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人大與黨委和政府的關(guān)系，特別是人大與黨委的關(guān)系，一直是學(xué)術(shù)界爭論的焦點，張志剛、曹玉海認(rèn)為，要做好地方人大工作，離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)；各級人大及其常委會只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，才能堅持正確的方向，從而正確地發(fā)揮作用、實施權(quán)力、履行職責(zé)。①1999年12月11日，北京大學(xué)法學(xué)院"人民代表大會與議會研究中心"和《中外法學(xué)》雜志社聯(lián)合舉辦了"人民代表大會20年發(fā)展與改革理論討論會"。會上就如何處理好黨與人大的關(guān)系、解決人大權(quán)力虛置的問題引起了與會者的熱烈討論。蔡定劍認(rèn)為黨與人大的關(guān)系以及人大在整個政治制度中的位置不順、黨的決定權(quán)與人大的重大事項決定權(quán)、黨和政府共同決策與人大行使監(jiān)督權(quán)之間存在某種交叉，導(dǎo)致人大難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。②在處理人大與黨委的關(guān)系時，是少不了要處理人大與政府的關(guān)系。吳越認(rèn)為在實踐上需要解決好黨委、人大、政府三者的關(guān)系，實際上地方黨委、人大及其常委會和政府每一方都是作為一級國家權(quán)力的整體結(jié)構(gòu)中不可分割的部分發(fā)生作用。③

在各級人大中，正確處理好人大與黨委的關(guān)系說是非常重要的。1998年5月21日中共福建省人大常委會黨組向省委匯報了省人大的工作情況，黨組書記袁啟彤同志作了"關(guān)于做好省人大工作必須堅持的幾條原則意見"的匯報。袁啟彤說的第一條原則是"在人大工作中，必須宣傳和堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的地位。"他指出："各級人大是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，履行憲法和法律賦予的職責(zé)的，最根本的就是要把黨的主張，通過法定程序變?yōu)閲乙庵尽！！！！！！Ｊ∪舜蟊仨氄覝?zhǔn)自己的坐標(biāo)，擺正人大自身的位置。"④從人大工作的實踐來看，各級人大在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、自覺接受黨的領(lǐng)導(dǎo)方面的認(rèn)識應(yīng)該說是沒有什么問題的。

說起人大與黨委的關(guān)系，不少人也總是說要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，要接受同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)，要善于把黨的意圖通過法定程序變成國家意志。其實人大就是這樣做的，但是現(xiàn)實中，確實存在著人大與黨委的關(guān)系有不順的地方，人大的同志常說人大工作難開展。有時，黨委對人大有意見，人大對黨委也有意見。具體表現(xiàn)在哪里呢？理論工作者、實際工作者都覺得共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，是領(lǐng)導(dǎo)我們事業(yè)的核心。因此，把存在的這種關(guān)系不順的現(xiàn)象扣上“體制問題”，不了了之。好像說人大與黨委關(guān)系不順責(zé)任全在于政黨身上。但從一個省的范圍來看，各市（縣、區(qū)）均在省委的領(lǐng)導(dǎo)和省人大的指導(dǎo)下，為什么有的地方人大與黨委的關(guān)系就能處理的很好，而有的就處理不好呢？

如果說“體制問題”造成人大與黨委的關(guān)系不順，從大的方面來說好像沒錯。不過我所要探討的是在現(xiàn)有體制下，即“共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，是國家生活的政治領(lǐng)導(dǎo)者”這種關(guān)系下，如何來理順這兩者的關(guān)系，從具體的事例來分析，大概可以看出一些問題。財政預(yù)算方案必須經(jīng)過人大審議和通過，這是法律規(guī)定的誰也不能改變。至于財政預(yù)算方案從財政局制定草案到人大會通過，這其中的程序如何，可能誰也不太在意。整個程序大概是這樣的：財政局制定預(yù)算方案（草案）——政府常務(wù)會議研究——黨委常委會討論決定——政府提請人大會——人大會通過。現(xiàn)在全國正進(jìn)行縣級機(jī)構(gòu)改革，機(jī)構(gòu)改革的整個過程大概是這樣的：縣人事局提出機(jī)構(gòu)改革方案（草案）——縣政府常務(wù)會議研究——縣委常委會研究決定——縣政府提請上級政府審批——縣政府提請人大常委會任命干部。以上這兩項程序有問題嗎？沒有，絕對沒有，它完全符合人大工作所講的程序。我在這里所要講的是，程序雖然沒有問題，但人大的同志或代表仍有意見呢？那就是沒有考慮我國的“國情”：一是“黨委決定一切，黨委定下來的事，黨員代表、黨員委員敢于發(fā)表不同看法的少，怕說不與黨委保持一致。”因此，造成人大的同志與代表有意見不敢在會上提，那只有在會后發(fā)牢騷，議論“體制問題”。二是當(dāng)人大的同志發(fā)現(xiàn)政府提請過來的議案有需要修改的地方，便向政府提出，可政府以經(jīng)黨委常委會研究決定為由拒不改正。如此一般，人大、黨委、政府的關(guān)系能順嗎？在此，我大膽地提出一條改革的措施，或許能緩解以上的這種緊張關(guān)系。那就是政府常務(wù)會議研究以后，先由人大常委會主任會議初審，后交由黨委常委會討論決定，再由政府提請人大審議決定。在中國，對人大的描述是“人民代表大會是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，是因為它掌握了國家的根本政治權(quán)力或者說統(tǒng)治權(quán)，……”⑤“在法律上，人民代表大會與人民的關(guān)系和人民代表大會與其他國家機(jī)關(guān)的關(guān)系正好相反，人民代表大會應(yīng)絕對地服從人民的意志。”⑥因此，可以得出，人大是必須代表廣大人民的。在人大的決定權(quán)與黨委的決策權(quán)并存的情況下，如何既代表廣大人民的利益又堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)呢？筆者認(rèn)為，類似財政預(yù)算等重大事項在黨委常委會討論決定前，由人大常委會主任會議初審，經(jīng)政府修改后，提請黨委常委會決定，看來是一條比較妥當(dāng)?shù)某雎贰Ｈ舜蟪Ｎ瘯魅螘h由人大常委會主任、副主任、秘書長組成，召開會議時，駐會的常委會委員（其中大部分兼任各辦、委、室主任）均列席會議，如果政府能夠吸收主任會議的初審意見，那么提交黨委常委會決定的方案就更加完善，而后由政府提請人大及其常委會審議的議案所要修改的幅度就小、所要修改的地方就少，由此而造成三者之間的矛盾也就少了。而且，增加此程序并不違法，想必也可為黨委、政府所接受。

此外，人大還必須明確何為重大事項，它的范疇是什么。這就要求人大在實際工作中，要制定一個衡量重大事項的標(biāo)準(zhǔn)，而且該標(biāo)準(zhǔn)還要經(jīng)過同級黨委的批準(zhǔn)和征得政府的同意。像預(yù)算需經(jīng)人大會通過很明確，好操作。但像機(jī)構(gòu)改革方案，算不算重大事項呢？沒有規(guī)定，如果按照縣政府在黨委常委會決定后報上級政府審批，再提請人大常委會任命干部，人大的同志會說，政府的機(jī)構(gòu)撤并有不合理的地方，但黨委常委會已研究決定、上級政府也已經(jīng)審批了，機(jī)構(gòu)撤并不合理的地方不可能改變了，那部門的局長要不要任命呢？不任命也不行。這樣意見就來了。在這里我們可以看出，人大與政府對“重大事項”的看法不同。人大說機(jī)構(gòu)改革是重大事項，政府問依據(jù)在哪里。如果各地人大能夠制定一個重大事項的標(biāo)準(zhǔn)，那么就可規(guī)定哪些是重大事項需提請人大審議決定的，那矛盾不是少了很多了嗎？

如果法律有規(guī)定，需提請人大審議決定的事項，增加主任會議初審這一程序，大概問題是不大的，前面已敘述過。如果法律沒有規(guī)定需提請人大審議決定的事項，而且同級人大又沒有規(guī)定哪些事項需提請人大審議決定的話，那么要增加主任會議初審這一程序難度就比較大。我們曾就這一問題和政府有關(guān)部門探討過，這些政府部門的有關(guān)負(fù)責(zé)人，覺得我們提這個問題太幼稚。你想，他們何必往自己的頭上安上一個“緊箍咒”，處處受制于人大。想要解決這一矛盾，只有靠人大自己，那就是要明確什么是重大事項并且要報人大審議決定。

如前所述，人大與黨委的關(guān)系不順，責(zé)任不全在政黨身上。但在各地，都把責(zé)任推到同級黨委身上。這點突出體現(xiàn)在選舉上。按照地方組織法的規(guī)定，人民代表大會在選舉時，“主席團(tuán)提名的候選人人數(shù)，每一代表與其他代表聯(lián)合提名的候選人人數(shù)均不得超過應(yīng)選名額。”⑦按照地方組織法規(guī)定，大會實行等額提名，差額選舉的辦法進(jìn)行選舉。大會主席團(tuán)提名的候選人，是經(jīng)過黨委常委會研究而后向大會主席團(tuán)推薦，由大會主席團(tuán)向大會（代表）提名。這是等額提名，那其他的候選人怎么辦？各地做法可就不一樣。一是除主席團(tuán)等額提名人選外，其余人選全部由代表聯(lián)名提名，而且不限名額，候選人人數(shù)超過大會通過的選舉辦法上規(guī)定的名額時，采用預(yù)選的辦法產(chǎn)生正式候選人。X市是采用這種做法。這是一種依法的、民主的做法。二是黨委在大會前把差額的候選人人選也確定下來，然后在大會上讓代表聯(lián)名提名黨委確定的人選，并且不歡迎代表聯(lián)名提出其他的候選人。即發(fā)現(xiàn)有代表要聯(lián)名，黨委即馬上派員做代表的工作，讓他們撤回所提"聯(lián)名提名候選人議案"。A市是采用這種做法的。這是一種最能保證黨委意圖得到完全貫徹的做法，但是代表們及人大的同志有意見。三是黨委不干預(yù)代表聯(lián)名提名候選人，但為了保證黨委所提人選的當(dāng)選，黨委派員私下去做所提候選人當(dāng)事人的工作，讓他放棄候選人的資格。S市是采用這種做法的。這是一種比較明智的做法，它可在一定程度上緩和人大與黨委的關(guān)系。

我所敘述的三種提名方式，主要是想把人大與黨委關(guān)系緊張的責(zé)任全歸給黨委是不妥當(dāng)?shù)摹Ｈ绻f責(zé)任的話，那應(yīng)該由黨委主要負(fù)責(zé)人來承擔(dān)。試想，同在省委的領(lǐng)導(dǎo)下，三個市三種做法。難道是省委布置他們要這么做。黨委主要負(fù)責(zé)人如何領(lǐng)導(dǎo)同級人大，是改善人大與黨委關(guān)系的關(guān)鍵。按照法律規(guī)定，整個候選人的提名程序大概是這樣的。黨委常委會確定人選（會前）——大會主席團(tuán)提名+代表聯(lián)名提名（--預(yù)選）--確定正式候選人--選舉。⑧"從法律學(xué)的角度來看，程序主要體現(xiàn)為按照一定的順序、方式和手續(xù)來作出決定的相互關(guān)系。"⑨"秩序是與法律永相伴隨的基本價值"。⑩因此，如果候選人提名的程序被破壞了，選舉結(jié)果又怎么能代表民意呢。如果上述程序有一個環(huán)節(jié)不那么順暢的話，矛盾也就來了。我國是人民民主專政的國家，它的本質(zhì)是人民當(dāng)家作主，國家的一切權(quán)力屬于人民。不知是否可以這樣認(rèn)為，人民握有最高權(quán)力，其具體表現(xiàn)就是選舉。因此，選舉是黨委和人大（人大代表）兩者都非常關(guān)注的，如果黨委依法把提名權(quán)歸還代表，那么這兩者之間的關(guān)系也就順了。

而要把代表聯(lián)名提名候選人的權(quán)利真正歸還給代表，這在很大程度上取決于黨委主要負(fù)責(zé)人對是“黨大，還是法大”的理解。這三市的選舉都是在省委領(lǐng)導(dǎo)下，但在具體操作上卻各不相同，有的甚至與法律規(guī)定背道而馳。“人大工作遵循法定程序，決不是那種片面地注重形式而不管實質(zhì)的工作作風(fēng)，決不是那種只看現(xiàn)象而不分析其本質(zhì)的思想方法。”○11要理順人大與黨委的關(guān)系，只有提高黨委主要負(fù)責(zé)人的人大意識、法律意識、民主意識，深化對國家權(quán)力機(jī)關(guān)地位、職能和作用的認(rèn)識。從基層的實踐來看，人大與黨委的關(guān)系不順，主要在于黨委的決策權(quán)和人大的決定權(quán)兩權(quán)并立，黨委提名候選人和代表聯(lián)名提名候選人兩提并存。假如這兩權(quán)和兩提在整個程序上都是合法、合理的，那么就可以實現(xiàn)程序運行的順暢，人民利益的實現(xiàn)。

注釋：

①張志剛、曹玉海主編：《做好地方人大工作》，群眾出版社1990年7月第一版第21頁。

②蔡定劍、王晨光主編：《人民代表大會二十年發(fā)展與改革》，中國檢察出版社2001年2月第一版序第3頁。

③周文軒主編：《地方人大工作理論與實務(wù)》，中國民主法制出版社2000年第一版第128頁。

④參見福建省人大辦公廳：《文件匯編》1998年11月編第379-383頁。

⑤蔡定劍著：《中國人民代表大會制度》，法律出版社1998年8月第一版第29頁。

⑥蔡定劍著：《中國人民代表大會制度》，法律出版社1998年8月第一版第39頁。

⑦地方組織法第21條第三款。

⑧在這一程序中，如果候選人超出大會通過的選舉辦法規(guī)定的差額數(shù)，將進(jìn)行預(yù)選，否則確定正式候選人名單，直接進(jìn)行選舉。

⑨季衛(wèi)東：《程序比較法》，《比較法研究》1993年第1期第6頁。

⑩彼德·斯坦、約翰·香德：《西方社會的法律價值》，王獻(xiàn)平譯，中國人民公安大學(xué)出版社1990年版，第38頁。

○11鐘世旺：《法定程序豈能等同形式主義》，2001年7月3日中國人大新聞網(wǎng)讀者來信欄目。