摘要:[HJ*2]公共政策的公共性一直被視為公共政策的本質屬性,并且正在成為公共政策研究的重要領域。而公共政策公共性的研究經常受到各種問題的困擾,從而使公共政策公共性的研究面臨諸多困境,包括公共政策主體的自利性和公共性之間的矛盾問題、公共政策目標的虛無性和公共性之間的關系問題、公共政策問題的主觀性和公共性之間的沖突問題以及公共政策價值中效率和公平的兩難選擇問題。科學梳理公共政策研究中的公共性困境,有助于加快公共政策科學化民主化的進程。

關鍵詞:公共政策;公共性;政府;利益

Abstract:Publicityhasbeenregardingasanessentialattributeandalsoanimportantdomainofthepublicpolicy.However,thestudyonitwasoftenpuzzledbyvariousproblemsandthenforcedtofacemanychallengestoputitfallsintoanawkwardposition.Theproblemsincludetheconflictbetweenthepublicpolicythatitinvolvesitsowninterestsrequiredanditspublicity,therelationshipbetweentheindefinitetargetofpublicpolicyanditspublicity,thediscrepancybetweenthesubjectivityinpublicpolicyformulatinganditspublicityandthedilemmawheretheefficiencyandfairnessisoftenhardtobecompromisedoneachotherinpublicpolicyformulated.Alltheseimplythattoreasonoutwhatcausesthepublicitytofallintoanawkwardpositioninthestudyonpublicpolicyisofimportanceandhelpfultoformulatingpublicpolicymorescientificallyanddemocratically.

Keywords:publicpolicy;publicity;government;interest

公共政策作為“公共權力機關經由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達成公共目標、以實現公共利益的方案”［1］,其本質屬性是公共性。公共政策應該遵循如下公共性原則:第一,公有性原則,即公共決策權力應該歸社會公眾所有;第二,公治性原則,即公共政策應該由全體社會成員共同參與;第三,公享性原則,即公共政策應該適用于其所要調整的所有對象［2］;第四,公平性原則,即公共政策應該維護社會公平;第五,公益性原則,即公共政策應該以社會公共利益為根本目標;第六,公開性原則,即公共政策應該具有開放性和透明性［3］。但是,當我們對公共政策進行深入考察時卻發現,公共政策時常表現出與公共性相違背的特性,這便使得公共政策的公共性研究陷入困境。對這些困境進行科學梳理,將有助于理順公共政策研究的思路,探明公共政策失效的癥結,進而加快我國公共政策科學化民主化的進程。具體而言,公共政策的公共性困境包括以下幾個方面。

一、公共政策主體的公共性困境

中國加入WTO，政府面臨的挑戰是全方位的，政府的行為方式、公共決策等都要接受WTO法律體系框架的約束、檢驗與評價。因此，政府必須以WTO的原則和規則為指導，盡快調整自身的行為方式。

一、加入WTO對公共政策的執行提出挑戰

（一）加入WTO要求公共政策執行的原則與之相契合

入世要求公共政策執行應與WTO主要原則相契合。（1）應與非歧視原則及公正性原則相契合。非歧視原則是WTO原則體系中一項最基本的原則，它的精義在于：要求締約雙方在實施某種優惠和限制措施時，不要對締約對方實施歧視待遇。非歧視原則實際上包含著最惠國待遇原則、國民待遇原則、關稅減讓原則等具體原則，它的基本精神在這些具體原則中得到體現。這些規定，就是要求達到貿易公正、公平等宗旨，消除國內外歧視性的政策。而公共政策的成功有效的實施也離不開執行過程中的公正性原則。它首先表現為執法守法，也就是說政策執行必須依法定職權進行，遵守法定程序，并自覺接受法律、法規和政策的約束。在政策執行過程中，要維護政策的嚴肅性、權威性、原則性和穩定性。其次，政策執行必須堅守公平正義的原則，這意味著，在政策面前所有的政策接受者都是平等的，政策執行者不能根據一己好惡和情感親疏而區別對待；政策決策者、執行者和接受者都是平等的，在政策面前既應同等受益，也應履行同等義務，而不允許以權謀私和逍遙法外。（2）應與透明性原則相契合。公開、透明度原則在WTO中具有重要的地位和作用，它是WTO價值模式的具體化和法律化。透明度原則在WTO中是一項最能匯集和體現有形正義的原則。透明度原則要求成員方正式實施的有關進出口貿易政策、法令及條例，以及成員方政府或政府機構與另一成員方政府或成員機構簽訂的影響國際貿易政策的現行規定，都必須公布。簡言之，透明度原則要求各成員方應公正、合理、統一地實施有關貿易法律、規則以及司法習慣做法，防止成員方之間進行不公平的貿易，從而造成歧視性的存在。公共政策執行中的公開性原則與該原則有著契合之處。

（二）加入WTO促使公共政策執行過程進一步趨于透明化、法制化

入世要求公共政策的執行由隱蔽、神秘走向開放、透明。透明和可預見原則要求成員國盡可能地明確和公開各自的貿易政策、法規、措施和程序等，同時要將已承諾的內容作為自己的約束性義務，不經緊急情況和履行特別通知不能變動，以保障各成員之間貿易活動的可預見性。WTO的透明度原則的實施是通過一系列明確的協定、條款來保證的，也就是說，WTO的透明度原則對所有成員方政府具有剛性的法律約束。WTO的透明度原則雖然主要是規范國際貿易領域的，但其原則精神對政府行為的影響是全面的、深刻的。我國在行政民主化浪潮的推動下，我國政府采取了不少行政公開、增強政府信息透明度的舉措，如政務公開、決策公示、干部任前公示等。然而，這些做法目前只停留在政策的層面，尚未制度化、法制化，在實際操作中，人為的影響因素很大。在很多情況下，政府信息的公開與否往往取決于政府官員的主觀意志，具有很大的隨意性和偶然性，帶有濃厚的人治色彩。政府官員封鎖、截留、吞食政府信息，漠視、剝奪公民的知情權，以及利用手中掌握的信息資源“尋租”等情形并不少見。然而，隨著開放程度的提高，人民群眾的公民意識和民主意識進一步增強，加入WTO后更進一步要求提高公共決策過程的透明度，要求公共決策徹底實現由形式的公開向內容的公開、由結果公開向過程公開、由靜態的公開向動態的公開轉變，從而保障公民的知情權，政府不僅要為本國公民實現知情權提供保障，而且要遵循WTO的透明度原則，充分滿足各成員方政府或政府機構、企業以及公民合理的知情要求。同時，進一步拓寬參與渠道，豐富參與方式，引導人民群眾有序地進行政策參與，以緩和社會矛盾，保持社會穩定。

摘要:[HJ*2]公共政策的公共性一直被視為公共政策的本質屬性,并且正在成為公共政策研究的重要領域。而公共政策公共性的研究經常受到各種問題的困擾,從而使公共政策公共性的研究面臨諸多困境,包括公共政策主體的自利性和公共性之間的矛盾問題、公共政策目標的虛無性和公共性之間的關系問題、公共政策問題的主觀性和公共性之間的沖突問題以及公共政策價值中效率和公平的兩難選擇問題。科學梳理公共政策研究中的公共性困境,有助于加快公共政策科學化民主化的進程。

關鍵詞:公共政策;公共性;政府;利益

Abstract:Publicityhasbeenregardingasanessentialattributeandalsoanimportantdomainofthepublicpolicy.However,thestudyonitwasoftenpuzzledbyvariousproblemsandthenforcedtofacemanychallengestoputitfallsintoanawkwardposition.Theproblemsincludetheconflictbetweenthepublicpolicythatitinvolvesitsowninterestsrequiredanditspublicity,therelationshipbetweentheindefinitetargetofpublicpolicyanditspublicity,thediscrepancybetweenthesubjectivityinpublicpolicyformulatinganditspublicityandthedilemmawheretheefficiencyandfairnessisoftenhardtobecompromisedoneachotherinpublicpolicyformulated.Alltheseimplythattoreasonoutwhatcausesthepublicitytofallintoanawkwardpositioninthestudyonpublicpolicyisofimportanceandhelpfultoformulatingpublicpolicymorescientificallyanddemocratically.

Keywords:publicpolicy;publicity;government;interest

公共政策作為“公共權力機關經由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達成公共目標、以實現公共利益的方案”［1］,其本質屬性是公共性。公共政策應該遵循如下公共性原則:第一,公有性原則,即公共決策權力應該歸社會公眾所有;第二,公治性原則,即公共政策應該由全體社會成員共同參與;第三,公享性原則,即公共政策應該適用于其所要調整的所有對象［2］;第四,公平性原則,即公共政策應該維護社會公平;第五,公益性原則,即公共政策應該以社會公共利益為根本目標;第六,公開性原則,即公共政策應該具有開放性和透明性［3］。但是,當我們對公共政策進行深入考察時卻發現,公共政策時常表現出與公共性相違背的特性,這便使得公共政策的公共性研究陷入困境。對這些困境進行科學梳理,將有助于理順公共政策研究的思路,探明公共政策失效的癥結,進而加快我國公共政策科學化民主化的進程。具體而言,公共政策的公共性困境包括以下幾個方面。

一、公共政策主體的公共性困境

摘要:[HJ*2]公共政策的公共性一直被視為公共政策的本質屬性,并且正在成為公共政策研究的重要領域。而公共政策公共性的研究經常受到各種問題的困擾,從而使公共政策公共性的研究面臨諸多困境,包括公共政策主體的自利性和公共性之間的矛盾問題、公共政策目標的虛無性和公共性之間的關系問題、公共政策問題的主觀性和公共性之間的沖突問題以及公共政策價值中效率和公平的兩難選擇問題。科學(教學案例，試卷，課件，教案)梳理公共政策研究中的公共性困境,有助于加快公共政策科學(教學案例，試卷，課件，教案)化民主化的進程。

關鍵詞:公共政策;公共性;政府;利益

公共政策作為“公共權力機關經由政治(教學案例，試卷，課件，教案)過程所選擇和制定的為解決公共問題、達成公共目標、以實現公共利益的方案”[1],其本質屬性是公共性。公共政策應該遵循如下公共性原則:第一,公有性原則,即公共決策權力應該歸社會公眾所有;第二,公治性原則,即公共政策應該由全體社會成員共同參與;第三,公享性原則,即公共政策應該適用于其所要調整的所有對象[2];第四,公平性原則,即公共政策應該維護社會公平;第五,公益性原則,即公共政策應該以社會公共利益為根本目標;第六,公開性原則,即公共政策應該具有開放性和透明性[3]。但是,當我們對公共政策進行深入考察時卻發現,公共政策時常表現出與公共性相違背的特性,這便使得公共政策的公共性研究陷入困境。對這些困境進行科學(教學案例，試卷，課件，教案)梳理,將有助于理順公共政策研究的思路,探明公共政策失效的癥結,進而加快我國公共政策科學(教學案例，試卷，課件，教案)化民主化的進程。具體而言,公共政策的公共性困境包括以下幾個方面。

一、公共政策主體的公共性困境

公共政策主體是指那些在特定政策環境中直接或間接地參與公共政策制定、執行、評估、監控、調整的個體和團體。其中,廣義的政府(即國家的立法機關、行政機關和司法機關)作為公共政策的法定產生者,在公共政策過程中發揮著主導作用,是最主要的政策主體。傳統觀點認為,作為公共政策最主要的制定和執行主體,政府是廣大社會公眾權利和意志的代表者,政府的公正與準確是一種固有的天賦,政府不具有自身利益。

然而,現實中政府的自利性卻是客觀存在的。政府的自身利益可以劃分為以下三個層次。第一,政府工作人員的個人利益。作為一種正式的社會組織類型,政府是由若干名政府工作人員組成的,而政府工作人員是生活在現實社會中的人,他們也具有各種各樣的物質和精神需要,而這些需要也都期望得到滿足。從某種程度上說,也正是其個體需要和組織需要的相互作用,才保證了整個組織的正常運轉。當他們的個人需要以個人的生理和心理形式獲得了社會內容和社會特性時,這種需要就轉化為了個人利益。由于他們常常被置于“公仆”的地位而不能明確追求自身利益,他們的自利動機受到了限制,從而迫使他們采用其他方式實現自己的利益,比如通過貪污受賄、挪用或占用公款等行為來實現自己的私利。第二,地方政府和職能部門的團體利益。任何政府都有職能部門和層級的劃分,這種劃分是組織規模擴大化和管理工作專業化的必然要求,也是確保各項職能正常運轉、組織目標順利實現的組織結構保障,但這種劃分在客觀上卻容易形成縱向上的層級斷裂、橫向上的部門交叉、整體上的條塊分割的行政格局,從而使得政府的不同層級、不同部門萌生不同的團體利益。例如,在經濟發展和投資格局中出現的地區產業趨同現象,地方政府對本地區資源、市場的行政保護現象,以及各部門為了維護本行業、本部門利益而人為設置市場障礙、防止外地區行業競爭進入等現象,都充分證實了地方政府和職能部門的團體利益的存在。第三,政府整體的機構利益。政府組織常常被人們設定為社會的公共組織,履行公共管理職能,是社會最高利益的代表者,并不具有自利性。事實上,政府組織同樣擁有自身的特殊利益,比如特殊的政治(教學案例，試卷，課件，教案)地位、經濟待遇和精神文化特權等。隨著社會分工的發展,政府管理工作從社會中分離出來,成為一種特殊的專業化、專門化的工作,政府組織的自利性就越來越突出。因此,人們越來越清楚地認識到,在市場經濟條件下,政府也是多元利益主體之一,也要追求自身的最大利益。目前,各國政府的規模擴大化、部門支出的增長等都是政府追求自身利益的擴張行為。

參與選舉決策者固然重要，但這種參與幾年才有一次機會。在一些所謂“民主”國家，大多數民眾對政治的參與僅局限于這一種方式。每過幾年，他們在選舉熱潮的裹挾下過一把“當家作主”的癮，此前此后，他們只是一板一眼地當順民，對政治不聞不問，要問也不知從何入手。然而，決策者上任以后的所作所為對民眾的生計、國家的前途影響甚大。因此，決策決不應該是決策者們的禁臠，哪怕他們是老百姓選舉出來的。真正的民主體制必須給民眾參與政策制定全過程的機會。

談到政策制定，一般人都把注意力集中在決策過程本身，而忽略了一個至關重要的問題：為什么有些事情被提上議事日程，而另一些卻沒有？任何一個社會都面臨各種挑戰，但政府應付挑戰的資源是有限的，這些資源既包括財政資源、人力資源、信息資源、時間資源，也包括注意力資源。換句話說，在具體決策之前，政府不得不做出抉擇，對處理哪些挑戰有所取舍。

1962年，美國政治學家巴查赫（PeterBachrach）和巴熱茲（MortonBaratz）

發表了一篇文章，題為“權力的兩方面”。[1]這篇短短六頁的論文之所以很快變成政治學的經典之作，是因為它指出了一個顯而易見、但人們往往視而不見的簡單事實：能否影響決策過程固然是權力的一面，能否影響議事日程的設置則是權力更重要的另一面。有學者曾比較過美國兩個城市，甲污染嚴重，但當地政府與民眾很少討論污染問題；乙情況好得多，不過當地政府與民眾卻十分重視如何減少污染。究其原因，才發現甲城有勢力強大的利益集團操控著議程設置，千方百計避免污染問題引起當地老百姓和政府官員的注意。[2]試想，一個被嚴重不平等困擾的社會，政府卻從來不處理公正問題；無論在這個社會里其他問題的決策過程有多么民主，我們還是可以看到一只若隱若現的黑手在幕后操控著議程設置。因此，在討論政策制定時，我們必須首先了解：議程是如何設置的？誰參與了議程的設置？為什么有些問題拿到臺面上討論、另一些問題卻被排斥在外？

議程設置是指對各種議題依重要性進行排序。為了便于分析公共政策的議程設置，我們可以將議程分為三大類：傳媒議程、公眾議程和政策議程。傳媒議程是指大眾傳媒頻頻報道和討論的問題；公眾議程是引起社會大眾廣泛關注的問題；政策議程是指決策者認為至關重要的問題。這篇文章的重點是政策議程設置，但這三種議程的設置可能是互相關聯的。例如，西方國家的實證研究發現新聞媒體可以引導民眾把關注點集中在某些議題上。在那里，傳媒要影響公眾議程的設置，往往不是通過直截了當地告訴民眾哪些議題重要、哪些議題不重要，因為這樣做常常適得其反。更有效的方法是對某項議題進行反復報道，并把這些報道放在引人注目的位置或時段。研究傳媒議程設置的鼻祖之一科恩（BernardCohen）

有句話說得很到位：傳媒如果對受眾“怎么想問題”指手畫腳，恐怕很難成功，但它對受眾“想什么問題”的控制卻易如反掌。[3]正因為傳媒議程對公眾議程設置具有毋庸置疑的影響，近幾十年來，在傳媒學中，探討傳媒議程與公眾議程的關系已變為一門顯學。[4]近年來，有些西方傳媒學者更進一步，開始討論傳媒議程與政策議程的關系。[5]