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1問題及成因

玉樹州現有農業人口53614人,人均占有耕地0.239公頃,2004年農業收入10993萬元,占農村經濟總收入的20.3%,1982年耕地面積為1.82萬公頃,人均占有耕地0.373公頃。23年中耕地銳減至1.28183萬公頃,減少29.6%,人均占有耕地減少率為35.9%,年均減少1.56%。耕地利用中存在的問題和原因主要有:1.1各部門統計口徑不一,統計數字“水分”過大。各部門統計數字來源不同,基層歸口部門上報數據時互不協調,沒有消除誤差而直接上報,造成統計數字不一致;城鎮化建設和退耕還林中減少的耕地,在年報統計中未減除;部分農民厭農棄耕,導致耕地減少,造成統計數字虛而不實。

1.2農業生產以指令性計劃為主,引導性服務滯后。但由于歷史文化等原因,玉樹州農民自主安排農事活動能力不強,農業生產仍然以指令性計劃為主,有關部門缺乏督查、指導、落實,農業生產中引導服務性工作跟不上,各項生產指標完成率高而不實。如囊謙縣香達鎮香達村1982年實行農村土地承包時全村耕地面積為175.53公頃,現僅剩余71.53公頃。按年種植指數90%計算,年計劃播種面積應為157.98公頃,而實際播種面積最多只有64.38公頃,即上報的統計數字中有93.6公頃的“水分”,水分率高達145.4%。

1.3現有耕地肥力過低,單產難以提高。玉樹州耕地土壤成土時期晚,土壤有機質含量較低,加上對農業生產的投入嚴重不足,耕作技術落后,農藝措施簡單,農田水利建設落后,對耕地只用不養,用養失調,造成耕地肥力逐年下降,玉樹州青稞單產一直徘徊在100公斤上下,很難實現農業增產和農民增收。

1.4耕地保護措施不到位,擅自變更耕地用途。保護耕地意識淡薄,依照法定權限審批土地職責不清,審批程序過于簡化,占用耕地補償機制不健全,農業耕地輕而易舉變為非農業耕地。這種現象較為嚴重的地區是各縣縣城附近,如玉樹州府所在地玉樹縣結古鎮1982年總耕地面積為1493.548公頃,現僅耕地面積為647.048公頃,耕地減少56.7%,年均減少2.6%。

1.5農技(機)服務推廣力度薄弱,耕地利用科技含量低。由于多方面的原因,州、縣農技(機)服務推廣機構很難發揮正常服務推廣職能,缺乏投入,設備老化,人員少,素質低,農機管理混亂,事故隱患多,阻礙了科技對農業的貢獻率,耕地利用率明顯不高。

1.6農業基礎設施建設滯后,耕地有效產出率偏低。多年來,玉樹州農業基礎設施建設投入遠遠低于其他建設性投入,近幾年農業綜合開發投資方向已改變,以改造中低產田為主的農業綜合開發已全部轉入草原建設方面,對農業土地的投入微不足道。

1.7農民輕農棄耕,耕地撂荒嚴重。隨著退耕還林(草)工程項目的實施,耕地撂荒趨于嚴重。一些群眾坐享退耕還林補助;部分農民異地搬遷耕地撂荒;許多農民將收入的期望寄托在每年的蟲草采挖上而棄耕;大量青壯年勞力涌入城鎮,導致農村勞動力資源匱乏,勞均負擔過重。導致耕地撂荒。

1.8退耕還林(草)工程缺乏合理規劃,存在極大的盲目性和趨同性。由于工作上的疏忽,在退耕還林(草)工作中片面追求退耕數量,不注重退耕質量,甚至將國家無償投資已改造的中低產田也借機棄耕還林。部分村的耕地幾乎全部退耕還林(草),有些則應退未耕,等待退耕還林而棄耕撂荒。

2耕地保護利用對策研究

2.1加強宣傳,動員全社會力量保護耕地資源。采取多種形式,加強宣傳力度,增強宣傳教育的針對性和實效性,動員和鼓勵每一個社會成員積極參與到耕地資源保護工作中來,保護和合理利用有限的耕地資源。

2.2搞好規劃,切實保護基本農田。嚴格執行2004年已修改的《玉樹藏族自治州土地利用總體規劃(2001———2010)》,加強土地利用計劃管理,從嚴從緊控制農用地轉為建設用地的總量和速度,加強建設項目用地預審管理和村鎮建設用地的管理。撂荒耕地由鄉(鎮)、村、社督促承包經營者限期復墾,對拒不復墾的依法收回其承包經營權后轉包。嚴格保護基本農田,切實保證基本農田總量不減少,質量不下降,用途不改變。經批準占用的基本農田,由縣級以上人民政府嚴格按照國務院征地補償辦法的有關規定,采取切實措施落實補償費用,使被征地農民生活水平不因征地而降低。嚴禁先占后征或不占先征,對已辦理征用手續而閑置的土地,滿兩年未實施具體用地行為的,收回土地使用權,同時征占土地相關批準文件和合同作廢,對具備耕作條件的土地,應當交原土地使用者繼續耕種,或由當地人民政府組織耕種。對因閑置撂荒而暫時無法耕種的土地,責令征用單位或個人限期復墾,直至恢復耕種條件。

2.3加強科技服務,提高科技對農業的貢獻率。大力提倡和推行“科教興農”戰略,建立健全各級各類農業服務機構,強化公益性服務職能,推廣先進實用的科學技術,提高科技對農業的貢獻率。一是加快改革農技(機)服務推廣體系,強化公益性職能,改善辦公設施,配備交通工具。對現有專業技術人員做好培訓工作的同時,引進或招收專業技術人才。二是進一步健全州、縣農技(機)服務推廣機構的同時,加快籌建鄉(鎮)農技(機)服務推廣機構。三是各級財政要在經費上給各級農技(機)服務推廣機構予以保證,使農技(機)推廣工作走上良性發展軌道;四是抓住“農村勞動力轉移培訓陽光工程”的機遇,全面開展農民職業技能培訓,提高農村勞動者素質。五是加大良種良法的推廣力度,繼續實施“種子工程”和“科技入戶工程”,提高農業機械對農業生產作業的投入比重,大力扶持科技示范戶,發揮他們的輻射帶動能力。六是充分發揮各級農技(機)服務推廣機構的跟蹤服務功能,采取州、縣、鄉三級技術人員聯點包村包社等辦法,做好產前、產中、產后服務工作。

2.4鞏固農業基礎設施,大力興建以小型水利工程為主的農田灌溉配套體系。一是進一步鞏固現有水利設施,在總結經驗的基礎上,加大改革力度,明晰產權,明確責任,充分調動各方面的力量管好農田水利設施;二是在現有實施的農業綜合開發項目的基礎上,積極爭取其他農業項目,修繕年久失修已毀損的水利設施,進一步完善農田灌溉配套設施體系。

2.5進一步推進農業結構調整,優化種植業結構。開拓適合于玉樹州實際的農業結構調整新途徑和新路子,優化種植業結構。一是全州青稞種植以0.533萬公頃為宜,在種植過程中突出項目作用,通過項目建立藏區青稞生產基地;二是大力發展設施農業,加快推進全州“菜籃子”工程建設進度,使蔬菜產業確實成為我州農民收入的新的經濟增長點;三是適度種植洋芋,突出洋芋的食用價值和商品價值,并注重貯藏利用;四是大力發展種草業,尤其是飼草作物;五是發展具有高原特色的中藏藥材種植業,按照因地制宜,適當集中連片,量力而行,逐步推進的原則,進行小面積、小流域種植。

2.6加強領導,加大耕地監管力度。加強各部門之間的協調,進一步完善部門職能,建立健全有效的耕地監管長效機制。一是應由政府統一安排,開展一次全面的、徹底的耕地資源數量清查,劃清農業用地和非農業用地,準確掌握耕地面積和非耕地面積數量,明確土地承包權限,做到部門之間耕地數量的一致,為正確決策和指導農業生產提供可靠依據,并將耕地資源歸口建檔立卡,建立健全耕地資源檔案。二是明確耕地管理的權力和責任,建立相應的工作制度,采取多種形式,將耕地保護目標層層落實到鄉(鎮)、村、社領導及農戶。三是建立耕地保護責任考核體系,明確責任,嚴格考核,兌現獎懲。四是明確職責分工,加強部門協作,在州政府的統一領導下,強化縣級以上國土資源部門和農業行政管理部門在基本農田數量保持和質量保護方面的職責,加大工作力度,既要有資金保障,又要有政策措施。五是進一步加大執法監察力度,堅決制止隨意改變基本農田用途和亂占濫用基本農田行為,堅決禁止在基本農田上植樹造林。對基本農田管理不到位,制度不健全,造成基本農田面積減少的地區和部門,必須追究有關領導和責任人的責任。