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內(nèi)容提要:本文運(yùn)用現(xiàn)代公共財(cái)政理論,并結(jié)合國(guó)內(nèi)外財(cái)政管理實(shí)踐,界定了公共支出管理的概念和內(nèi)容,揭示了我國(guó)公共支出管理存在的主要問(wèn)題,在此基礎(chǔ)上,側(cè)重圍繞公共支出的總量控制、結(jié)構(gòu)優(yōu)化及支出效益等問(wèn)題進(jìn)行了深入分析,并提出了相關(guān)的政策建議。

關(guān)鍵詞:公共支出;管理研究

公共支出管理是財(cái)政管理的重要內(nèi)容,也是貫徹國(guó)家政策意圖、充分發(fā)揮財(cái)政宏觀調(diào)控職能作用的重要手段。根據(jù)建立穩(wěn)固、平衡、強(qiáng)大的國(guó)家財(cái)政的戰(zhàn)略目標(biāo),按照建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要、有中國(guó)特色的公共財(cái)政的需要,必須盡快建立一個(gè)結(jié)構(gòu)合理、管理規(guī)范、約束有力、講究效益的公共支出管理新機(jī)制。本文主要從理論、實(shí)踐與政策的結(jié)合上,闡述公共支出管理的概念、內(nèi)容及其強(qiáng)化公共支出管理的緊迫性和必要性,進(jìn)而重點(diǎn)圍繞公共支出的總量控制、結(jié)構(gòu)優(yōu)化及其支出效益等問(wèn)題作進(jìn)一步深入探討。

一、公共支出管理的基本內(nèi)容

(一)公共支出的概念和分類

公共支出是公共財(cái)政的一個(gè)重要方面。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家,公共財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響作用主要表現(xiàn)在稅收和公共支出上。可以說(shuō),公共支出的數(shù)額和范圍反映著政府介入經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)生活的規(guī)模和深度,也反映著公共財(cái)政在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中的地位和作用。

公共支出一般是指政府為完成其職能、取得所需商品和勞務(wù)而進(jìn)行多種活動(dòng)的財(cái)政資金的支付。就其本質(zhì)而言,公共支出反映了政府的政策選擇,是政府職能行為的成本。按照國(guó)際貨幣基金組織列舉的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家公共支出的內(nèi)容一般包括:一般公共服務(wù),國(guó)防與服務(wù),社會(huì)治安事務(wù),教育事務(wù)與服務(wù),衛(wèi)生保健事務(wù)與服務(wù),社會(huì)保險(xiǎn)福利事務(wù)與服務(wù),住房和社區(qū)設(shè)備的事務(wù)與服務(wù),娛樂(lè)文化和宗教事務(wù)與服務(wù),燃料和能源事務(wù)與服務(wù),農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和狩獵業(yè)的事務(wù)與服務(wù),除燃料以外的采礦和礦山資源事務(wù)與服務(wù),制造業(yè)事務(wù)與服務(wù),建筑業(yè)事務(wù)與服務(wù),運(yùn)輸和通訊事務(wù)與服務(wù),其它經(jīng)濟(jì)事務(wù)與服務(wù)等(1)。

公共支出按照支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)可劃分為兩大類:一是購(gòu)買(mǎi)性支出,二是轉(zhuǎn)移性支出。購(gòu)買(mǎi)性支出也稱為消耗性支出,是政府用稅收收入購(gòu)進(jìn)并消耗商品和勞務(wù)過(guò)程中所產(chǎn)生的支出。具體包括政府購(gòu)買(mǎi)進(jìn)行日常政務(wù)活動(dòng)所需的商品和勞務(wù)的支出,也包括用于進(jìn)行國(guó)家投資所需的商品和勞務(wù)的支出,如政府各部門(mén)的行政管理費(fèi)支出、各項(xiàng)事業(yè)的經(jīng)費(fèi)支出、政府各部門(mén)的投資撥款等。這些支出項(xiàng)目的目的和用途雖然有所不同,但都有一個(gè)共同點(diǎn),即都是由財(cái)政一手付出資金,另一手相應(yīng)地獲得了商品和勞務(wù),履行國(guó)家的各項(xiàng)職能。在這些支出的安排中,政府如同其它經(jīng)濟(jì)主體一樣,從事等價(jià)交換的活動(dòng)。這些支出反映了政府部門(mén)要運(yùn)用一部分社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源,這必然排斥了個(gè)人與一般經(jīng)濟(jì)組織對(duì)這部分社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的購(gòu)買(mǎi)和享用。因此,購(gòu)買(mǎi)性支出的規(guī)模、方向和結(jié)構(gòu),對(duì)社會(huì)的生產(chǎn)和就業(yè)具有直接重要影響。

轉(zhuǎn)移性支出直接表現(xiàn)為資金無(wú)償?shù)摹畏矫娴霓D(zhuǎn)移,主要包括政府部門(mén)用于補(bǔ)貼、債務(wù)利息、失業(yè)救濟(jì)金、養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面的支出。這些支出的目的和用途各異,卻有一個(gè)共同點(diǎn):政府財(cái)政付出了資金,卻無(wú)任何商品和勞務(wù)所得。在這里,不存在任何交換的問(wèn)題。這類支出并不反映政府部門(mén)占用社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的要求,相反,轉(zhuǎn)移只是在社會(huì)成員之間的資源再分配,政府部門(mén)只充當(dāng)中介人的角色。因此,轉(zhuǎn)移性支出對(duì)社會(huì)公平分配具有重要影響和作用。

(二)公共支出管理的基本內(nèi)容

公共支出管理是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)管理的重要組成部分,其實(shí)質(zhì)是按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求,遵循國(guó)家有關(guān)制度、法規(guī)、政策,對(duì)各項(xiàng)公共支出的安排使用進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)督,從而確保公共支出的正確運(yùn)用,為履行政府職能提供必要的財(cái)力保障。公共支出管理涉及的面很寬,但主要內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面:

1.控制支出總量

公共支出管理的首要任務(wù)就是控制支出總量水平,緩解財(cái)政壓力和矛盾,為國(guó)家財(cái)政運(yùn)行的良性循環(huán)和長(zhǎng)期可持續(xù)性發(fā)展創(chuàng)造條件。

在當(dāng)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家,控制公共支出已經(jīng)日益成為其財(cái)政管理的一項(xiàng)重要任務(wù)。從過(guò)去長(zhǎng)期歷史發(fā)展進(jìn)程看,發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政收入和支出表現(xiàn)出不斷擴(kuò)張趨勢(shì),公共支出占GDP的比重大幅度上升,這是政府宏觀調(diào)控加強(qiáng)和財(cái)政活動(dòng)領(lǐng)域拓寬的客觀要求,具有歷史的必然性。但公共支出、特別是公共部門(mén)社會(huì)福利性支出的過(guò)度擴(kuò)張,使政府財(cái)政面臨的壓力越來(lái)越大,愈益陷入一種“高福利、高支出、高稅收、高赤字、高債務(wù)”的困境。正是在這種情況下,發(fā)達(dá)國(guó)家比以往更加重視公共支出總量的控制。美國(guó)是世界上最發(fā)達(dá)的國(guó)家,財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚,但過(guò)去長(zhǎng)期以來(lái)一直受巨額赤字和債務(wù)的困撓。從20世紀(jì)90年代中期開(kāi)始,克林頓政府和國(guó)會(huì)采取了新的平衡預(yù)算方案,在提高個(gè)人所得稅稅率和公司所得稅稅率的同時(shí),對(duì)于支出控制和管理采取了硬措施,包括削減政府社會(huì)保障支出、推遲對(duì)政府退休人員生活費(fèi)用的調(diào)整、進(jìn)一步限制可自由支配項(xiàng)目的開(kāi)支(如國(guó)防、國(guó)際事務(wù)、國(guó)內(nèi)規(guī)劃)等。上述增收控支措施取得巨大成效,美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政1998年第一次消滅了近30年來(lái)的財(cái)政赤字,后來(lái)兩年也表現(xiàn)為財(cái)政盈余。意大利近年來(lái)財(cái)政支出改革的步伐也很大,主要從三方面控制財(cái)政支出:一是改革退休金發(fā)放辦法,減少政府的社會(huì)保險(xiǎn)與福利支出;二是改革醫(yī)療衛(wèi)生管理辦法,解決醫(yī)療衛(wèi)生支出消費(fèi)嚴(yán)重的問(wèn)題;三是壓縮政府機(jī)構(gòu),實(shí)施政府雇員“零增長(zhǎng)”方案,削減政府行政經(jīng)費(fèi)開(kāi)支。上述措施有效地控制了財(cái)政支出增長(zhǎng),財(cái)政赤字占GDP的比重已由1984年的13.6%降到1996年的4.4%,公共債務(wù)比重在1996年出現(xiàn)了70年代以來(lái)的第一次下降。由上述分析可知,西方一些發(fā)達(dá)國(guó)家將財(cái)政改革的重點(diǎn)放在支出改革及其支出管理控制方面,是適應(yīng)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一項(xiàng)重要政策選擇,同時(shí)對(duì)改變財(cái)政困境、壓縮和控制財(cái)政赤字也已起到了重要作用。顯然,國(guó)外的這些做法和經(jīng)驗(yàn)很值得我們研究和借鑒。

中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家,與西方國(guó)家相比,經(jīng)濟(jì)實(shí)力和財(cái)政收入能力相對(duì)較低,同時(shí)又面臨著巨額赤字和債務(wù)的困撓,更有必要強(qiáng)化管理,控制支出。中央十五大提出“振興國(guó)家財(cái)政”的重大任務(wù),1999年9月總書(shū)記在《領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)政知識(shí)讀本》中又進(jìn)一步明確提出“建立穩(wěn)固、平衡、強(qiáng)大的國(guó)家財(cái)政”的戰(zhàn)略性要求,這是從我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)全局及其當(dāng)前財(cái)政現(xiàn)實(shí)矛盾出發(fā)作出的一個(gè)正確判斷和決策,也為今后中長(zhǎng)期財(cái)政改革和發(fā)展指明了方向。那么,如何根據(jù)中央步驟,在未來(lái)一個(gè)時(shí)期使國(guó)家財(cái)政建立在穩(wěn)固、平衡、強(qiáng)大的基礎(chǔ)上?我們認(rèn)為,最根本的取決于兩條,一是統(tǒng)一財(cái)政,集中財(cái)力,提高“兩個(gè)比重”;二是切實(shí)改進(jìn)和強(qiáng)化財(cái)政支出管理,建立合理控制財(cái)政支出增長(zhǎng)的機(jī)制,二者缺一不可。因此,當(dāng)前和今后中長(zhǎng)期,通過(guò)采取有效措施,控制財(cái)政支出總量,這是改變我國(guó)財(cái)政困境、實(shí)現(xiàn)“振興國(guó)家財(cái)政”戰(zhàn)略目標(biāo)的正確選擇。

2.調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)

所謂支出結(jié)構(gòu)就是公共支出的內(nèi)部比例關(guān)系,這一比例關(guān)系是否合理,影響和決定著整個(gè)國(guó)家積累與消費(fèi)的比例關(guān)系,也在很大程度上關(guān)系到能否充分發(fā)揮財(cái)政政策宏觀調(diào)控的職能作用。因此,公共支出管理還必須把調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)作為一項(xiàng)重要內(nèi)容。

理論研究表明,財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段密切相關(guān)。美國(guó)財(cái)政學(xué)家馬斯格雷夫在對(duì)不同國(guó)家不同發(fā)展階段的支出狀況進(jìn)行大量的比較研究之后,對(duì)不同經(jīng)濟(jì)階段財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的變化有獨(dú)到的見(jiàn)解。他認(rèn)為:從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的觀點(diǎn)看,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段,由于交通、通訊、水利等基礎(chǔ)設(shè)施落后,直接影響私人部門(mén)生產(chǎn)性投資的效益,從而間接影響整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而對(duì)這類經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資往往投資大、周期長(zhǎng)、收益小,私人部門(mén)不愿投資或沒(méi)有能力投資,但對(duì)這些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資又是具有較大外部經(jīng)濟(jì)效益的。因此,需要政府提供,或者是地方政府提供,或者是中央政府提供,為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的投資環(huán)境,克服可能出現(xiàn)的基礎(chǔ)設(shè)施“瓶頸”效應(yīng)。此外,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段,由于私人資本積累是有限的,這就使得某些資本品必須公共生產(chǎn),即使這些資本品的利益是內(nèi)在的,不具有外部經(jīng)濟(jì)效益,也要求通過(guò)政府預(yù)算提供。所以這一階段公共資本的作用很大。一旦經(jīng)濟(jì)進(jìn)入發(fā)展的中期,私人產(chǎn)業(yè)部門(mén)業(yè)已興旺,資本存量不斷擴(kuò)增,私人企業(yè)和農(nóng)業(yè)的資本份額增大,那些需由政府提供的具有較大外部經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)設(shè)施已基本建成,對(duì)其的增加也逐漸變緩了,此時(shí)私人資本積累開(kāi)始上升,公共積累支出的增長(zhǎng)率就會(huì)下降,從而公共積累支出在整個(gè)社會(huì)總積累支出中所占的比重就會(huì)下降。當(dāng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“成熟”期,公共凈投資的份額又會(huì)上升。這是因?yàn)殡S著人均收入進(jìn)一步增長(zhǎng),人們對(duì)生活的質(zhì)量提出了更高的要求,私人消費(fèi)形式將發(fā)生變化,從而預(yù)算形式也要發(fā)生變化。因此,這一階段對(duì)私人消費(fèi)品的補(bǔ)償性公共投資將處在顯著地位,從而使公共積累支出又出現(xiàn)較高的增長(zhǎng)率。總之,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段,對(duì)公共資本比例要求較高;而在“起飛”實(shí)現(xiàn)之后會(huì)暫時(shí)有所下降;當(dāng)經(jīng)濟(jì)步入“成熟”階段時(shí)又會(huì)上升。其增加與下降的程度主要取決于特定的收入階段和它對(duì)資本的要求。

至于公共消費(fèi)支出的增長(zhǎng)變化,馬斯格雷夫認(rèn)為關(guān)鍵取決于人們對(duì)公共消費(fèi)品的收入彈性。雖然不可能在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個(gè)階段都準(zhǔn)確地測(cè)出該彈性的大小,但就經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全過(guò)程看,這一彈性一般要大于1.在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段,主要是滿足人們的基本需要,如衣、食等的消費(fèi),因而對(duì)公共消費(fèi)支出要求不高;隨著人均收入的增加,基本需要滿足之后,私人對(duì)基本需要的支出比例將減少,對(duì)提高生活層次的消費(fèi)支出將增加,資源更多地被用于滿足第二需要,如教育、衛(wèi)生、安全等的需要,由于這些消費(fèi)項(xiàng)目都需要較大的公共消費(fèi)支出作補(bǔ)充,因此,公共消費(fèi)支出占社會(huì)總消費(fèi)支出的比重相應(yīng)地就要提高;此外,伴隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng),將會(huì)出現(xiàn)日益復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織,要求政府提供各種管理服務(wù)來(lái)協(xié)調(diào)和處理增長(zhǎng)所引起的各種矛盾和問(wèn)題,如交通警力、控制污染、反托拉斯等等需求的增加,這將引起政府的各種管理費(fèi)支出的增加,從而導(dǎo)致整個(gè)公共消費(fèi)支出的迅速增長(zhǎng)。(2)

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看,在不同國(guó)家,由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同,財(cái)政支出結(jié)構(gòu)也有差異,這突出表現(xiàn)在財(cái)政投資方面。從工業(yè)化國(guó)家情況看,由于其經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá),市場(chǎng)機(jī)制完善,社會(huì)籌資能力強(qiáng),由此決定政府投資主要定位在彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷,提供公共產(chǎn)品,具體投資范圍限于基礎(chǔ)設(shè)施、儲(chǔ)備戰(zhàn)略性物資以及補(bǔ)充或增加特定主體的資本等。與此同時(shí),工業(yè)化國(guó)家的政府投資比重也相對(duì)較低。在發(fā)展中國(guó)家,政府部門(mén)作為一個(gè)投資者,比工業(yè)國(guó)發(fā)揮著更大的作用。這至少是因?yàn)?在發(fā)展中國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需要比工業(yè)國(guó)更多的投資,而基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)一般說(shuō)周期長(zhǎng)、耗資多、收益低、非政府部門(mén)既無(wú)力量也不愿進(jìn)行投資,因此只能由政府擔(dān)當(dāng)起這方面投資主體的任務(wù)。此外,發(fā)展中國(guó)家大多處于經(jīng)濟(jì)起飛階段,國(guó)民經(jīng)濟(jì)的一些重要領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)需要政府投資興建或扶持,這也決定了發(fā)展中國(guó)家的政府投資職能更要重一些,投資范圍更要寬一些(3)。

中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)起飛階段,改革和發(fā)展的任務(wù)很重,調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)勢(shì)在必行。受傳統(tǒng)體制慣性的影響,當(dāng)前我國(guó)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)仍然具有大包大攬的鮮明特征,在早已打破財(cái)政統(tǒng)收局面的情況下,目前國(guó)家財(cái)政仍然包攬了一些本應(yīng)由企業(yè)、個(gè)人和社會(huì)負(fù)擔(dān)的支出,承擔(dān)了一部分應(yīng)由市場(chǎng)功能承擔(dān)的經(jīng)營(yíng)支出。與此同時(shí),一些本應(yīng)由財(cái)政供給資金的事業(yè)和項(xiàng)目卻得不到應(yīng)有的資金保障,如社會(huì)保障、基礎(chǔ)教育、科研等方面的支出滿足不了日益增長(zhǎng)的需要。國(guó)家財(cái)政投資在總體投資能力日益低下的狀況下,還存在著投資面寬、投資分散的弊端,而國(guó)家重要產(chǎn)業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的投資卻缺乏相應(yīng)的保障。這說(shuō)明,如何按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求,合理調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu),這是下一步中國(guó)公共支出管理需要研究解決的一個(gè)重大問(wèn)題。

3.提高公共支出效益

所謂效益,就是人們?cè)谟心康膶?shí)踐活動(dòng)中“所費(fèi)”與“所得”的對(duì)比關(guān)系。所謂提高效益,就是“少花錢(qián),多辦事,辦好事”。對(duì)于微觀經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō),需要講效益,沒(méi)有效益就沒(méi)有生存;對(duì)于政府公共部門(mén)來(lái)說(shuō),也必須講效益,公共支出沒(méi)有效益或效益低下,實(shí)際上等于浪費(fèi)了公共資源,國(guó)家履行職能也會(huì)受阻。可以說(shuō),效益是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的核心,而提高公共支出使用效應(yīng)是財(cái)政支出的最終目的,是衡量財(cái)政工作的重要標(biāo)準(zhǔn)。

國(guó)際貨幣基金組織的一項(xiàng)研究表明,支出效益的改善有賴于支出管理,二者存在密切關(guān)系。該項(xiàng)研究成果指出,財(cái)政支出效益“是包括支出管理在內(nèi)的眾多的種種努力的最終結(jié)果,同時(shí)人們也普遍相信,一個(gè)好政策必須依靠支出管理,在完成特定目標(biāo)的整個(gè)資金流動(dòng)過(guò)程中,支出管理起到了關(guān)鍵性的作用。”(4)

需要指出的是,公共支出效益與微觀經(jīng)濟(jì)效益存在重大差別。首先,兩者計(jì)算的所費(fèi)與所得的范圍不同。微觀經(jīng)濟(jì)主體只需分析發(fā)生在自身范圍內(nèi)的直接的和有形的所費(fèi)與所得;政府則不僅要分析直接的和有形的所費(fèi)與所得,還需分析長(zhǎng)期的、間接的和無(wú)形的所費(fèi)和所得。其次,兩者的選擇標(biāo)準(zhǔn)不同,微觀經(jīng)濟(jì)主體的目標(biāo)一般是追求利潤(rùn),絕不可能選擇賠錢(qián)的方案;政府追求的則是整個(gè)社會(huì)的最大效益,為達(dá)此目標(biāo),局部的虧損是可能的,也是必要的。所以,在提高財(cái)政支出使用效益的過(guò)程中,政府需要處理極為復(fù)雜的問(wèn)題,最為關(guān)鍵的是,公共支出管理部門(mén)需要探索切實(shí)有效可行的管理辦法。

二、強(qiáng)化公共支出管理的必要性和緊迫性

20世紀(jì)80年代以來(lái),我國(guó)財(cái)政體制進(jìn)行了一系列重大改革,為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)。特別是1994年以來(lái)國(guó)家出臺(tái)了新的財(cái)稅改革方案,不僅促進(jìn)了財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng),增強(qiáng)了國(guó)家的調(diào)控能力,而且規(guī)范了分配關(guān)系,初步建立起了一個(gè)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的財(cái)政體制的基本框架。這表明我國(guó)的新財(cái)稅體制經(jīng)過(guò)幾年的運(yùn)行已經(jīng)獲得了巨大成功。但必須指正,我國(guó)過(guò)去長(zhǎng)時(shí)期進(jìn)行的財(cái)政改革主要集中在收入分配領(lǐng)域,財(cái)政支出管理方面的改革已顯得嚴(yán)重滯后,傳統(tǒng)體制下形成的一整套管理模式、管理結(jié)構(gòu)和管理手段,在很多方面得以延續(xù)下來(lái),財(cái)政部門(mén)長(zhǎng)期以來(lái)重收入、輕支出、管理弱化的弊端仍然存在。因此,從宏觀財(cái)政管理的戰(zhàn)略高度著眼,切實(shí)改進(jìn)和強(qiáng)化公共支出管理已顯得日益必要和緊迫。

當(dāng)前中國(guó)公共支出領(lǐng)域及其支出管理中主要存在以下幾個(gè)問(wèn)題:

(一)財(cái)政支出能力低下與財(cái)政資金損失浪費(fèi)并存

目前從總體上講,我國(guó)的政府財(cái)力規(guī)模非常狹小,特別是當(dāng)前正處于體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期,由于分配關(guān)系尚未規(guī)范,國(guó)家財(cái)權(quán)相當(dāng)分散,加之宏觀經(jīng)濟(jì)效益日趨下降,因此,財(cái)政收入占GDP的比重不斷降低,已由80年代初期的30%以上降為1996年的10.9%,近幾年有所上升,但在2000年也僅為15%.正是在這種宏觀分配格局的影響下,我國(guó)財(cái)政支出的規(guī)模和水平日益萎縮,據(jù)我們測(cè)算,財(cái)政支出占GDP的比重1980年為27.2%,1985年為22.4%,1990年為16.6%,到1995年已降為11.7%,到2000年也僅為17.7%.這樣一種低水平的財(cái)政支出格局與國(guó)際上財(cái)政支出比重日益上升的趨勢(shì)相悖,已經(jīng)嚴(yán)重制約和影響了政府正常履行職能,不僅難以確保社會(huì)公共性開(kāi)支的最低資金需求,而且在相當(dāng)一部分地區(qū)已無(wú)力維持政府機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn),有的甚至連工資也按時(shí)發(fā)放不了。這就表明,當(dāng)前財(cái)政的支出職能非常弱化,財(cái)政支出總量嚴(yán)重匱乏。

但與之相對(duì)應(yīng)的是,一方面支出總量不足,另一方面支出管理失控,資金損失浪費(fèi)嚴(yán)重。當(dāng)前整個(gè)社會(huì)上奢侈擺闊之風(fēng)盛行,花錢(qián)大手大腳、鋪張浪費(fèi)揮霍的現(xiàn)象比比皆是,過(guò)去長(zhǎng)時(shí)期存在的有法不依、有章不循、管理滯后、財(cái)政紀(jì)律松弛的狀況尚未得到根本扭轉(zhuǎn)。建設(shè)領(lǐng)域的浪費(fèi)也不容忽視,各地項(xiàng)目單位基建概算編制中高估冒算現(xiàn)象嚴(yán)重,基建預(yù)算執(zhí)行中超預(yù)算現(xiàn)象普遍,建設(shè)成本高,資金浪費(fèi)嚴(yán)重,尤其是重復(fù)建設(shè)、盲目建設(shè)帶來(lái)的損失浪費(fèi)更是驚人。在社會(huì)事業(yè)發(fā)展方面也存在資源配置不夠合理、效益下降的問(wèn)題,一些地區(qū)的事業(yè)機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置、設(shè)備重復(fù)購(gòu)置、“大而全”、“小而全”,投入產(chǎn)出效益差,規(guī)模效益低,從而造成財(cái)政資金的浪費(fèi)。我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家,資金不足始終是制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要因素。

(二)國(guó)家財(cái)政包攬過(guò)多,供給制分配方式尚未完全打破

改革以來(lái),我國(guó)財(cái)政統(tǒng)收的局面被打破,但國(guó)家大包大攬的傳統(tǒng)分配思想和財(cái)政統(tǒng)支的局面依然存在,財(cái)政職能范圍及其支出責(zé)任沒(méi)有進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整,許多應(yīng)由市場(chǎng)提供的商品和由社會(huì)負(fù)擔(dān)的支出仍然背在財(cái)政身上。這與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求不相適應(yīng),同時(shí)也不利于優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。目前國(guó)有企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)主體地位已經(jīng)確立,但自負(fù)盈虧、優(yōu)勝劣汰的機(jī)制尚未完全形成,財(cái)政仍需彌補(bǔ)企業(yè)的虧損補(bǔ)貼,“八五”期間國(guó)家財(cái)政累計(jì)支付企業(yè)虧損補(bǔ)貼2060.48億元,相當(dāng)于同期國(guó)家財(cái)政支出的7.1%.1996-2000年,財(cái)政負(fù)擔(dān)的企業(yè)虧損補(bǔ)貼更大,累計(jì)額為3455億元,這是造成這一時(shí)期財(cái)政困難的一個(gè)重要原因。在經(jīng)濟(jì)改革中,我國(guó)有相當(dāng)比重的事業(yè)單位已走向市場(chǎng),收入規(guī)模相當(dāng)可觀。但財(cái)政供應(yīng)的經(jīng)費(fèi)仍需增加,難以核減。這一方面造成事業(yè)單位之間收入和財(cái)力分配苦樂(lè)不均,另一方面加劇了國(guó)家財(cái)力緊張的矛盾。就國(guó)家和個(gè)人的分配關(guān)系而言,隨著國(guó)民收入分配格局的調(diào)整,已經(jīng)發(fā)生了重大變化,國(guó)民生產(chǎn)總值在政府、企業(yè)、個(gè)人之間的初次分配比例已由1978年的34:16:50演變?yōu)?000年的13:19:68,即是說(shuō),在每年創(chuàng)造的國(guó)民生產(chǎn)總值中,有愈來(lái)愈多的收入轉(zhuǎn)化為個(gè)人收入,但國(guó)家財(cái)政通過(guò)“明補(bǔ)”和“暗補(bǔ)”的形式仍然保留了對(duì)居民個(gè)人的大量財(cái)政補(bǔ)貼及其各種福利性照顧。

(三)在財(cái)政分配格局中,支出“缺位”矛盾相當(dāng)突出

當(dāng)前我國(guó)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu),一方面如前所述,存在著財(cái)政包攬過(guò)多的弊端,即所謂財(cái)政的“越位”;另一方面還面臨支出“缺位”的矛盾,這主要是指應(yīng)由政府承擔(dān)的社會(huì)公共事務(wù),財(cái)政力不從心,并沒(méi)有完全承擔(dān)起來(lái),或者說(shuō)財(cái)政未能充分發(fā)揮支出分配的調(diào)控作用。

教育經(jīng)費(fèi)支出一直是國(guó)家財(cái)政必保的一個(gè)重點(diǎn),近年來(lái)雖然國(guó)家盡力確保教育支出的穩(wěn)定增長(zhǎng),但仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了教育發(fā)展的需要。1998年教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出的比重已達(dá)到16%,但由于受財(cái)政支出總量的制約,國(guó)家教育投入數(shù)額畢竟有限,因而,教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重仍相當(dāng)?shù)?1997年僅為2.6%,比世界5.1%的水平低2.5個(gè)百分點(diǎn),比發(fā)展中國(guó)家4.0%的平均水平也低1.4個(gè)百分點(diǎn)。顯然,當(dāng)前我國(guó)教育投入的不足是造成教育設(shè)施條件落后、總體教育發(fā)展水平低下的關(guān)鍵原因。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,建立一個(gè)較為完善的社會(huì)保障體系顯得日益迫切和重要,正如世界銀行1998年年度發(fā)展報(bào)告指出的那樣:“中國(guó)在未來(lái)的發(fā)展中,如何建立一個(gè)既充滿競(jìng)爭(zhēng)、又充滿關(guān)懷的社會(huì)是政府面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)”。但從當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)看,對(duì)于社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)這些事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定大局的事情,并沒(méi)有完全納入財(cái)政分配管理范圍,籌資渠道不順,社會(huì)保障資金供給不足,長(zhǎng)此以往,將會(huì)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和體制轉(zhuǎn)軌帶來(lái)不利影響。

再一個(gè)突出問(wèn)題是國(guó)家財(cái)政投資日益弱化,影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家,經(jīng)濟(jì)正處于轉(zhuǎn)型之中,這不僅包括經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化,也包括經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級(jí),由此決定政府在組織經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)投資、引導(dǎo)全社會(huì)投資方向方面具有比發(fā)達(dá)國(guó)家更多的責(zé)任,但當(dāng)前我國(guó)財(cái)政的資金供給能力不足,財(cái)政的經(jīng)濟(jì)建設(shè)性投資呈現(xiàn)出弱化態(tài)勢(shì),與政府的宏觀調(diào)控要求相去甚遠(yuǎn)。據(jù)世界銀行對(duì)12個(gè)發(fā)展中國(guó)家的抽樣調(diào)查與13個(gè)工業(yè)國(guó)抽樣調(diào)查表明,1980-1985年財(cái)政投資占社會(huì)投資的比重,發(fā)展中國(guó)家平均水平為43%,工業(yè)化發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平為33%.而我國(guó)在80年代以來(lái)財(cái)政投資占財(cái)政總支出的比重和財(cái)政投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重都不斷降低,1980年分別為28.2%和27.9%,1990年下降為17.7%和8.7%到1995年進(jìn)一步降為11.6%和3.1%.到1998年,上述比重有所提高,但也僅分別為8.7%和4.2%.到2000年我國(guó)財(cái)政投資占財(cái)政支出的比重上升到13.2%,對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)調(diào)整發(fā)揮了積極作用。但仍需看到,現(xiàn)在我國(guó)的財(cái)政投資水平由于受財(cái)力制約,仍然比較低。資本市場(chǎng)的發(fā)育水平也較低,市場(chǎng)化籌資能力極其有限,能源、交通、農(nóng)業(yè)等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的投資下降和嚴(yán)重不足,必然促使“瓶頸”制約和結(jié)構(gòu)失調(diào)加劇,也不利于增強(qiáng)國(guó)家綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

(四)財(cái)政供養(yǎng)人員日益膨脹,加重了公共支出負(fù)擔(dān)

財(cái)政供養(yǎng)人員與財(cái)政支出呈正相關(guān)關(guān)系,當(dāng)前我國(guó)財(cái)政運(yùn)行面臨的一個(gè)重大難題就是財(cái)政供養(yǎng)人員管理失控,規(guī)模龐大,增長(zhǎng)迅猛,財(cái)政不堪重負(fù),這是導(dǎo)致各級(jí)財(cái)政困境日益加深、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理的一個(gè)關(guān)鍵因素。資料表明,截止到1996年底,我國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員總數(shù)已達(dá)3673萬(wàn)人,比1978年增長(zhǎng)82.3%,大大高于同期我國(guó)總?cè)丝诘?7.1%的增長(zhǎng)幅度,財(cái)政供養(yǎng)人員占全國(guó)總?cè)丝诘谋壤?.1%上升到1996年的3.0%.這意味著在改革初期,全國(guó)總?cè)丝谥?大約50個(gè)人養(yǎng)一位“吃皇糧的人”,到1996年已演變?yōu)榧s30個(gè)養(yǎng)一位“吃皇糧的人”。近年來(lái)財(cái)政供養(yǎng)人員不僅沒(méi)有得到有效控制,相反仍在不斷增長(zhǎng)。據(jù)有關(guān)資料,到目前為止,我國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員已超過(guò)3800萬(wàn)人。由于財(cái)政供養(yǎng)人員的膨脹,財(cái)政負(fù)擔(dān)越來(lái)越重,導(dǎo)致財(cái)政支出的相當(dāng)部分被“人頭費(fèi)”吃掉了,若按平均每人每年一萬(wàn)元人員經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算,財(cái)政供養(yǎng)人口一年就需要財(cái)政供給經(jīng)費(fèi)3800多億元,在國(guó)家總財(cái)力支出中占有相當(dāng)?shù)谋戎亍Ａ硗?增人增加的財(cái)政壓力遠(yuǎn)不止這些,還需提供辦公設(shè)施、個(gè)人住房、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障等,若將這些因素考慮進(jìn)去,政府部門(mén)每增加一個(gè)人,一年至少需增加財(cái)政支出2萬(wàn)元以上,由此增加的財(cái)政負(fù)擔(dān)就更為沉重。因此,當(dāng)前國(guó)家財(cái)力增長(zhǎng)的大頭只能用于滿足“吃飯”和“養(yǎng)人”。近些年,國(guó)家財(cái)政收入每年增幅較大,但同期財(cái)政供養(yǎng)人口每年增加100多萬(wàn)人,加之工資制度改革的因素,近年來(lái)財(cái)政每年需要增加的工資性支出就占國(guó)家新增財(cái)力的60%以上,在不少地區(qū)新增財(cái)政收入約有80%以上用于人員經(jīng)費(fèi)。這表明,由于“養(yǎng)人”太多,我國(guó)財(cái)政正在日益向“吃飯型財(cái)政”發(fā)展,財(cái)政調(diào)控經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的能力受到嚴(yán)重限制。

(五)財(cái)政支出管理和控制機(jī)制尚未健全

政府預(yù)算本是規(guī)范支出管理最重要、最有效的一項(xiàng)法律制度,是支出管理的基本依據(jù),但預(yù)算執(zhí)行中的隨意性與長(zhǎng)官意志太大,預(yù)算約束軟化的狀況相當(dāng)嚴(yán)重。我國(guó)自1995年起已正式頒布了《預(yù)算法》,但實(shí)際執(zhí)行情況并不理想。有的地方未按法定程序隨意調(diào)整預(yù)算,支出預(yù)算追加頻繁;有的地方隨意開(kāi)減收增支的口子,以人代法的現(xiàn)象屢屢發(fā)生;一些部門(mén)和單位不按規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算和財(cái)政制度,擅自擴(kuò)大開(kāi)支范圍,提高開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn),改變支出用途。

此外,多年來(lái)預(yù)算支出分配一直沿用“基數(shù)加增長(zhǎng)”的辦法,這已被實(shí)踐證明是不科學(xué)的,存在很多弊端:一是以往年支出實(shí)績(jī)?yōu)橐罁?jù)確定支出指標(biāo),以承認(rèn)既得利益為前提,固化了原有利益分配格局,因而固化了原有財(cái)政供給范圍和支出結(jié)構(gòu),不利于財(cái)政供給范圍的科學(xué)界定和支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化。二是“基數(shù)加增長(zhǎng)”缺乏科學(xué)依據(jù),忽視了社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化,往往使該支的無(wú)法支,影響經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展。同時(shí)往往出現(xiàn)事后被迫調(diào)整支出預(yù)算的現(xiàn)象,使支出預(yù)算失去了應(yīng)有的嚴(yán)肅性。三是“基數(shù)加增長(zhǎng)”不能客觀、公正、公平地對(duì)待各個(gè)預(yù)算單位,使原來(lái)厲行節(jié)約的單位少支,大手大腳的單位多支。

還有一點(diǎn)需要引起注意,即財(cái)政支出中法定支出膨脹,“以法壓法”、法與法“打架”的現(xiàn)象十分突出,財(cái)政無(wú)所適從,平衡壓力加大,這實(shí)質(zhì)上也是財(cái)政支出管理和控制機(jī)制不健全的一個(gè)突出表現(xiàn)。《預(yù)算法》是財(cái)政部門(mén)的一個(gè)“根本大法”,但國(guó)家同時(shí)以法律、法規(guī)形式,確立了不少法定支出項(xiàng)目,如農(nóng)業(yè)、教育、科技、計(jì)生、文化宣傳等,要求財(cái)政對(duì)這些法定支出項(xiàng)目必須保證一定的數(shù)量和增長(zhǎng)水平。法定支出的設(shè)立,對(duì)保證一些重點(diǎn)事業(yè)的發(fā)展,確實(shí)發(fā)揮了積極作用,但法定支出過(guò)多和過(guò)亂,也使有限的財(cái)政資金被瓜分和肢解,為切實(shí)貫徹“預(yù)算法”設(shè)置了障礙。

三、公共支出的總量控制

從管理角度講,公共支出總量控制的關(guān)鍵在于,按照現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)管理規(guī)范化、法制化的本質(zhì)要求,著力推動(dòng)和深化公共支出管理制度創(chuàng)新,從而探索支出總量的有效控制機(jī)制。

(一)正確界定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下公共支出的供給范圍

公共財(cái)政分配是政府的經(jīng)濟(jì)行為,因此,界定和規(guī)范公共支出的供應(yīng)范圍,其實(shí)質(zhì)就是要明確在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,哪些事項(xiàng)應(yīng)該由政府負(fù)責(zé),哪些事項(xiàng)應(yīng)該由市場(chǎng)負(fù)責(zé),以此作為公共支出分配的依據(jù)。我國(guó)現(xiàn)有的財(cái)政供給范圍和公共支出格局是從建國(guó)初期的大財(cái)政、供給制發(fā)展而來(lái)的,是建立在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制上的,它的最大特征是國(guó)家包攬的面過(guò)大,財(cái)政支出范圍過(guò)寬,一些本應(yīng)由市場(chǎng)解決的問(wèn)題被納入財(cái)政分配范疇,而應(yīng)由財(cái)政供應(yīng)的事業(yè)卻得不到應(yīng)有的資金保障。這種供給制的狀況滯后于當(dāng)前宏觀分配格局形勢(shì)的變化,也與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求不相適應(yīng)。

按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般理論,政府的負(fù)責(zé)事項(xiàng)和活動(dòng)范圍主要是通過(guò)介入“市場(chǎng)失效”領(lǐng)域,運(yùn)用財(cái)政分配手段,滿足社會(huì)共同需要,而不屬于社會(huì)共同需要的事務(wù)和領(lǐng)域則一般應(yīng)由市場(chǎng)去調(diào)節(jié)和供給。那么,什么是社會(huì)共同需要?從理論上分析,它具有三個(gè)特點(diǎn):一是只有由政府出面組織和實(shí)施才能實(shí)現(xiàn)的事務(wù);二是私人部門(mén)和企業(yè)部門(mén)不愿干而又是社會(huì)存在與發(fā)展所必需的事務(wù);三是只有政府舉辦才能有效協(xié)調(diào)各方面利益的事務(wù)。可見(jiàn),社會(huì)共同需要是指那些代表社會(huì)共同利益,必須由政府集中供給的事務(wù),這是確定政府和財(cái)政職能的基本依據(jù),也是界定公共支出供給范圍的重要標(biāo)準(zhǔn)。

由此出發(fā),今后我國(guó)公共財(cái)政支出供給的范圍需要結(jié)合改革的進(jìn)程和財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整,有的支出需要強(qiáng)化,有的支出需要弱化,有的支出需要取消。首先,公共財(cái)政的基本職責(zé)是為國(guó)家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供財(cái)力保障,但這純屬消費(fèi)性的開(kāi)支,必須進(jìn)行嚴(yán)格控制。其次,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,財(cái)政需要著力強(qiáng)化那些代表社會(huì)共同利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的社會(huì)公共性開(kāi)支(如科技、教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等),但傳統(tǒng)的“由國(guó)家包下來(lái)”的方式也需要改變,這些社會(huì)公共性開(kāi)支在總體上應(yīng)以財(cái)政供給為主渠道,同時(shí)要按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的原則,適當(dāng)開(kāi)辟一些新的資金來(lái)源渠道。再次,在公共財(cái)政框架下,財(cái)政投資范圍也必須進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整,對(duì)于一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的投資,財(cái)政要逐步退出,以集中有限財(cái)力著力強(qiáng)化國(guó)民經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵領(lǐng)域和重要產(chǎn)業(yè)的投資。在不同財(cái)政級(jí)次,公共財(cái)政投資還應(yīng)根據(jù)投資規(guī)模和受益范圍由各級(jí)財(cái)政分別供應(yīng)。此外,有的公共支出如補(bǔ)貼等,則應(yīng)進(jìn)行清理、控制、逐步削減。

(二)著力推進(jìn)公共支出預(yù)算管理的制度創(chuàng)新

公共支出預(yù)算是指政府在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)為滿足公共需要,提供給社會(huì)成員大體均等的公共服務(wù)所需開(kāi)支的分配計(jì)劃。公共支出預(yù)算作為政府的基本財(cái)政支出計(jì)劃,構(gòu)成了政府財(cái)政活動(dòng)及公共財(cái)政預(yù)算的一個(gè)重要組成部分。它反映了政府活動(dòng)的范圍、方向和政策,也決定了公共支出的流量和流向。當(dāng)前我國(guó)公共支出預(yù)算管理體系仍存在諸多弊端,與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求極不適應(yīng),因此,著力推進(jìn)公共支出預(yù)算管理的制度創(chuàng)新勢(shì)在必行。這是我國(guó)下一步整個(gè)公共支出管理面臨的一項(xiàng)緊迫任務(wù),也是從根本上約束政府盲目擴(kuò)張公共服務(wù)、控制公共支出總量水平的關(guān)鍵途徑。

——要實(shí)行部門(mén)預(yù)算,提高預(yù)算的透明度。部門(mén)預(yù)算是指一個(gè)部門(mén)的所有經(jīng)費(fèi)支出都按照統(tǒng)一的要求、統(tǒng)一的報(bào)表格式,編制統(tǒng)一的預(yù)算。《預(yù)算法》規(guī)定,“中央政府預(yù)算由中央部門(mén)的預(yù)算組成”。這就要求改變傳統(tǒng)的功能預(yù)算編制方法,采用部門(mén)預(yù)算編制方法,將原來(lái)按功能劃分的行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)等全部細(xì)化到部門(mén)。所有的開(kāi)支都要在預(yù)算中加以反映,預(yù)算中沒(méi)有列出的項(xiàng)目不得開(kāi)支,同時(shí)要求將各種收入全部納入預(yù)算管理。編制部門(mén)預(yù)算是公共支出預(yù)算通行的做法,通過(guò)編制部門(mén)預(yù)算,一是細(xì)化支出預(yù)算編制,提高預(yù)算的透明度,有利于防止支出預(yù)算分配和執(zhí)行中的“黑箱操作”,便于立法機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算的審查和監(jiān)督;二是強(qiáng)化預(yù)算的約束力,能夠有效防止擠占挪用財(cái)政資金現(xiàn)象,有利于提高預(yù)算管理。需要指出的是,實(shí)行部門(mén)預(yù)算,不是將政府預(yù)算支出切塊分割到各部門(mén),由各部門(mén)自由分配,而是要求更加詳細(xì)地確定和規(guī)范部門(mén)及其下屬單位支出項(xiàng)目和支出內(nèi)容,更全面地發(fā)揮財(cái)政分配資金的職能作用。

——要實(shí)行綜合財(cái)政預(yù)算,提高預(yù)算的完整性。實(shí)行綜合財(cái)政預(yù)算就是要將所有政府性收入和支出全部納入預(yù)算統(tǒng)一管理,集中分配,建立統(tǒng)一完整的國(guó)家預(yù)算。從目前的政府性收支管理狀況分析,實(shí)行綜合預(yù)算,必須做好以下三方面工作:一是對(duì)預(yù)算外資金項(xiàng)目進(jìn)行全面清理,堅(jiān)決取消越權(quán)設(shè)立或不合理、不合法的行政性收費(fèi)和政府性基金項(xiàng)目;二是要實(shí)行稅費(fèi)改革,將一部分具有稅收性質(zhì)、便于征收管理的收費(fèi)納入稅收調(diào)控范圍,實(shí)行“費(fèi)改稅”;三是將“費(fèi)改稅”的收入以及符合國(guó)際慣例、政府行政需要保留的規(guī)費(fèi)收入,統(tǒng)一納入預(yù)算管理。此外,還應(yīng)改革現(xiàn)行預(yù)算科目設(shè)計(jì),反映國(guó)家預(yù)算范圍的變化。

——要實(shí)行零基預(yù)算,提高預(yù)算的準(zhǔn)確性。零基預(yù)算,是以零為起點(diǎn)編制預(yù)算,對(duì)每一個(gè)預(yù)算單位的資金需求逐項(xiàng)重新審核,根據(jù)其人員編制和工作任務(wù)重新確定預(yù)算資金分配計(jì)劃。零基預(yù)算和過(guò)去基數(shù)分配法的最大不同在于,擺脫原有預(yù)算基數(shù)和不合理既成事實(shí)的束縛,公平合理地確定預(yù)算支出,避免各個(gè)預(yù)算單位之間的資金苦樂(lè)不均。零基預(yù)算起源于美國(guó),早在20世紀(jì)70年代末期,美國(guó)聯(lián)邦政府開(kāi)始全面采用零基預(yù)算的辦法編制預(yù)算,盡管剛剛開(kāi)始,處于起步摸索階段,但這種改革思路值得充分肯定,而且在公共支出管理方面取得了顯著成效,一方面提高了預(yù)算編制的公開(kāi)性和透明度,有利于促使財(cái)政資金分配的規(guī)范化、程序化,另一方面優(yōu)化了公共支出結(jié)構(gòu),對(duì)確保地方財(cái)政的預(yù)算收支平衡也起到了重要作用。理論和實(shí)踐表明,實(shí)行零基預(yù)算是強(qiáng)化公共支出管理的一種有效形式,這決不僅僅是預(yù)算編制方法的改變,而且是整個(gè)財(cái)政改革的一個(gè)重要內(nèi)容。因此,我們要進(jìn)一步研究、制定規(guī)范化的零基預(yù)算改革方案,以盡快在全國(guó)普遍推行,這對(duì)于提高我國(guó)公共支出的整體管理水平,提高財(cái)政支出的資源配置效益,將會(huì)產(chǎn)生重要和深遠(yuǎn)的影響。

——要實(shí)行國(guó)庫(kù)單一賬戶制度,提高財(cái)政資金使用效率。過(guò)去長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)實(shí)行的是國(guó)庫(kù)分散支付制度,即將預(yù)算分配給各部門(mén)和單位的年度支出總額,按期(中央部門(mén)按季,地方部門(mén)按月)撥付到各部門(mén)或單位在銀行開(kāi)立的賬戶中,由其自主使用。從實(shí)際看,這種支付制度存在較多弊端,其主要問(wèn)題:一是支出過(guò)程脫離財(cái)政監(jiān)督,財(cái)政部門(mén)只能依賴各支出部門(mén)的財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行事后審查監(jiān)督,不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止支出過(guò)程中的違紀(jì)違法行為。二是資金分散支付和儲(chǔ)存,使用效率不高。由于單位資金都有個(gè)逐漸支用的過(guò)程,在預(yù)算資金按期撥付、由各單位分散保存的情況下,必然會(huì)使大量財(cái)政資金分散在各單位形成沉淀,而財(cái)政部門(mén)為應(yīng)付短期資金需求,有時(shí)不得不向銀行借貸或發(fā)行短期公債,從而大大增加財(cái)政利息負(fù)擔(dān)。三是財(cái)政資金運(yùn)行的信息反映滯后。因?yàn)樨?cái)政資金大量分散于各部門(mén)、各單位在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)的賬戶中,財(cái)政部門(mén)和中央銀行無(wú)法全面了解整個(gè)財(cái)政資金的運(yùn)轉(zhuǎn)狀況,難以對(duì)財(cái)經(jīng)形勢(shì)作出及時(shí)、準(zhǔn)確的判斷。(5)因此,國(guó)庫(kù)制度改革勢(shì)在必行。

國(guó)庫(kù)制度改革的方向是實(shí)行國(guó)庫(kù)單一賬戶制度。所謂國(guó)庫(kù)單一賬戶制度,簡(jiǎn)單地講,就是將政府所有財(cái)政性資金集中在國(guó)庫(kù)指定的行開(kāi)設(shè)賬戶,同時(shí),所有的財(cái)政支出均通過(guò)這一賬戶進(jìn)行撥付。它是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍采用的一種財(cái)政資金收付管理制度。據(jù)了解,包括美、日、英、法、加在內(nèi)的經(jīng)合組織國(guó)家都采用了這個(gè)制度。在我國(guó)實(shí)行國(guó)庫(kù)單一賬戶制度,從收入方面講,即意味著所有財(cái)政收入直接繳入國(guó)庫(kù),征收機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)目前設(shè)置的各種收入過(guò)渡賬戶以及各部門(mén)、各單位自設(shè)的各類預(yù)算外收入賬戶將不復(fù)存在;從支出方面講,財(cái)政資金將在實(shí)際使用時(shí)從國(guó)庫(kù)賬戶直接劃入商品和勞務(wù)者的賬戶,有關(guān)部門(mén)、單位現(xiàn)有的各類資金管理賬戶則會(huì)隨之取消。通過(guò)實(shí)行上述改革,其主要好處是:(1)它能在很大程度上杜絕目前收入繳庫(kù)過(guò)程中普遍存在的跑、冒、滴、漏現(xiàn)象,真正解決財(cái)政收入不能及時(shí)、足額入庫(kù)的問(wèn)題。同時(shí)還有利于從根本上改變財(cái)政預(yù)算外資金分散管理的狀況。(2)財(cái)政資金撥付一次到位,不需經(jīng)過(guò)層層劃轉(zhuǎn),會(huì)大大提高財(cái)政資金的使用效率。(3)有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金流向、流量的全面監(jiān)控,進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政支出管理,強(qiáng)化預(yù)算約束,切實(shí)提高財(cái)政的宏觀調(diào)控能力。

(三)進(jìn)一步完善政府采購(gòu)制度

政府采購(gòu)也稱政府統(tǒng)一采購(gòu)或公共采購(gòu),是指各級(jí)政府為了開(kāi)展日常政務(wù)活動(dòng)的需要,將財(cái)政的購(gòu)買(mǎi)性支出通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、公平競(jìng)爭(zhēng)和財(cái)政部門(mén)直接向供貨商付款的方式,從國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)上為財(cái)政開(kāi)支單位購(gòu)買(mǎi)商品和勞務(wù)的行為。其實(shí)質(zhì)是將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和財(cái)政支出管理有機(jī)地結(jié)合在一起,它一方面使政府可以得到價(jià)廉物美的商品和服務(wù),有效地節(jié)約財(cái)政資金;另一方面使財(cái)政管理從價(jià)值形態(tài)延伸到實(shí)物形態(tài),從而改變過(guò)去財(cái)政支出一撥了之、管理粗放的狀況,提高財(cái)政資金的使用效率。政府采購(gòu)制度在國(guó)外已有相當(dāng)長(zhǎng)的歷史,在許多國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和宏觀管理中起著非常重要的作用,已日益成為政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、強(qiáng)化財(cái)政約束、提高財(cái)政資源配置效率的一個(gè)重要手段。據(jù)有關(guān)資料,國(guó)外政府采購(gòu)在國(guó)民生產(chǎn)總值中占有相當(dāng)?shù)谋戎?目前美國(guó)的這一比重為20%,歐盟成員國(guó)約為15%-20%,日本為10%.在東亞國(guó)家中,政府采購(gòu)在GDP中的份額不等,但大體保持在5%左右的水平。因此,強(qiáng)化和改革我國(guó)的財(cái)政支出管理,需要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),引人市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,實(shí)行政府采購(gòu)制度,這是財(cái)政支出管理適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展要求的重要舉措,也是加強(qiáng)財(cái)政管理和監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)選擇。

我國(guó)目前各支出單位的采購(gòu)行為都是各自分頭進(jìn)行的,這種方式的弊端非常明顯:一是政府采購(gòu)資金的分配和使用脫節(jié),資金使用效益不高,財(cái)政無(wú)法實(shí)行有效監(jiān)督。二是采購(gòu)過(guò)程不透明、不公開(kāi),容易產(chǎn)生腐敗,損害政府的形象。三是強(qiáng)化了地方保護(hù)主義,不利于全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成。為了克服上述弊端,今后,政府各部門(mén)的直接支出,包括各類辦公用品、設(shè)備、公共設(shè)施以及政府所需的其它商品和勞務(wù),在條件允許的情況下,都要按法律規(guī)定的方式實(shí)行規(guī)范化集中采購(gòu),采用招投標(biāo)方式,引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。這樣做的目的和作用,不僅在于控制和節(jié)約公共支出,而且有利于推動(dòng)并實(shí)現(xiàn)政府消費(fèi)行為市場(chǎng)化,是促進(jìn)反腐倡廉和整頓財(cái)經(jīng)秩序的重要配套措施。

推廣和完善政府采購(gòu)制度,有幾個(gè)問(wèn)題需要注意和明確:一是政府采購(gòu)應(yīng)最大限度地維護(hù)公共利益,力爭(zhēng)做到競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)、公正公平、公開(kāi)。二是政府采購(gòu)范圍包括使用國(guó)家財(cái)政資金購(gòu)買(mǎi)、租用、委托或雇傭等方式獲取的貨物、工程或服務(wù)。三是切實(shí)搞好政府的采購(gòu)招標(biāo)工作。根據(jù)國(guó)外情況,政府采購(gòu)招標(biāo)方式大體有三種,即公開(kāi)招標(biāo)、有限招標(biāo)和單一招標(biāo)。結(jié)合我國(guó)國(guó)情,我們應(yīng)該有針對(duì)性地做好招標(biāo)工作。要注意把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入招標(biāo)中;實(shí)行多方招標(biāo),至少有三個(gè)以上的競(jìng)爭(zhēng)者才能從中進(jìn)行選拔;要增加招標(biāo)的透明度,不論是國(guó)內(nèi)招標(biāo)者,還是國(guó)外招標(biāo)者,凡是有關(guān)參加招標(biāo)的資格條件、時(shí)間限制等問(wèn)題均應(yīng)公開(kāi)。當(dāng)然,對(duì)一些批量采購(gòu)、限額以下的政府采購(gòu)行為,亦可以采取詢價(jià)采購(gòu)的方式。四是財(cái)政作為社會(huì)綜合的經(jīng)濟(jì)管理部門(mén),應(yīng)在政府采購(gòu)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。政府采購(gòu)制度本身是一種控制支出、加強(qiáng)支出管理的手段,它的運(yùn)作涉及到預(yù)算資金的安排、預(yù)算會(huì)計(jì)、國(guó)庫(kù)撥款、支出管理政策等多方面的財(cái)政事務(wù)。因此,財(cái)政部門(mén)應(yīng)主動(dòng)取得這項(xiàng)工作的主導(dǎo)權(quán),這與國(guó)際慣例也是一致的。具體講,財(cái)政部門(mén)作為政府采購(gòu)管理機(jī)關(guān),其主要職責(zé)是:制定政府采購(gòu)的政策、法律和集中采購(gòu)目錄;審核政府采購(gòu)預(yù)算;制定供應(yīng)商和中介組織的市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則;撥付與管理采購(gòu)資金;監(jiān)督采購(gòu)行為;收集、統(tǒng)計(jì)和政府采購(gòu)信息。

(四)依法理財(cái),硬化預(yù)算約束

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì),沒(méi)有法制的強(qiáng)制約束,公共支出的主觀隨意性就難以避免,硬化預(yù)算約束也只能是一句空話。因此,加強(qiáng)財(cái)政支出管理就必須堅(jiān)持和確保依法理財(cái),這也是關(guān)系到建立新型財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的一個(gè)重大問(wèn)題。這里具體需要強(qiáng)調(diào)以下幾點(diǎn):一是要嚴(yán)格按照《預(yù)算法》的規(guī)定和各級(jí)人代會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算辦事。經(jīng)過(guò)法定程序?qū)徟恼A(yù)算,具有法律效力,是規(guī)范支出管理的最重要的法律依據(jù),各級(jí)政府和財(cái)政部門(mén)必須嚴(yán)格按預(yù)算程序辦事,預(yù)算一旦通過(guò),不論是什么人,不管官大官小,權(quán)大權(quán)小,都不能凌駕于預(yù)算之上批條子,撥入情款,任意追加和變更預(yù)算,損害預(yù)算的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。二是要加強(qiáng)財(cái)政執(zhí)法檢查力度,對(duì)違反財(cái)政法規(guī)、浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)男袨楸仨殢膰?yán)懲處,維護(hù)法律和法規(guī)的尊嚴(yán)。三是要搞好法規(guī)之間的協(xié)調(diào)。隨著法定支出的增多,不僅財(cái)政支出壓力越來(lái)越大,而且《預(yù)算法》的權(quán)威性也受到了損害。因此,依法理財(cái)還必須注重法規(guī)之間的協(xié)調(diào),避免法與法的“沖突”。建議各級(jí)人大和有關(guān)立法機(jī)關(guān)對(duì)現(xiàn)有的法定支出分類排隊(duì),對(duì)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要項(xiàng)目予以保留,沒(méi)有必要的項(xiàng)目予以取消。今后原則上不再出臺(tái)新的法定支出項(xiàng)目,如要制定與財(cái)政預(yù)算支出有關(guān)的法規(guī),均應(yīng)與財(cái)政法規(guī)充分協(xié)調(diào),不得草率從事。

四、公共支出的結(jié)構(gòu)優(yōu)化

合理的公共支出結(jié)構(gòu)政策是國(guó)家調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的強(qiáng)大杠桿。如前分析,針對(duì)我國(guó)當(dāng)前面臨的矛盾和問(wèn)題,按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求,財(cái)政支出結(jié)構(gòu)必須進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整,其核心是解決財(cái)政支出“越位”與“缺位”的矛盾,力求通過(guò)改革和政策調(diào)整,著力建立起一個(gè)支出合理增長(zhǎng)、內(nèi)部結(jié)構(gòu)有保有壓、能夠有效地規(guī)范支出行為、管理方式符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的支出結(jié)構(gòu)框架。

根據(jù)這一思路,現(xiàn)就當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化的方向和重點(diǎn),提出一些看法和建議:

(一)加大改革力度,改變國(guó)家財(cái)政包攬過(guò)多的分配局面

這方面主要應(yīng)解決三個(gè)問(wèn)題:

一是國(guó)家財(cái)政對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的投資要逐步退出。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求,財(cái)政投資的基本政策取向必須是有所為有所不為,也就是要科學(xué)界定財(cái)政投資的范圍,改變財(cái)政投資包攬過(guò)多的弊端,逐步減少和退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的投資,以集中財(cái)力確保國(guó)家投資重點(diǎn)。關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的財(cái)政投資,這是一個(gè)十分復(fù)雜的政策理論問(wèn)題,在不同的國(guó)家及不同的發(fā)展階段具有不同的界定。中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家,又處于體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期,當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期的財(cái)政投資只能是退出一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域,而對(duì)于支柱產(chǎn)業(yè)與基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)等重點(diǎn)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域,政府及財(cái)政投資還不能過(guò)早地退出,應(yīng)當(dāng)采取扶植政策,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和技術(shù)結(jié)構(gòu)的升級(jí)。

二是清理和規(guī)范事業(yè)單位的財(cái)政經(jīng)費(fèi)供給范圍。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,各事業(yè)單位并不都具有公共需要性質(zhì),財(cái)政不可能也不應(yīng)該對(duì)其經(jīng)費(fèi)開(kāi)支進(jìn)行統(tǒng)包統(tǒng)攬,要將市場(chǎng)機(jī)制引入事業(yè)單位,針對(duì)不同的類型采取不同的財(cái)務(wù)管理辦法。一般地講,事業(yè)單位按其服務(wù)性質(zhì),可以分為三類:即公益性的、準(zhǔn)公益性的和經(jīng)營(yíng)性的。其中:公益性的事業(yè)單位,如基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科研、圖書(shū)館、計(jì)劃生育、公共性防役等事業(yè)單位,其進(jìn)行的活動(dòng)屬于典型的社會(huì)共同需要,財(cái)政應(yīng)保障其經(jīng)費(fèi)供給。準(zhǔn)公益性的事業(yè)單位,如高等教育、職業(yè)教育、廣播電視、醫(yī)療保健等,這些單位提供的服務(wù)介乎于社會(huì)共同需要與個(gè)人需要之間,是屬于現(xiàn)代社會(huì)的存在與發(fā)展所必需的,也基本屬于政府公共預(yù)算的供給范圍,然而要由享受服務(wù)的對(duì)象承擔(dān)一部分費(fèi)用,因此,財(cái)政對(duì)其可采取資助的形式。經(jīng)營(yíng)性的事業(yè)單位,如開(kāi)發(fā)性的科研單位、職業(yè)化的體育運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目、藝術(shù)表演團(tuán)體、藝術(shù)表演場(chǎng)所和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)等,這些單位提供的服務(wù)一般說(shuō)不屬于社會(huì)共同需要,應(yīng)與財(cái)政供給脫鉤,逐步走向市場(chǎng)。總之,通過(guò)上述改革,逐步規(guī)范事業(yè)單位的財(cái)政供給范圍,這也有利于更好地發(fā)揮財(cái)政在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的調(diào)控作用。

三是對(duì)國(guó)有企業(yè)的虧損補(bǔ)貼制度進(jìn)行改革。對(duì)一些特殊行業(yè)(如屬于社會(huì)公共公益事業(yè)的水、電、城市交通、環(huán)境保護(hù)等)的價(jià)格和收費(fèi)仍需由國(guó)家進(jìn)行管理,還有一部分國(guó)有企業(yè)承擔(dān)著政府特殊的責(zé)任,由此產(chǎn)生的虧損仍應(yīng)由財(cái)政給予補(bǔ)貼。其它大多數(shù)屬于競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè),其虧損補(bǔ)貼則應(yīng)隨著企業(yè)改革的推進(jìn)予以取消。必須看到,當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期,整個(gè)國(guó)有經(jīng)濟(jì)面臨著戰(zhàn)略性改組的艱巨任務(wù),如果對(duì)現(xiàn)行國(guó)有企業(yè)的補(bǔ)貼制度不進(jìn)行改革,財(cái)政就無(wú)力支持整個(gè)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

(二)采取綜合治理措施,控制行政人員和經(jīng)費(fèi)的膨脹

一是在財(cái)政內(nèi)部全面實(shí)行“下管一級(jí)”的管理辦法,也就是上級(jí)財(cái)政對(duì)下級(jí)財(cái)政的行政經(jīng)費(fèi)總量限額、行政人員編制及人均行政支出綜合定額提出控制指標(biāo),進(jìn)行動(dòng)態(tài)考核,輔之以一定的獎(jiǎng)罰措施。其目的和作用在于建立一種制約和控制機(jī)制,形成從中央到地方一級(jí)抓一級(jí)、一級(jí)管一級(jí)的管理格局,使行政費(fèi)支出保持一個(gè)合理的水平,實(shí)現(xiàn)行政費(fèi)管理的科學(xué)化和規(guī)范化。與此同時(shí),財(cái)政對(duì)各類行政單位還需全面實(shí)行“經(jīng)費(fèi)定額包干”辦法,這樣才能使控制行政費(fèi)的工作進(jìn)一步落到實(shí)處。

二是推進(jìn)行政改革,精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu),這是減少財(cái)政供養(yǎng)人員和壓縮行政經(jīng)費(fèi)的治本之策。隨著市場(chǎng)化的推進(jìn),轉(zhuǎn)變政府職能、精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)勢(shì)在必行。維持現(xiàn)狀似乎穩(wěn)定,但從長(zhǎng)期趨勢(shì)看,對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的宏觀全局也具有極大的消極影響,甚至構(gòu)成隱患,不僅財(cái)政將會(huì)被拖垮,而且整個(gè)經(jīng)濟(jì)改革的進(jìn)程也將會(huì)延緩。因此,行政改革不能久拖不決,應(yīng)該納入國(guó)家的總體政治經(jīng)濟(jì)改革規(guī)劃協(xié)同進(jìn)行。總體設(shè)想是,對(duì)于政府的綜合經(jīng)濟(jì)部門(mén)要加強(qiáng),對(duì)于專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)應(yīng)進(jìn)行撤銷(xiāo)、合并和精簡(jiǎn),有的可以并入有關(guān)綜合管理部門(mén),有的可以改組為行業(yè)管理機(jī)構(gòu),有的可以改組為行業(yè)性公司或國(guó)家授權(quán)的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性管理機(jī)構(gòu)。1998年國(guó)家機(jī)構(gòu)改革已在中央這一層次率先進(jìn)行,邁出了重要的改革步伐。下一步要按照總體規(guī)劃,不失時(shí)機(jī)地在地方堅(jiān)定不移地繼續(xù)推進(jìn)這方面的改革。此外,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政府直接管理的范圍將會(huì)縮小,但社會(huì)中介機(jī)構(gòu)(包括會(huì)計(jì)事務(wù)所、審計(jì)事務(wù)所、法律事務(wù)所等)的職能和作用將會(huì)日益上升,這是一個(gè)必然趨勢(shì),但按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則,社會(huì)中介機(jī)構(gòu)是靠實(shí)力、靠競(jìng)爭(zhēng)生存的,必須與政府部門(mén)脫鉤,這不僅僅是為了減輕財(cái)政的經(jīng)費(fèi)供給壓力,更重要的是為了充分發(fā)揮社會(huì)中介機(jī)構(gòu)獨(dú)立、公正的職能作用。再就是對(duì)于隸屬于各級(jí)政府部門(mén)的服務(wù)事業(yè)單位及其人員,從今后的趨勢(shì)看,要進(jìn)一步加大推向市場(chǎng)的力度,這也是整個(gè)行政體制改革的一個(gè)重要內(nèi)容。

三是建立有效的政府公務(wù)員系列的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。這不僅包括公務(wù)人員的公開(kāi)考試錄用制度,而且要逐步推行機(jī)關(guān)干部的辭退制度,改變行政機(jī)關(guān)人員只進(jìn)不出的現(xiàn)象,這樣就把動(dòng)力和壓力有機(jī)地結(jié)合在一起,有助于提高行政效率,這實(shí)際上是一種與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行政管理體制。

(三)隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn),財(cái)政需要進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)公共性開(kāi)支

社會(huì)公共性開(kāi)支涉及的面很寬,包括科技、教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等,是代表社會(huì)共同利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的支出,也是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)家財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中一項(xiàng)十分重要的支出。從當(dāng)今世界范圍看,隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家財(cái)力的增長(zhǎng),西方工業(yè)國(guó)普遍強(qiáng)化了社會(huì)公共性的開(kāi)支,政府總支出中社會(huì)公共性支出的比重出現(xiàn)了日益上升的趨勢(shì),這對(duì)于調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了十分重要的作用。而我國(guó)過(guò)去長(zhǎng)期以來(lái)財(cái)政預(yù)算安排中屬于社會(huì)公共性的支出預(yù)算不盡人意。在傳統(tǒng)體制下,雖然國(guó)家財(cái)力比重較高,但財(cái)力分配的大頭用于經(jīng)濟(jì)建設(shè),社會(huì)公共性支出比重較低、社會(huì)發(fā)展的欠賬較多。改革以來(lái),隨著國(guó)家財(cái)力的大量分散,不僅導(dǎo)致財(cái)政投資急劇下降,而且連社會(huì)公共性支出的最低需求也難以保證。這種狀況如果繼續(xù)維持下去,最終對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也將會(huì)形成很大的影響和制約,社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展將是一句空話。因此,從宏觀角度考慮,今后我國(guó)的財(cái)政支出政策必須切實(shí)強(qiáng)化社會(huì)公共性開(kāi)支。當(dāng)然,應(yīng)該看到,我國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家,和西方工業(yè)國(guó)相比處于不同的發(fā)展階段,在經(jīng)濟(jì)實(shí)力及財(cái)政實(shí)力方面都存在顯著的差距,因此,未來(lái)強(qiáng)化社會(huì)公共性支出也有一個(gè)量力而行的問(wèn)題,不能超過(guò)國(guó)家的承受能力。

教育投入屬于社會(huì)性開(kāi)支,在任何一個(gè)國(guó)家都是財(cái)政支出的一項(xiàng)重要內(nèi)容。國(guó)家財(cái)政要繼續(xù)把支持教育作為重點(diǎn),采取有效措施,進(jìn)一步提高財(cái)政支出中教育經(jīng)費(fèi)的比重。目前財(cái)政性教育投入約占我國(guó)教育投入總量的80%左右,顯然,增加國(guó)家財(cái)政性教育投入是增加教育投入總量的關(guān)鍵。為此,首先需要確保現(xiàn)有預(yù)算口徑的教育支出穩(wěn)定增長(zhǎng)。各級(jí)財(cái)政部門(mén)要認(rèn)真貫徹《教育法》,隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入的提高,加大對(duì)教育事業(yè)的投入力度。財(cái)政部決定從1998年至2000年,在中央財(cái)政支出中,教育支出比重每年提高1個(gè)百分點(diǎn),這對(duì)于強(qiáng)化教育投入必將發(fā)生重要影響。此外,研究增設(shè)教育專項(xiàng)資金的新渠道。可考慮開(kāi)征教育稅,取代現(xiàn)在的教育費(fèi)附加,將中外各類企業(yè)都納入征稅范圍,從而拓寬稅基,穩(wěn)定稅源,專款專用,使財(cái)政教育支出具有更加可靠的收入來(lái)源。再一個(gè)重要思路是,需要改變國(guó)家財(cái)政統(tǒng)包教育經(jīng)費(fèi)的傳統(tǒng)做法,動(dòng)員全社會(huì)力量走多渠道籌措資金的路子。實(shí)踐證明,以政府辦學(xué)為主、多渠道籌集資金、多種形式辦教育是適合我國(guó)國(guó)情的教育發(fā)展模式。首先要研究建立規(guī)范的教育成本補(bǔ)償機(jī)制。對(duì)于九年義務(wù)教育,國(guó)家應(yīng)該著力抓好,財(cái)政經(jīng)費(fèi)也應(yīng)首先向這方面傾斜。對(duì)于非義務(wù)教育如高等教育、職業(yè)教育等,國(guó)家無(wú)疑也要給予支持,但應(yīng)根據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn),采取向?qū)W生合理收費(fèi)的做法,這是改變國(guó)家對(duì)學(xué)生包攬過(guò)多的局面和拓寬教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源的重大改革舉措。這當(dāng)中要注意兩個(gè)問(wèn)題,一是收費(fèi)不能太高,要從我國(guó)實(shí)際情況出發(fā),與居民的實(shí)際收入水平相適應(yīng);二是進(jìn)一步完善高校獎(jiǎng)學(xué)金、學(xué)生貸款和減免學(xué)費(fèi)等制度,健全高校學(xué)生解困機(jī)制。要繼續(xù)鼓勵(lì)社會(huì)集資、捐資助學(xué)活動(dòng)。要注意從政策上加以引導(dǎo)和規(guī)范,嚴(yán)格履行審批手續(xù),規(guī)范捐、集資行為,通過(guò)建立教育基金會(huì)等組織統(tǒng)一管理境內(nèi)外社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的教育捐贈(zèng),引導(dǎo)社會(huì)集、捐資的使用方向。

社會(huì)保障是事關(guān)中國(guó)改革、發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)全局問(wèn)題,需要納入國(guó)家財(cái)政政策規(guī)劃統(tǒng)籌考慮。為此,必須針對(duì)當(dāng)前的問(wèn)題,調(diào)整財(cái)政支出分配結(jié)構(gòu),增加財(cái)政的社會(huì)保障支出。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期,社會(huì)保障制度改革的重點(diǎn)是完善養(yǎng)老保障、失業(yè)救濟(jì)及其城市居民最低生活保障,這是社會(huì)保障的三道防線,與國(guó)家財(cái)政都有密切關(guān)系。特別要看到,未來(lái)中長(zhǎng)期隨著老齡人口和失業(yè)群體的擴(kuò)大,社會(huì)保障的資金需求會(huì)呈現(xiàn)出快速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì),這無(wú)疑將對(duì)財(cái)政收支運(yùn)行和分配格局產(chǎn)生深刻的影響。為此,財(cái)政必須按照公共財(cái)政要求,進(jìn)一步調(diào)整現(xiàn)行支出分配結(jié)構(gòu),盡快使財(cái)政資金退出一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域,同時(shí)相應(yīng)削減行政經(jīng)費(fèi)和一般事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出,從而真正把社會(huì)保障支出作為財(cái)政預(yù)算的一個(gè)重要內(nèi)容。從國(guó)外發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家看,社會(huì)保障制度在戰(zhàn)后有了很快發(fā)展,特別是進(jìn)入60年代以來(lái),得到了普遍推行和強(qiáng)化,成為政府財(cái)政支出的一項(xiàng)十分重要的內(nèi)容,而且社會(huì)保障支出占財(cái)政總支出的比重表現(xiàn)出不斷上升的趨勢(shì),目前一般達(dá)40%左右。中國(guó)與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比,無(wú)論是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)還是財(cái)政能力都存在很大差距,而且中國(guó)正處于體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期,財(cái)政收支矛盾十分突出。因此,我國(guó)社會(huì)保障支出的比重?zé)o法達(dá)到西方國(guó)家那樣高的水平。但從長(zhǎng)期趨勢(shì)看,社會(huì)保障支出比重不斷上升已日益成為財(cái)政運(yùn)行發(fā)展的一個(gè)基本規(guī)律和國(guó)際經(jīng)驗(yàn),這對(duì)我們是有啟發(fā)的。因此,中國(guó)財(cái)政下一步通過(guò)調(diào)整分配結(jié)構(gòu),著力強(qiáng)化社會(huì)保障支出,這不僅是從中國(guó)國(guó)情出發(fā)應(yīng)該作出的一個(gè)重要戰(zhàn)略考慮,同時(shí)也是對(duì)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的有益借鑒。

(四)調(diào)整財(cái)政投資結(jié)構(gòu),著力強(qiáng)化國(guó)家重要產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域的財(cái)政投資

在我國(guó)未來(lái)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的過(guò)程中,僅僅重視社會(huì)公共性支出是不夠的,還必須重視政府財(cái)政的經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論在揭示投資與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)內(nèi)在聯(lián)系的同時(shí),還深刻地論述了政府投資在整個(gè)社會(huì)投資中的特點(diǎn)和作用。首先,政府居于宏觀調(diào)控主體的地位,它可以從社會(huì)效益和社會(huì)成本角度來(lái)評(píng)價(jià)和安排自己的投資,而不以盈利為主要目的,政府投資項(xiàng)目的建成,如社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施等,能極大地提高國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體效益。第二,政府資本雄厚,而且資金來(lái)源一般是無(wú)償?shù)?可以從事大型項(xiàng)目和長(zhǎng)期項(xiàng)目的投資。第三,政府可以從事社會(huì)效益好而經(jīng)濟(jì)效益一般的投資。這說(shuō)明政府投資與非政府投資相比,具有明顯不同的特征,政府投資是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。中國(guó)仍是一個(gè)生產(chǎn)力相對(duì)落后的國(guó)家,工業(yè)化任務(wù)十分艱巨。一方面是中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的起點(diǎn)低,負(fù)擔(dān)重,另一方面是當(dāng)今世界科學(xué)技術(shù)改革的飛速發(fā)展。如果沒(méi)有政府統(tǒng)一的工業(yè)化戰(zhàn)略規(guī)劃和強(qiáng)有力的政府投入,要在不太長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化任務(wù),順利實(shí)現(xiàn)“三步走”的戰(zhàn)略目標(biāo),幾乎是不可能的。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明,在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中,政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的力度日漸增強(qiáng),而財(cái)政投資是實(shí)現(xiàn)國(guó)家政策意圖和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段,這是銀行信貸政策所不能代替的。從我國(guó)的實(shí)際看,在經(jīng)濟(jì)改革中,隨著國(guó)民收入分配格局的變化和銀行信貸資金的相應(yīng)擴(kuò)大,銀行適當(dāng)參與投資是必要的,但銀行過(guò)分?jǐn)U張投資性貸款或者說(shuō)銀行信貸資金日益財(cái)政化,這不僅給宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來(lái)隱患,加劇重復(fù)建設(shè)和結(jié)構(gòu)失調(diào),而且銀行的不良債務(wù)份額急劇上升,從長(zhǎng)遠(yuǎn)看也會(huì)阻礙金融體制改革的深化。因此,今后國(guó)家的宏觀調(diào)控必須改變過(guò)分依賴銀行的傾向,加大財(cái)政投資的力度,充分發(fā)揮財(cái)政政策在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整中的重要作用。

今后的財(cái)政投資應(yīng)改變過(guò)去“撒胡椒面”的做法,集中財(cái)力,用于國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家宏觀調(diào)控最急需的方面。我們認(rèn)為,中長(zhǎng)期財(cái)政投資的方向和重點(diǎn)主要包括下述幾個(gè)方面:

一是支持社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。基礎(chǔ)設(shè)施是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分,它是為人類生產(chǎn)與生活提供不可或缺的物質(zhì)載體和基本要素,在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中具有重要的產(chǎn)業(yè)地位和戰(zhàn)略地位。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明,社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施是實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的基礎(chǔ),特別是在工業(yè)化初期,包括基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),更是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速持續(xù)增長(zhǎng)的主動(dòng)力,盡管目前我國(guó)所面臨的國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境、科技進(jìn)步等與發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)化初期相比,已發(fā)生了巨大的變化,盡管我國(guó)的消費(fèi)結(jié)構(gòu)多樣化比發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)得更快,但這只能加大我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化的難度和緊迫性,要求我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)既能夠盡快建立超重化工業(yè)基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施,又能夠滿足消費(fèi)多樣化的要求,而不能跳過(guò)工業(yè)化初期階段所必須完成的任務(wù)。由此可見(jiàn),大力發(fā)展社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施如鐵路、公路網(wǎng)的建設(shè),城市化及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等,仍是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可逾越的階段。國(guó)家財(cái)政強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資,既能有效刺激國(guó)內(nèi)需求,迅速帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,又能避免重復(fù)建設(shè),有利于調(diào)整改善投資與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),而且投資風(fēng)險(xiǎn)小,長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益好,能為閑散資金找到出路,為下崗職工和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì),有利于增加城鄉(xiāng)居民消費(fèi),實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)和長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。世界銀行1994年《發(fā)展研究報(bào)告——為發(fā)展提供基礎(chǔ)設(shè)施》深刻論述了基礎(chǔ)設(shè)施與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系,指出基礎(chǔ)設(shè)施與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出是同步增長(zhǎng)的——基礎(chǔ)設(shè)施存量增長(zhǎng)1%,GDP就會(huì)增長(zhǎng)1%,各國(guó)都是如此。該報(bào)告甚至還認(rèn)為,基礎(chǔ)設(shè)施完備與否,有助于決定一國(guó)成功和另一國(guó)的失敗,無(wú)論是在促使生產(chǎn)多樣化、擴(kuò)大貿(mào)易、解決人口增長(zhǎng)問(wèn)題方面,還是在減輕貧困及改善環(huán)境條件方面,都具有顯著作用。因此,借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),特別是考慮到中國(guó)當(dāng)前內(nèi)需不足、社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施總體落后的現(xiàn)實(shí)情況,國(guó)家財(cái)政采取措施,加大基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度,無(wú)疑是一項(xiàng)符合國(guó)情的正確選擇。

二是著力強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位。農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),又是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè),世界各國(guó)大多都把農(nóng)業(yè)作為政府的保護(hù)對(duì)象,而財(cái)政是政府保護(hù)農(nóng)業(yè)的一個(gè)重要手段。中國(guó)的現(xiàn)代化必須過(guò)好農(nóng)業(yè)關(guān),要實(shí)現(xiàn)未來(lái)農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo),緩解農(nóng)產(chǎn)品供需矛盾,必須強(qiáng)化政府對(duì)農(nóng)業(yè)的保護(hù)和支持,切實(shí)有效地解決包括財(cái)政在內(nèi)的農(nóng)業(yè)投入問(wèn)題。財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資的重點(diǎn)在于:支持那些風(fēng)險(xiǎn)大、投資經(jīng)濟(jì)效益低、對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展起著保護(hù)性、開(kāi)發(fā)性或有示范效益的項(xiàng)目,如大中型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科研和新技術(shù)推廣、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面投資,這是其它農(nóng)業(yè)投資主體所難以承擔(dān)的,也是政府財(cái)政保護(hù)農(nóng)業(yè)的重點(diǎn)所在。此外,從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)及其中央與地方所處的地位看,不同政府級(jí)次的財(cái)政農(nóng)業(yè)投資應(yīng)該有所側(cè)重。具體主要根據(jù)政府承擔(dān)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)與事業(yè)發(fā)展項(xiàng)目的受益范圍大小、外部效果的有無(wú),來(lái)劃分各級(jí)財(cái)政農(nóng)業(yè)投資范圍,充分體現(xiàn)誰(shuí)受益誰(shuí)負(fù)擔(dān)原則。就農(nóng)業(yè)建設(shè)性、事業(yè)性投資的劃分看,大體應(yīng)是:中央財(cái)政應(yīng)主要承擔(dān)關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局、屬于全國(guó)范圍或跨地區(qū)、地方無(wú)力承擔(dān)或不適宜由地方承擔(dān)的支出,如大江大河治理、大型生態(tài)農(nóng)業(yè)保護(hù)工程、帶有全局性、方向性的重點(diǎn)農(nóng)業(yè)科技開(kāi)發(fā)及大型糧棉基地建設(shè)等;省級(jí)財(cái)政掌握的投資,應(yīng)主要包括全省性及跨地市水利工程建設(shè),全省性農(nóng)林水利事業(yè)發(fā)展項(xiàng)目,重大科技成果推廣應(yīng)用等;市地縣財(cái)政應(yīng)在承擔(dān)本區(qū)域農(nóng)業(yè)工程設(shè)施建設(shè)與養(yǎng)護(hù)的基礎(chǔ)上,重點(diǎn)發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)、社會(huì)化服務(wù)體系及推廣先進(jìn)適用的農(nóng)業(yè)技術(shù)等。

三是采取有效措施,加大對(duì)科技進(jìn)步與發(fā)展的支持力度。當(dāng)今世界各國(guó)都非常重視科學(xué)技術(shù)的發(fā)展,不斷調(diào)整科技政策和發(fā)展戰(zhàn)略,促進(jìn)科技事業(yè)的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì),美國(guó)的研究與開(kāi)發(fā)總投資居世界首位,近年來(lái)其投資情況分別為:1993年1373億美元,1994年為1730億美元,1995年為1786億美元,1996年為1843億美元,其投資額超過(guò)日、德、法、英科技投入之和。從研究與開(kāi)發(fā)總投資占GDP的比例看,一些主要工業(yè)化國(guó)家均超出2%,如1995年美國(guó)為2.45%,日本為2.96%,德國(guó)為2.27%,法國(guó)為2.35%,英國(guó)為2.19%.即使一些新興工業(yè)化國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家,也十分重視這方面的投資。我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家,為了加速社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展,增強(qiáng)國(guó)家綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力,實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo),今后必須采取措施,切實(shí)有效地強(qiáng)化科技投入力度,從而真正發(fā)揮科技進(jìn)步對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)作用。首先,要繼續(xù)發(fā)揮財(cái)政科研投入的主渠道作用。在國(guó)家重大科技發(fā)展計(jì)劃的實(shí)施、科技工程的運(yùn)轉(zhuǎn)以及重點(diǎn)科研院所的發(fā)展上,財(cái)政科技投入起著主導(dǎo)作用,直接或間接地影響著產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步,國(guó)家必須予以重視。從今后一個(gè)時(shí)期看,國(guó)家財(cái)政對(duì)于科技投入的重點(diǎn)應(yīng)包括:一是繼續(xù)增加國(guó)家重大科研計(jì)劃經(jīng)費(fèi),如科學(xué)基金、“863”高科技、攀登計(jì)劃和知識(shí)創(chuàng)新工程等專項(xiàng)投入,支持國(guó)家重點(diǎn)基礎(chǔ)研究單位和超越部門(mén)界限、集中學(xué)科優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)科學(xué)研究基地的建設(shè),為我國(guó)基礎(chǔ)研究和高技術(shù)研究的優(yōu)先發(fā)展創(chuàng)造條件。二是對(duì)農(nóng)業(yè)科技投入實(shí)行重點(diǎn)傾斜政策,盡快改善農(nóng)業(yè)科研條件普遍落后的狀況。三是優(yōu)先考慮人口、資源環(huán)境、醫(yī)藥衛(wèi)生和信息等方面的需要,促進(jìn)重點(diǎn)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域的發(fā)展。其次,財(cái)政部門(mén)要利用政策的導(dǎo)向作用,促使企業(yè)建立技術(shù)創(chuàng)新機(jī)制,通過(guò)籌集科技研究開(kāi)發(fā)資金和科技成果轉(zhuǎn)化基金等方式,積極增加技術(shù)開(kāi)發(fā)經(jīng)費(fèi),有計(jì)劃、有重點(diǎn)地推進(jìn)企業(yè)科技進(jìn)步。另外,國(guó)家政策性銀行可設(shè)立支持重大科技成果轉(zhuǎn)化的專項(xiàng)貸款,支持發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)。財(cái)政還要配合金融部門(mén)制訂科技貸款貼息政策,以使科研單位能及時(shí)爭(zhēng)取到國(guó)家科技貸款的支持。

四是關(guān)于促進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政投資政策取向。國(guó)有經(jīng)濟(jì)在中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中始終占居主導(dǎo)地位,而且它是財(cái)政的重要支柱性財(cái)源,因此支持國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展將是國(guó)家財(cái)政面臨的一項(xiàng)長(zhǎng)期性任務(wù)。特別是人世后國(guó)有經(jīng)濟(jì)面臨新的壓力和沖擊,由此客觀上要求進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政的支持力度,而且要有緊迫感。其一,應(yīng)該積極支持國(guó)有經(jīng)濟(jì)進(jìn)行企業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整,著力培養(yǎng)資本技術(shù)、人才和組織高度集約化的大公司、大集團(tuán)的成長(zhǎng)。為此,政府要在逐步提高財(cái)力比重的基礎(chǔ)上,通過(guò)投資手段,逐步解決現(xiàn)有一些國(guó)有大型企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)資本金不足的矛盾。財(cái)政還應(yīng)通過(guò)投資貸款手段對(duì)其補(bǔ)充優(yōu)惠的資金,并引導(dǎo)商業(yè)性金融向其注入資金,以增強(qiáng)國(guó)有大中型企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)的資金積累功能。對(duì)于有發(fā)展前途但目前尚幼小的新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè),政府應(yīng)通過(guò)財(cái)政投資手段及其政策性融資手段,促其發(fā)展和壯大,并向集約化方向發(fā)展。其二,要支持國(guó)有經(jīng)濟(jì)的技術(shù)改造,提高國(guó)有經(jīng)濟(jì)的技術(shù)水平和競(jìng)爭(zhēng)能力。這方面,財(cái)政投資支持的重點(diǎn)在于,積極引進(jìn)先進(jìn)技術(shù),鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新,加速新產(chǎn)品、新技術(shù)、新裝備的開(kāi)發(fā)和利用,并按國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策淘汰落后工藝和設(shè)備,從而真正推動(dòng)和促進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)企業(yè)上水平。財(cái)政投資手段既包括財(cái)政撥款,也包括財(cái)政貼息。這有助于財(cái)政政策與貨幣政策的配合,從而吸引銀行信貸資金的介入,擴(kuò)大國(guó)有企業(yè)技改投入規(guī)模。其三,進(jìn)一步落實(shí)并完善國(guó)有大型企業(yè)集團(tuán)改組、改制的有關(guān)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策,減輕企業(yè)負(fù)擔(dān),增強(qiáng)企業(yè)積累,這是國(guó)家財(cái)政投資政策的一個(gè)重要間接措施。

綜上所述,從今后我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和體制轉(zhuǎn)軌面臨的任務(wù)出發(fā),中長(zhǎng)期公共支出的結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化,其方向和重點(diǎn)是,一方面要改變政府大包大攬的財(cái)政分配格局,另一方面要強(qiáng)化財(cái)政的社會(huì)公共性支出和國(guó)家重要建設(shè)領(lǐng)域投資。只有這樣,才有利于促進(jìn)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展,也有利于充分發(fā)揮財(cái)政在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的調(diào)控作用。

五、公共支出管理的效益評(píng)價(jià)

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下,任何經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都要講效益,同樣公共支出也必須講求效益。可以說(shuō),追求公共支出的最大效益或最佳效益,這是加強(qiáng)支出管理的根本出發(fā)點(diǎn),也是檢驗(yàn)支出管理工作成效的重要標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然,公共支出的效益與一般微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的效益并不完全相同,公共支出效益既包含經(jīng)濟(jì)效益,也包含社會(huì)效益,是社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益的綜合體現(xiàn)。因此,公共支出管理的效益評(píng)價(jià)更要復(fù)雜一些,難度也要更大一些。這里側(cè)重就公共支出管理效益評(píng)價(jià)的方法作一簡(jiǎn)要介紹和分析。

(一)成本——效益分析法

成本——效益分析法就是針對(duì)政府實(shí)現(xiàn)職能所需公共支出目標(biāo)提出若干實(shí)現(xiàn)支出目標(biāo)的方案,詳列各種方案的全部預(yù)期成本和全部預(yù)期效益,通過(guò)比較分析,選擇出最優(yōu)的公共支出方案。成本——效益分析法主要適用于效益是經(jīng)濟(jì)的、有形的、可以用貨幣衡量的支出項(xiàng)目,如公共支出中的公共工程項(xiàng)目。

在對(duì)公共支出工程項(xiàng)目進(jìn)行成本——效益分析時(shí),計(jì)算出直接成本和直接效益比較容易,難點(diǎn)在于直接成本與效益之外的其他成本與效益的測(cè)算。因此,在確定公共投資方案時(shí),政府還要考慮財(cái)政投資本身的成本、效益之外的諸多因素,結(jié)合各種因素來(lái)確定投資方案。

在成本——效益分析中,具體需考慮以下幾方面的成本、效益狀況:

實(shí)際成本、效益與金融成本、效益。實(shí)際成本是指由于建設(shè)該項(xiàng)目而實(shí)際耗費(fèi)的人力、物力以及對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和人民生活造成的實(shí)際損失;實(shí)際效益即指由于該項(xiàng)目建設(shè)而更多地生產(chǎn)出的社會(huì)財(cái)富,以及社會(huì)的發(fā)展及低生活水平的提高。金融成本與效益則是指該項(xiàng)目的建設(shè),使社會(huì)經(jīng)濟(jì)的某些方面受到影響,致使價(jià)格上升或下降,從而使某些單位或個(gè)人增加或減少了收入。

直接成本效益與間接成本效益。直接成本包括建設(shè)、管理和維護(hù)該項(xiàng)工程而投入的人力、物力的價(jià)值,直接效益是指該項(xiàng)工程直接增加的商品量和勞務(wù)量,以及使社會(huì)成本得以降低的價(jià)值;間接成本是由于建設(shè)該工程而附帶生產(chǎn)的人力和物力的耗費(fèi),以及通過(guò)連鎖效應(yīng)而引起的相關(guān)部門(mén)產(chǎn)生的人力和物力的耗費(fèi),間接效益是指與該工程相關(guān)聯(lián)的部門(mén)的產(chǎn)量的增加以及得到的其它社會(huì)福利。

有形成本、效益與無(wú)形成本、效益。有形成本與效益是指可以用市場(chǎng)價(jià)值計(jì)算的,且按慣例應(yīng)記入會(huì)計(jì)賬目的一切成本和效益;無(wú)形成本與效益則是指不能經(jīng)由市場(chǎng)估價(jià)的,因而也不能入賬的一切成本和效益。

內(nèi)部成本、效益與外部成本、效益。內(nèi)部的成本與效益,包括一切在建設(shè)工程實(shí)施區(qū)域內(nèi)所發(fā)生的成本與效益;外部的成本與效益,則包括一切在建設(shè)工程實(shí)施區(qū)域以外所發(fā)生的成本與效益。

中間成本、效益與最終成本、效益。中間成本與效益,是指在建設(shè)工程成為最終產(chǎn)品之前加入的其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所產(chǎn)生的一切成本與效益;最終成本與效益則是指建設(shè)工程作為最終產(chǎn)品所產(chǎn)生的一切成本與效益。

在對(duì)工程投資項(xiàng)目的備選方案進(jìn)行成本——效益分析時(shí),不能簡(jiǎn)單地把每個(gè)年度內(nèi)發(fā)生的成本與效益相加、匯總,還必須考慮貨幣的時(shí)間價(jià)值,應(yīng)把工程項(xiàng)目從開(kāi)工到竣工全部工期的若干年里發(fā)生的成本與效益通過(guò)利息折算成現(xiàn)值,然后才能匯總加以比較,在此基礎(chǔ)上,再計(jì)算支出項(xiàng)目不同方案的成本效益比較,選優(yōu)汰劣。

成本——效益分析法對(duì)于選擇最優(yōu)工程投資方案,提高公共支出使用效益大有裨益。但由于分析過(guò)程的復(fù)雜性、多面性,實(shí)際運(yùn)用的難度較大,對(duì)政府財(cái)政部門(mén)及公共支出使用單位工作人員的素質(zhì)、技術(shù)水平都提出了較嚴(yán)格的要求。

(二)最低費(fèi)用選擇法

最低費(fèi)用選擇一般不用貨幣來(lái)計(jì)量備選的公共支出項(xiàng)目的社會(huì)效益,只計(jì)算各備選項(xiàng)目的有形成本,并以成本最低為擇優(yōu)的標(biāo)準(zhǔn)。這種方法適用于政府公共開(kāi)支中的國(guó)防、政治、文化、衛(wèi)生等項(xiàng)目,其成本是易于計(jì)算的,但效益卻不易衡量,而且通過(guò)此類支出所提供的商品或勞務(wù),不可能以任何形式進(jìn)入市場(chǎng)交換。最低費(fèi)用法是以取得一定社會(huì)效益而所需費(fèi)用的大小為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)價(jià)公共支出效益的高低。取得同樣的效果,如果花費(fèi)低則效益高,反之則效益低。

(三)財(cái)務(wù)分析法

財(cái)務(wù)分析是評(píng)價(jià)公共支出效益的一種重要手段,它是通過(guò)對(duì)單位財(cái)務(wù)運(yùn)行狀況進(jìn)行比較分析,來(lái)反映單位的支出執(zhí)行情況,并對(duì)其支出效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。運(yùn)用財(cái)務(wù)分析既可以對(duì)單位內(nèi)部財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行分析,也可對(duì)一個(gè)地區(qū),乃至全國(guó)的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行分析。財(cái)務(wù)分析的具體方法很多,與公共支出相關(guān)的方法主要包括兩個(gè)方面:一是比較分析法。是指將兩個(gè)或兩個(gè)以上的可比數(shù)字或指標(biāo)進(jìn)行對(duì)比,以確定差異的方法,如本期支出實(shí)際完成數(shù)與預(yù)算數(shù)相比較,本期實(shí)際完成數(shù)與上期實(shí)際數(shù)相比較。運(yùn)用比較分析法評(píng)價(jià)支出效益時(shí),必須使對(duì)比的指標(biāo)在內(nèi)容、計(jì)算方法、度量單位、統(tǒng)計(jì)口徑等方面保持一致。二是比率分析法。是對(duì)各項(xiàng)財(cái)務(wù)指標(biāo)之間的相關(guān)數(shù)進(jìn)行分析的一種方法。比率分析法主要是通過(guò)分析有關(guān)財(cái)務(wù)指標(biāo)之間比率的變化,并結(jié)合影響比率變化的相關(guān)因素來(lái)分析單位支出的效益。

參考文獻(xiàn):

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ResearchonKeyIssuesofTheoryandPolicyofPublicExpenditureManagementinChina

Abstract:Combiningmodernpublicfinancetheorywithinternalandexternalpracticeofpublicexpenditure,thearticledefinestheconceptandcontentofpublicexpendituremanagement,andthenrevealsmainexistingproblemsofitinChina.Furthermore,thepapergivesadeepanalysisontheproblemsofgrosssizecontrolofpublicexpenditureandoptimizingexpenditurestructureaswellaseffectiveness.Basedontheauthor‘sanalysis,thearticlesuggestssomecorrespondingpolicyproposals.

Keywords:publicexpenditure;researchonmanagement

(1)馮秀華:《走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公共支出預(yù)算體系》,《財(cái)政研究》1999年第11期。第13頁(yè)。

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