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內(nèi)容提要:有效促進農(nóng)村基礎設施建設是農(nóng)村稅費改革后農(nóng)村公共財政建設要解決的關鍵問題。農(nóng)村基礎設施建設嚴重滯后的成因復雜，在財政緊約束的現(xiàn)實條件下，建立城鄉(xiāng)一體化的公共財政投入體制，依法明確界定各級政府在農(nóng)村基礎設施建設中的責任，合理確定農(nóng)村基礎設施建設的近、中、長期目標，建立充分體現(xiàn)農(nóng)民需求的偏好顯示機制和自上而下的基礎設施供給機制等，是有效促進基礎設施建設的政策選擇.

[關鍵詞]財政緊約束農(nóng)村基礎設施建設政策選擇

農(nóng)村基礎設施是為農(nóng)村經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展及農(nóng)民生活提供公共服務的各種要素的總和，是農(nóng)村經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展及農(nóng)民生活必不可少的基礎性條件。由于國家長期推行工業(yè)化、城市化發(fā)展戰(zhàn)略，使得國家財政基本建設投資的絕大部分都投向了城市，造成了農(nóng)村基礎設施建設的嚴重滯后。雖然1998年開始實施積極財政政策以來，國家財政對農(nóng)村基礎設施建設投入增加，農(nóng)村基礎設施建設嚴重滯后狀況有所改善，但從總體上看，中國農(nóng)村基礎設施建設嚴重滯后狀況并沒有從根本上得到解決。農(nóng)村基礎設施建設的嚴重滯后，已經(jīng)成為實現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展、構筑和諧社會目標的重要制約因素。近幾年來，黨中央、國務院強有力地推進農(nóng)村稅費改革，在極大地減輕農(nóng)民直接承擔的稅費負擔的同時，也為農(nóng)村基礎設施建設帶來了新問題。如何有效促進農(nóng)村基礎設施建設，已經(jīng)成為農(nóng)村稅費改革后農(nóng)村公共財政建設要解決的關鍵問題。為此，本文試圖剖析在當前財政緊約束條件下，有效促進農(nóng)村基礎設施建設的政策選擇。

一、中國農(nóng)村基礎設施建設嚴重滯后的成因

1.公共財政觀念樹立的滯后，導致政府投入不足

依據(jù)公共財政的基本理念，政府的基本職責就在于提供公共產(chǎn)品。農(nóng)村基礎設施是農(nóng)村公共產(chǎn)品的重要組成部分，因而，農(nóng)村基礎設施建設也應該是政府的基本職責之一。然而，政府并沒有將農(nóng)村基礎設施建設納入自己的基本職責范圍，政府仍然把對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支出看作是不同的經(jīng)濟體系之間的支援關系，這可從財政支出科目中的“支農(nóng)支出”反映出來。政府在財政預算安排中并不會保證農(nóng)村基礎設施建設支出的優(yōu)先地位，而是作為支援來看待，象征性安排一點，隨意性很大。一些政府部門和官員甚至把財政對農(nóng)村基礎設施建設支出看作是對農(nóng)民、農(nóng)村的施舍和恩賜。在這種“支援論”思想的支配下，長期以來，農(nóng)村基礎設施建設投入的大部分都是通過農(nóng)民集資、投工投勞，由農(nóng)民自己完成。農(nóng)民交稅以后并沒有得到像城市居民一樣有政府提供基礎設施的權利，這是導致政府財政基礎設施建設投入不足的基本原因。

2.責權劃分不清，各級政府投入責任難以落實

2002年修訂后的《農(nóng)業(yè)法》第十七條雖然規(guī)定各級人民政府要采取措施，加強農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎設施建設，《農(nóng)業(yè)法》第六章也對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎設施投入作了原則性規(guī)定，但仍沒有一個與《農(nóng)業(yè)法》相配套的《農(nóng)業(yè)投資法》來具體規(guī)范中央、省、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎設施建設中的職責劃分。由此，在落實各級人民政府農(nóng)村基礎建設職責時“無法可依”、“無章可循”。“中央請客、地方掏錢”，中央與地方利用建設項目“相互釣魚”的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。

3.自上而下的決策機制使決策偏好顯示機制缺失，決策難以有效反映農(nóng)民的意愿，農(nóng)村基礎設施供給偏離需求，結構失衡，效率低下

我國農(nóng)村基礎設施供給的數(shù)量、種類基本是由基層政府在沒有農(nóng)民參與的情況下決定的。農(nóng)村居民往往是只能被動接受政府提供的基礎設施，同時被動的承擔相應的費用，農(nóng)村居民對農(nóng)村基礎設施的真實需求難以體現(xiàn)。這種基礎設施“自上而下”的供給機制忽略了廣大農(nóng)民對基礎設施的實際需求，導致現(xiàn)行農(nóng)村基礎設施供應中出現(xiàn)過剩與不足共存的現(xiàn)象。

4.財政農(nóng)業(yè)支出資金管理紊亂

（1）財政支農(nóng)資金投入渠道多，資金分散，難以形成合力。財政支農(nóng)資金除由各級財政部門撥付外，縣以上各級農(nóng)、林、水等主管部門也層層下?lián)艿娇h級對口部門，形成資金來源渠道多、投入分散的狀況。縣級管理、分配財政支農(nóng)資金的部門有計委（發(fā)展局）、財政局、扶貧辦、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室、農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局、水利（水務）局、畜牧局、農(nóng)機局、水產(chǎn)局、氣象局、國土局、交通局等10多個，時常出現(xiàn)同一項目多個部門管理。目前，最突出的是國家發(fā)改委、科技部、財政部和農(nóng)口各部門之間以及各部門內(nèi)部機構之間分配管理的財政支農(nóng)資金在分配上還沒有形成一個有效的協(xié)調機制，基本上是各自為政，資金使用分散和投入交叉重復現(xiàn)象比較嚴重。

（2）支農(nóng)資金擠占挪用現(xiàn)象普遍，支農(nóng)資金到位率低。資金與項目隨意性強，投資決策科學水平低，項目確定執(zhí)行、資金支付、監(jiān)督管理三者合一，責權不清，且集于一身，給各種違規(guī)違紀現(xiàn)象留下很大空隙。只要從財政渠道撥付的各類來自中央和省里的專項資金，都是被擠占的對象。國家財政支持“三農(nóng)”資金有相當一部分用于各級農(nóng)口事業(yè)單位機構和人員支出，“搞農(nóng)業(yè)吃農(nóng)業(yè)”的現(xiàn)象較嚴重，使真正用于農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村的資金大為減少，相當程度上影響了財政資金使用的安全、有效、規(guī)范。

（3）政府投入重視大江大河的治理、交通主干道等農(nóng)業(yè)大型基礎設施建設，而沒有將農(nóng)村小型基礎設施建設納入各級政府基本建設投資的范疇，政府財政支出在農(nóng)村中小型基礎設施建設中嚴重缺位。與農(nóng)民生產(chǎn)和生活直接相關的農(nóng)村小型基礎設施過去主要依賴農(nóng)民的集資和投工投勞，農(nóng)村稅費改革后，各地取消了“兩工”，農(nóng)村村辦公益性建設要實行“一事一議”的政策。但從各地的情況來看，“一事一議”很難實行，即使中央和省級的大中型水利和道路工程修到了“家門口”，但是由于“最后一公里”沒有打通，效益仍然體現(xiàn)不出來，農(nóng)民實際上仍然不能受益。

5.“一事一議”制度實際上是把責任推給了農(nóng)民

“一事一議”的實質是維持歷史形成的城市與農(nóng)村不同的基礎設施供給形成機制，農(nóng)村基礎設施仍然由農(nóng)民自己承擔。因此，“一事一議”的制度設計實際上是把責任推給了農(nóng)民。在現(xiàn)行行政體制下，如果繼續(xù)由基層政府替農(nóng)民決策，那么，“一事一議”將有可能演變成基層政府向農(nóng)民集資攤派的政府依據(jù)，在基層政府財政越位的內(nèi)在沖動沒有徹底得到有效抑制的情況下，將會使各地方政府制造各種政績工程、形象工程的行為得以延續(xù)，從而無法從根本上解決農(nóng)民負擔重的問題。

二、財政緊約束下有效促進農(nóng)村基礎設施建設的政策選擇

1.樹立公共財政觀念，按照城鄉(xiāng)一體化的公共財政體制要求，調整財政支出分配結構，奠定農(nóng)村基礎設施建設在財政基本建設投資中的基礎性地位，切實加大財政對農(nóng)村基礎設施建設的投入力度

在穩(wěn)健財政政策下，財政處于緊約束狀態(tài)，財政支出增長受約束較強。在此前提下，唯有按照城鄉(xiāng)一體化的公共財政體制要求，將農(nóng)村基礎設施建設作為基本的公共產(chǎn)品納入政府預算內(nèi)對待，才能通過調整財政支出分配結構，在財政基本建設投資適度從緊的同時，嚴格落實《農(nóng)業(yè)法》第三十八條的規(guī)定，確保縣級以上各級人民政府財政每年對農(nóng)村基礎設施建設的投入增長幅度高于財政經(jīng)常性收入增長幅度，提高農(nóng)村基礎設施建設支出占財政總支出比例。

2.制定與《農(nóng)業(yè)法》配套的《農(nóng)業(yè)投資法》，依法明確界定各級政府在農(nóng)村基礎設施建設中的法定責任

《農(nóng)業(yè)投資法》一是要明確規(guī)定各級政府是農(nóng)村基礎設施建設的主體，要依法承擔提供農(nóng)村基礎設施建設的法定責任。事實上，讓政府承擔起農(nóng)村基礎設施建設的主體責任，應該是加快我國農(nóng)村基礎設施建設，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的必然選擇，也是“以工補農(nóng)”的一個重要途徑。二是要明確規(guī)定各級政府在農(nóng)村基礎設施建設中的責任分工。農(nóng)村基礎設施建設職責的劃分，應該體現(xiàn)出基礎設施的自然屬性、經(jīng)濟特點和社會意義。一般來說，全國性的、跨省（區(qū)、市）和跨流域的、外溢性大的、具有戰(zhàn)略意義的農(nóng)村基礎設施建設由中央起主導作用，地方政府主要負責外部效應較小、受益范圍較窄的農(nóng)村基礎設施，社區(qū)性的農(nóng)村基礎設施應由當?shù)丶w經(jīng)濟組織負責，地方受益的其他各類水利工程，按照“誰受益，誰負擔”的原則，由受益部門和受益單位共同投資興建。三是要建立各級政府“一把手”農(nóng)村基礎設施建設“問責制”，實施各級政府“一把手”農(nóng)村基礎設施建設“一票否決制”。

3.合理定位農(nóng)村基礎設施建設的近、中、長期目標，分步推進農(nóng)村基礎設施建設

近期目標是對現(xiàn)有水利基礎設施進行修復、更新和鞏固，提高抗御自然災害的能力；加快農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)村間的簡易公路建設、農(nóng)村電網(wǎng)改造和通訊設施建設；解決農(nóng)村人口的飲水難的問題，加快完成改水改廁工作。中期目標是完成對大江大河大湖的綜合治理，加快實施對小流域的綜合整治工程；進一步改善農(nóng)村道路交通狀況和信息交流基礎設施，提高鄉(xiāng)村道路的硬化率和油路率，完善農(nóng)村道路交通體系；提高自來水普及率，確保農(nóng)村飲水質量和安全；建立健全鄉(xiāng)間醫(yī)療衛(wèi)生基礎設施。遠期目標是實現(xiàn)社會主義新農(nóng)村建設目標，建立起適應現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村社會發(fā)展所需的發(fā)達的基礎設施體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間在生態(tài)與生活環(huán)境方面的高度協(xié)調一致。

4.建立充分體現(xiàn)農(nóng)民需求的偏好顯示機制和自下而上的基礎設施供給決策機制，確保農(nóng)村基礎設施建設供給與需求的一致，根除自上而下的供給型決策失敗造成的有限投入的損失

（1）改革現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領導人產(chǎn)生辦法，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領導人和村組織領導人都由本轄區(qū)居民民主選舉產(chǎn)生。通過選舉約束轄區(qū)領導人真正對本地區(qū)選民負責，把增進本地選民的利益放在首位。

（2）建立需求表達機制，在村民委員會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的基礎上，由全體農(nóng)民或農(nóng)民代表對本轄區(qū)內(nèi)的基礎設施供給進行投票表決，使一個村或一個鄉(xiāng)范圍內(nèi)多數(shù)居民對基礎設施的需求偏好得以表達。

（3）建立專家聽證制度，對于較大型農(nóng)村基礎設施供給，在縣鄉(xiāng)人民代表大會決策過程中要舉行專家聽證會，在此基礎上再由縣鄉(xiāng)人民代表大會投票決定。

5.理順財政農(nóng)業(yè)支出資金管理體制，強化財政支農(nóng)資金監(jiān)督管理

（1）建立一元化的財政農(nóng)業(yè)支出資金管理體制。從我國現(xiàn)實情況來看，應該確定各級人民政府農(nóng)業(yè)部門作為財政農(nóng)業(yè)支出資金管理的主管部門，將其他政府機構的農(nóng)業(yè)支出資金管理權統(tǒng)一歸并到政府農(nóng)業(yè)部門，由政府農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)一行使財政農(nóng)業(yè)支出資金管理權限，強化財政農(nóng)業(yè)支出資金的集中統(tǒng)一管理，根除財政農(nóng)業(yè)支出資金管理上政出多門導致的紊亂，提高財政農(nóng)業(yè)支出資金使用效率。

（2）強化財政農(nóng)業(yè)支出資金監(jiān)督管理。一是嚴格落實強化財政農(nóng)業(yè)支出資金管理責任制，政府農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)一行使財政農(nóng)業(yè)支出資金管理權限后，就應相應承擔財政農(nóng)業(yè)支出資金管理責任。二是財政部門要完善農(nóng)村基礎設施建設資金管理方式，建立農(nóng)村基礎設施建設資金專門帳戶，對農(nóng)村基礎設施建設資金實行國庫集中支付方式，確保農(nóng)村基礎設施建設資金專款專用。

6.合理優(yōu)化農(nóng)村基礎設施建設支出資金結構

根據(jù)財政緊約束的現(xiàn)狀，農(nóng)村基礎設施建設支出資金結構的優(yōu)化一是要在保證農(nóng)村生產(chǎn)性基礎設施的投入規(guī)模適度增長的前提下，逐步加大對農(nóng)村生活服務性基礎設施的投入；二是在農(nóng)村生產(chǎn)性基礎設施建設支出資金安排中，近期應主要投向小型農(nóng)田水利、鄉(xiāng)間道路等小型農(nóng)村生產(chǎn)性基礎設施項目。

7.恰當選擇農(nóng)村基礎設施建設的財政資金支出方式，以充分利用各種方式不同的優(yōu)勢，最大限度放大財政資金的效用（1）財政補貼。財政補貼的方式是促進農(nóng)村基礎設施建設最基本的支出方式之一。通過財政補貼的方式進行農(nóng)村基礎設施建設，能夠利用有限的財政資金，吸引社會資金進入農(nóng)村基礎設施建設領域，在一定程度上彌補農(nóng)村基礎設施建設成本，調動投資主體參與農(nóng)村基礎設施建設的積極性。在實際操作中，財政補貼又可分為直接補助（如配套資金）、財政貼息、稅費減免等形式。

（2）以工代賑。以工代賑即政府提供做工的機會代替直接救濟或者是以工業(yè)品等作為勞動報酬來鼓勵群眾投勞。以工代賑在完成農(nóng)村基礎設施建設的同時，還可以為農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機會，緩和城市化的壓力，增加農(nóng)民收入，擴大工業(yè)品需求。

（3）以獎代撥。以獎代撥需要按照一定的標準（如土地改良率、道路硬化率等），對各地自主投資建設的農(nóng)村基礎設施進行衡量，使得上級政府在以獎代撥支出方式中，有更大的主動權和靈活性，防止地方利用建設項目“釣取”財政資金，鼓勵地方真正將資金用于改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，提高農(nóng)村基礎設施建設效益。運用以獎代撥方式，可以由企業(yè)先墊付資金進行建設，然后通過上級以獎代撥資金支付企業(yè)工程建設款項，可以有效減輕基層政府農(nóng)村基礎設施建設負擔。

（4）一事一議。一事一議的支出方式，是社區(qū)內(nèi)的小型農(nóng)村基礎設施建設比較好的一個選擇。一事一議作為我國農(nóng)村基層民主政治建設的重要內(nèi)容，有利于充分調動農(nóng)民參與農(nóng)村基礎設施建設的熱情，統(tǒng)籌安排農(nóng)村集體公益事業(yè)的發(fā)展，體現(xiàn)農(nóng)民所需、尊重農(nóng)民意愿、照顧農(nóng)民利益。但一事一議需要有完善的議事程序、明確的議事范圍和合理的上限標準，否則，一事一議有可能成為面向農(nóng)民的制度化的集資方式，加重農(nóng)民負擔，或者由于意見難以統(tǒng)一，造成農(nóng)村基礎設施建設緩慢。一事一議的支出方式要堅持量力而行的原則，充分考慮農(nóng)民的經(jīng)濟承受能力，充分尊重農(nóng)民的民主權利。

農(nóng)村基礎設施建設的支出方式，還可以采取國家投資參股、資本金投入和擔保等投資方式，也可以在項目建成后用資產(chǎn)租賃、轉讓和出售等方式來完成農(nóng)村基礎設施建設支出。基礎設施建設項目不同，其支出方式相應也會有所差別。在完善農(nóng)村基礎設施建設支出方式時，應該注意政策措施的綜合性和協(xié)調性，充分發(fā)揮相關政策措施的整體效益。

8.放開市場準入政策，完善稅收優(yōu)惠政策，合理引導民間資金投向農(nóng)村基礎設施建設

（1）搞好市場化運作。對新建農(nóng)村基礎設施建設項目一開始就實行“誰建設、誰所有、誰投資、誰受益”等辦法，有利于調動企業(yè)和各界人士投資農(nóng)村基礎設施建設的積極性。對一些受益主體明確、可以實行經(jīng)營性管理的小型基礎設施，如小型水庫、泵站等，可以采取拍賣、租賃、承包等多種形式，將經(jīng)營管理權甚至產(chǎn)權明晰、量化到自然人或法人，有償使用，以實現(xiàn)其經(jīng)濟價值。

（2）塑造社會集資機制，有效引導社會捐資、銀行信貸資金投向農(nóng)村基礎設施建設。充分弘揚中華民族修橋補路、積德行善的美德，尊重捐資的意愿，鼓勵社會捐資投向農(nóng)村基礎設施建設。加大農(nóng)村基礎設施建設的金融支持，應從政策上限制農(nóng)村信用合作社資金流向城市，嚴格規(guī)定農(nóng)村信用合作社信貸資金只能用于滿足農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的資金需求，恢復農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的政策性功能。農(nóng)村郵政儲蓄資金應該作為農(nóng)村基礎設施建設的融資來源。

（3）有效運用稅收優(yōu)惠措施，鼓勵和引導社會各種投資主體將更多的社會資源投入到農(nóng)村基礎設施建設之中。在增值稅中，對企業(yè)用于農(nóng)村基礎設施投入項目的購進固定資產(chǎn)所發(fā)生的進項稅額，允許全額進行抵扣。對于企業(yè)將自制、委托加工和外購的貨物用于農(nóng)村基礎設施投資的行為，可以考慮不再列為視同銷售行為加以征稅；在企業(yè)所得稅的有關法規(guī)中，可以考慮對企業(yè)使用國產(chǎn)設備，投資于農(nóng)村基礎設施的，允許將設備的全部投資款在企業(yè)每年的新增所得稅額中進行抵扣。對于農(nóng)村基礎設施投資有關人員的工資、薪金支出，不再按計稅工資標準，而是按實際發(fā)生數(shù)進行扣除。對企業(yè)投資于農(nóng)村基礎設施取得的收益，可以減半征收企業(yè)所得稅；在個人所得稅的有關法律、法規(guī)中，可以規(guī)定對于個體從業(yè)者投資于農(nóng)村基礎設施取得的相關收入，可以減半征收個人所得稅。

9.因地制宜確定各地區(qū)不同的農(nóng)村基礎設施建設投入政策，建立各地區(qū)不同的農(nóng)村基礎設施建設投入分擔機制針對不同地區(qū)發(fā)展實際，制定各地區(qū)不同的農(nóng)村基礎設施建設投入的政策，建立合理的農(nóng)村基礎設施建設投資分擔機制。從大的區(qū)域比較，我國東、中、西部經(jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)村基礎設施建設的發(fā)展水平基本呈遞減之勢，對中央、省級財政依賴程度遞增，加上各地區(qū)農(nóng)村對基礎設施建設的需求情況不盡相同，農(nóng)村基礎設施建設投入政策應因地制宜、區(qū)別對待。現(xiàn)階段，中西部地區(qū)特別是中部糧食主產(chǎn)區(qū)和西部貧困地區(qū)的大多數(shù)縣鄉(xiāng)財政比較困難，農(nóng)村基礎設施建設中，中央財政和省級財政相應承擔的比例要多一些。隨著市場機制的完善和財政體制的深化改革以及縣鄉(xiāng)財政狀況的好轉，可以逐步將一些領域的發(fā)展職責讓渡給市場調節(jié)和縣鄉(xiāng)政府。東部地區(qū)地方財政財力較強的市縣，農(nóng)村基礎設施建設支出主要由市縣財政負擔，東部地區(qū)地方財政財力較弱的市縣，農(nóng)村基礎設施建設支出主要由省財政負擔。作為政策引導，中央財政對于東部地區(qū)應給予適當補助。

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