的絕對數(shù)額在不斷增加，但財(cái)政農(nóng)業(yè)支出在財(cái)政支出中的比重卻相對下降，六七十年代國家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出大多在10%以上，2000年至今，基本徘徊在9%以下，意味著農(nóng)村公共產(chǎn)品投入逐年減少。

（二）縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，限制了基層政府的投入能力

現(xiàn)行分稅制帶來的省級以下政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的不協(xié)調(diào)，對農(nóng)業(yè)水利設(shè)施投資產(chǎn)生較大影響。分稅制改革后，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重為50%以上，加上省級那一塊，兩者的財(cái)力比重之和超過60%占有絕對支配地位，而縣鄉(xiāng)兩級基層政府財(cái)政收入比重僅有20%左右。靠20%左右的財(cái)政收入應(yīng)付日常開銷就比較困難，更不用說公共與民生建設(shè)了。在現(xiàn)行體制下，地方要想發(fā)展主要依靠上級政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和債務(wù)。由于轉(zhuǎn)移支付體系以及預(yù)算體制本身存在的制度缺陷，上級政府的轉(zhuǎn)移支付對基層政府來說一般難以滿足需要。在此情況下，相當(dāng)部分縣鄉(xiāng)政府由于缺乏可支配資金，根據(jù)當(dāng)?shù)匦枰峁┕伯a(chǎn)品的能力十分有限。而現(xiàn)實(shí)情況是：由縣鄉(xiāng)兩級政府承擔(dān)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主要支出責(zé)任的局面難以改變，這就使得農(nóng)業(yè)水利設(shè)施投資不足的矛盾更加突出。從表2可以看出近幾年地方財(cái)政支農(nóng)支出占總支出的比重呈下降走勢。并且在預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)截留、擠占、挪用支農(nóng)資金，這就從總量上削減了地方財(cái)政支農(nóng)的規(guī)模。加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌統(tǒng)籌資金的投入也有所下降，因而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)水利設(shè)施投入的普遍不足。

（三）農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)水利設(shè)施投資意愿不強(qiáng)

農(nóng)業(yè)水利設(shè)施是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的“血液”。農(nóng)業(yè)水利設(shè)施短缺是與農(nóng)田水利供給的個(gè)體化密切相關(guān)。如果說對于農(nóng)業(yè)技術(shù)和和信息服務(wù)，農(nóng)民的個(gè)體化都難以供給的話；那么，對于農(nóng)業(yè)水利建設(shè)，農(nóng)民的個(gè)體化就更難以供給。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)水利設(shè)施屬于資本密集型產(chǎn)品，需要大量的投資。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，一方面，隨著非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)民就業(yè)范圍在逐步擴(kuò)大，出現(xiàn)農(nóng)戶對農(nóng)村小型水利工程投勞投工的大幅度減少，尤其是“兩工（農(nóng)村勞動(dòng)積累工和義務(wù)工）”，的取消，使農(nóng)戶勞工投入出現(xiàn)了明顯下降；另一方面，原來由鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留開支的“農(nóng)田水利基本建設(shè)”等公益事業(yè)項(xiàng)目所需資金，不再固定向農(nóng)民收取，采取“一事一議”的籌集辦法。可現(xiàn)實(shí)情況是，“一事一議”實(shí)際發(fā)揮的作用非常有限，很難在農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給方面發(fā)揮有效的作用。其原因主要是農(nóng)民出于自身經(jīng)濟(jì)理性的考慮，導(dǎo)致內(nèi)部自我協(xié)商的交易成本和組織成本過高，實(shí)際操作難度大。由此可見，稅費(fèi)改革后，由于農(nóng)民自身經(jīng)濟(jì)性的萌發(fā)和政策設(shè)計(jì)的缺陷，導(dǎo)致農(nóng)村“一事一議”式的農(nóng)民自我供給模式很難在農(nóng)業(yè)水利設(shè)施建設(shè)方面擔(dān)當(dāng)重任。

三、政策建議

（一）建立中央財(cái)政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機(jī)制要使有限的公共資源在中央和地方之間實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，關(guān)鍵是立法保障中央財(cái)政支農(nóng)支資金的“兩個(gè)比重”，即支農(nóng)資金占中央財(cái)政總支出的比重、當(dāng)年新增支農(nóng)資金占當(dāng)年中央財(cái)政新增支出的比重，保障中央財(cái)政用于支農(nóng)的資金占財(cái)政總支出的比重逐年有所提高，從而建立起中央支農(nóng)資金的穩(wěn)定增長機(jī)制。

（二）規(guī)范和加大中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付首先，中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付額度要以立法的形式確定下來。其次，一般性轉(zhuǎn)移支付的分配應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)化。國家應(yīng)從優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、減少和杜絕腐敗、著力加快水利建設(shè)，切實(shí)解決農(nóng)民的實(shí)際問題，削減部門支配的財(cái)政專項(xiàng)資金，整體打包，分配到縣鄉(xiāng)政府。國家支農(nóng)轉(zhuǎn)移支付資金“整體打包”給地方政府以后，各部門由主要的財(cái)政資金的支配者轉(zhuǎn)變成規(guī)劃者、監(jiān)督者這就可能促使中央、省、市各級、各部門可以更好地指導(dǎo)和監(jiān)督，促進(jìn)政務(wù)公開，從源頭上防止腐敗。地方政府可以統(tǒng)籌使用財(cái)力，在各級各部門的強(qiáng)力監(jiān)督下，發(fā)揮財(cái)政資金的最大效用。

（三）充分調(diào)動(dòng)農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)水利設(shè)施投資的積極性改善農(nóng)村的水利條件，除了國家必須把大中型水利工程項(xiàng)目納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，增加資金投入，盡快建成發(fā)揮作用外，另一個(gè)很重要的方面是把農(nóng)民的積極性調(diào)動(dòng)起來，管好、用好現(xiàn)有農(nóng)村小型水利工程，投資興建更多的水利工程，使農(nóng)村各種零碎的水資源得到充分有效利用。為此，必須做好以下工作：

第一，尊重農(nóng)民自主意愿，完善民主決策機(jī)制。要實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品最優(yōu)供給，就必須與農(nóng)村居民的需求有機(jī)的結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品交換與生產(chǎn)的帕累托最優(yōu)。為此，必須建立充分顯示農(nóng)村居民需求偏好的“自下而上”的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制，使多數(shù)農(nóng)村居民的需求意愿能夠充分表達(dá)，滿足農(nóng)村居民對公共產(chǎn)品的迫切需求，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的“按需供給”。這是調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極參與農(nóng)業(yè)水利設(shè)施投資的前提。

第二，制定并實(shí)施各項(xiàng)優(yōu)惠政策，綜合運(yùn)用稅收、補(bǔ)助、參股、貼息、擔(dān)保等多種手段，給予農(nóng)戶及其他投資者優(yōu)惠，繼續(xù)完善“民辦公助”“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等政策措施，拓寬農(nóng)業(yè)水利設(shè)施投資渠道，緩解資金投入農(nóng)業(yè)后不能有效地轉(zhuǎn)化為利潤的現(xiàn)實(shí)，確保資金投入的可持續(xù)性。