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本文作者：朱同丹作者單位：江南大學

當前一體化進程中存在的問題

目前長三角地區經濟社會發展在一體化方面存在的問題，不是過度超前的政府統一公共行政管理，而是嚴重缺乏政府公共行政管理的協調與合作，由此導致了經濟社會發展中出現了不少失誤。比如基礎設施建設的統籌規劃不理想，區域性空港、海港、河港的布局不完全合理，與快速交通干道的銜接不是十分暢通；過度競爭、盲目投資，低水平重復建設、產業結構趨同現象仍然存在；第三產業發展滯后；尤其是水、土、礦產資源瓶頸制約作用明顯，耕地銳減、能源緊張、生態環境局部惡化等等。造成以上現象的原因既有經濟建設本身方面的原因，更與政府行政管理體制方面的分割、不協調、不合作密切相關。為此，有必要從全局的角度，從有序的、能動地推進一體化的高度，科學合理地確定區域整體定位和發展戰略，明確各地區的功能分工，打破地區行政分割，統籌思考與應對區域未來發展面臨的重大問題，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，以此加快推進區域經濟社會發展的一體化進程。而要做到這些，長三角經濟區內各地政府公共行政管理的協調與合作則顯得尤為重要。

組建區域性權威協調執行機構

早在全國“十一五”規劃中，中央就專門論述了區域協調發展問題，明確提出：健全市場機制,打破行政區劃的局限,促進生產要素在區域間自由流動,引導產業轉移；珠江三角洲、長江三角洲、環渤海地區,要繼續發揮對內地經濟發展的帶動和輻射作用,加強區內城市的分工協作和優勢互補,增強城市群的整體競爭力。當前，國民經濟發展進入了第十二個五年規劃發展時期，長三角經濟圈的一體化進程也進入了整合的關鍵階段，已然超越了單純的政府拉動或單純的市場推動，顯現為政府和市場兩個輪子相互滾動、相互補充的新特征。個人認為今后長三角各地政府的角色應主要體現在區域規劃、產業引導、協調利益、平衡矛盾、合作發展等方面。長三角經濟圈今后的發展很大程度上取決于長三角各地政府協調合作的廣度和深度以及協調合作方式的創新上。在“十二五”期間，從政府層面的整合功能來看，關鍵是要構建長三角地區上海、江蘇、浙江“兩省一市”層面上的協調、合作與整合平臺。基本構想是設立“長三角經濟圈公共行政管理協調中心”，其不僅具有論壇、溝通功能，還必須賦予其規劃、協調和執行功能。其成員可考慮包括國務院及相關部委和長三角經濟圈區域的省級、市級成員。地點可以設置在長三角經濟圈的首位中心城市上海，在其職能定位上具有長三角經濟圈公共行政管理權力協調機構的性質，對于涉及共同利益的一些地方重大決策具有規劃、協調、建議、執行和否決權。

創新政府公共行政管理協調制度

長三角圈內城市匯入長三角經濟圈一體化進程的發展目標是追求整個經濟圈進而追求自身城市利益的最大化。由于長三角經濟圈是跨行政區而建，為了消除局部利益對整體利益的侵蝕，為了在保障區域發展整體利益的基礎上實現各城市的自身利益，圈內城市的各級政府必須在分立的行政區基礎上，隨著一體化的進程，及時地、相應地逐步創建起適應一體化進程要求的公共行政管理的內在機制，通過公共行政管理的制度創新，制定出適合經濟圈區域協調發展的共同政策和制度規范，實現長三角經濟圈組織體系內的超越行政區的協調和管理。公共管理的協調化是長三角經濟圈一體化最終建立的不可或缺的核心要素，也是長三角經濟圈一體化存在的前提條件。經濟圈一體化內的分工與合作的生命力，歸根結底在于其能增進各有關方的利益。各級政府之所以干預經濟圈經濟關系的目的，應該是為了保障與實現整個經濟圈的協調發展。而區域協調發展的關鍵是能否實現區域利益的帕累托改進———在至少不降低區域內任何相關方利益的前提下的區域利益增進。然而，并不是任何條件下的區域利益的帕累托改進都能導致區域經濟合作，在長三角經濟圈發展到今天，帕累托改進的機會已經使用一部分了，再要改進可能要損害一些地區或既得利益集團的利益，進一步的改革就要面臨許多新的困難，特別是面臨行政區劃的困難，從而使得區域經濟協調難度加大。帕累托改進能否實現在很大程度上與各級政府干預區域經濟的目標、強度、方式以及區域經濟政策的作用條件緊密相關。按照系統論的要求，只有把長三角經濟圈一體化視為一個大系統，突破行政區劃界限，立足于長三角整體考慮問題，主動改變地方割據，全面創新和完善協調機制以及管理制度，才能形成統一的長三角經濟圈發展規劃，才能有效地保障和促進長三角經濟圈的一體化進程，達到系統論所要求的整體大于各部分的簡單相加。經濟圈內的一般城市的各級政府和公共管理部門對此一定要有充分的認識，要隨著經濟圈一體化進程的推進，及時地從“一體化理念”的角度和思路來思考地方問題，制定地方政策，為各自城市參與經濟圈一體化進程奠定制度基礎，提供制度保障，這樣才能在長三角經濟圈一體化的整體發展進程中得到自身城市的應有利益。

全力打造公共行政管理協調的法制基礎

長三角經濟圈一體化表面上看是一種政策效應，但本質上是一種制度效應。所有形式的經濟圈一體化，在沖破傳統的體制束縛的同時，都最終必須通過相應的制度建設來實現、來平衡、來保障，來可持續。世界經濟的發展歷程告訴我們：當市場經濟和社會文明發展到一定階段之后，法制環境對一個區域經濟發展的影響力和重要性將逐步上升成為關鍵性因素。市場經濟就是法治經濟。長三角的新一輪發展與共建共榮，需要營造一個統一的法治環境。法律的規范性能保證市場的安全；法制的透明度能保障利益的預期；公正的司法制度和高效的仲裁機制能有效地裁斷經濟社會糾紛，有利于平息經濟社會矛盾，保障經濟社會的可持續健康發展。長三角區域法制建設屬于地方法制建設范疇，是與長三角區域經濟社會發展相融合的，在推進長三角經濟圈一體化的進程中，法制環境一體化將對整個區域經濟發展產生直接影響。雖然處于同一個國家境內，不存在貨幣、關稅、人員過境、外交政策等主權政治實體問題，但一國境內的經濟圈一體化同樣需要提供相應的法律制度安排。區域法制建設應當圍繞長三角經濟圈一體化的基本目標和要求，在國家法制統一原則下，充分發揮地方立法創制功能，形成有利于長三角區域經濟社會發展的諸多制度性因素構成的外部發展條件，使地方性法規、規章、政策等所形成的制度及其執行相互協調，避免矛盾和沖突，為長三角經濟圈一體化目標實現形成最有利的外部需求條件和社會保障條件，以有效推進長三角經濟圈一體化的發展進程。還必須明確的是：長三角的一體化發展不僅取決于法治化，也必將受益于法制化。這是因為，法治化所追求的是區域內的經濟和社會的總體均衡發展，是要通過法律構建起經濟布局合理、城市定位明確、區域協調發展、各地密切配合的長三角發展規劃。它能有效扼制各地方政府片面追求本地利益而危及其他，消除各城市的盲目攀比，防止資源流失，減少經濟糾紛，降低交易成本等等。如建立了長三角區域統一的土地管理制度，則能避免許多不必要的損失。建立長三角經濟區統一市場的共同規則任重道遠，但必須抓緊時間共同努力。它需要致力于消除地區間的政策法律壁壘，放棄一些低層次的競爭手段，共謀共同規則的早日制訂并實施。