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摘要：公共政策研究領(lǐng)域有很多理論，但社會(huì)資本的概念在公共政策中的作用較少被談及，著重討論社會(huì)資本在公共政策過程中的作用，以及其對(duì)公共政策制定和執(zhí)行過程的影響，并嘗試涉及探討公民參與等與此相關(guān)的現(xiàn)實(shí)政治領(lǐng)域。

關(guān)鍵詞：社會(huì)資本；公共政策過程；公民參與

1社會(huì)資本是公共政策過程中的變量

1.1社會(huì)資本的概念

自從格倫魯里1977年在其發(fā)表的一篇論文《收入的種族差異的動(dòng)力理論》中第一次把社會(huì)資本概念引入到社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域后，無數(shù)學(xué)者不斷深化、定義和使用了社會(huì)資本的概念，其中，皮埃爾·布爾迪厄被認(rèn)為是第一個(gè)給與社會(huì)資本清晰界定的學(xué)者。在他看來，“社會(huì)資本其實(shí)是實(shí)際的或潛在的資源的集合體，這些資源與由相互默認(rèn)或承認(rèn)的關(guān)系所組成的持久網(wǎng)絡(luò)有關(guān)，而這些關(guān)系或多或少是制度化的，網(wǎng)絡(luò)從集體性擁有的資本的角度為每個(gè)會(huì)員提供支持!提供為他們贏得聲望的憑證。”將社會(huì)資本理論首次引入政治發(fā)展理論、民主理論和公共政策研究的是美國哈佛大學(xué)教授羅伯特帕特南。他將社會(huì)資本界定為“社會(huì)組織的特征，諸如信任，規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)!它們能夠通過促進(jìn)合作行為來提高社會(huì)的效率”“信任是社會(huì)資本的必不可少的組成部分”簡(jiǎn)言之，社會(huì)資本的基本含義我們可以簡(jiǎn)潔闡釋為：它是以信任的核心，以公民參與的網(wǎng)絡(luò)和互利互惠的規(guī)范為來源的一種資源集合體。

1.2公共政策過程理論及其中的變量分析

美國公共政策領(lǐng)域有許多新理論，在研究和應(yīng)用領(lǐng)域，有些已經(jīng)非常成熟，有些依然在發(fā)展之中。目前比較成熟的理論有：階段啟發(fā)理論（thestagesHeuristic）、制度理性選擇理論（institutionalrationalchoice）、多流框架（TheMultiple－StreamsFramework）、中斷－均衡框架（Punctuated-EquilibriumFramework）、倡導(dǎo)聯(lián)盟框架（TheAdvocacyCoalitionFramework）、政策擴(kuò)散框架（PolicyDiffusionFramework）以及較大數(shù)量的比較研究框架（FrameworksinLarge-NComparativeStudies）。

在上述各種政策過程理論中，雖然研究方法和側(cè)重點(diǎn)有所不同，但政策理論所面臨的關(guān)鍵點(diǎn)始終有以下三個(gè)：任務(wù)（即所想要達(dá)到的目標(biāo)），挑戰(zhàn)（即實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)會(huì)遇到的困難），問題（如何在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的前提下減少成本，實(shí)現(xiàn)利益雙贏）。分析問題可以用來分析、預(yù)測(cè)和解釋制度安排下的行為，埃利諾奧斯特羅姆在他的《制度性的理性選擇：對(duì)制度分析和發(fā)展框架的評(píng)估》中對(duì)制度框架有個(gè)一個(gè)概念示意圖。

行動(dòng)舞臺(tái)包括一個(gè)行動(dòng)情境和該情境下的行動(dòng)者。行動(dòng)情景的特征可通過如下七組變量來刻畫：（1）參與者，（2）職位，（3）產(chǎn)出，（4）行動(dòng)-產(chǎn)出關(guān)聯(lián)，（5）參與者實(shí)施的控制，（6）信息，（7）給定產(chǎn)出的收益和成本。行動(dòng)者則包括關(guān)于四組變量的假設(shè)：（1）行動(dòng)者帶給情境的資源；（2）行動(dòng)者對(duì)世界狀態(tài)和行動(dòng)的評(píng)估；（3）行動(dòng)者獲取、處理、保留和使用知識(shí)的附帶效應(yīng)和信息的途徑；（4）行動(dòng)者用來選擇某種行動(dòng)路線的過程。影響這個(gè)行動(dòng)舞臺(tái)的因素包括物質(zhì)條件和非物質(zhì)條件，物質(zhì)條件是指自然環(huán)境等，非物質(zhì)條件包括社會(huì)規(guī)則，秩序以及行動(dòng)者的共同體屬性。筆者認(rèn)為，共同體屬性，即社會(huì)資本是影響到分析問題層面的基礎(chǔ)，對(duì)政策過程起著非常重要的作用。

1.3社會(huì)資本的特征分析——囚徒困境和經(jīng)濟(jì)人悖論

社會(huì)資本首先具有一些基本的資本屬性：社會(huì)資本可以循環(huán)利用，可再生。由于社會(huì)資本是一種團(tuán)體資本，因此，信任和合作是這種資本的核心。作為一種道德資源，社會(huì)資本通過信任、合作得以加強(qiáng)和延續(xù)。從政治學(xué)的角度來說，公民之間的信任和合作有需要有共同的文化作為基礎(chǔ)。共同的文化可以培育深層的價(jià)值認(rèn)同，從而堅(jiān)固社會(huì)資本的穩(wěn)定，對(duì)國家政治生活產(chǎn)生影響。另外，互利互惠的規(guī)范和公民參與的網(wǎng)絡(luò)也是社會(huì)資本的生產(chǎn)、維持和積累主要依賴的兩大來源。一種有效的普遍的互利互惠規(guī)范與密集的社會(huì)交換網(wǎng)絡(luò)相關(guān)。在一個(gè)信任與回報(bào)成為正比例發(fā)展時(shí)，人們交換更容易進(jìn)行。反過來，通過長(zhǎng)期不斷的交換也會(huì)促進(jìn)普遍的互利互惠規(guī)范的形成。這種顯性或隱性的規(guī)范一方面加強(qiáng)了相互信任的合作，從而增強(qiáng)交換雙方的社會(huì)資本存量，另一方面又促進(jìn)公眾參與的激情，拓展相互合作的網(wǎng)絡(luò)范圍，有利于培育經(jīng)濟(jì)繁榮的公民社會(huì)和增強(qiáng)公共政策有效運(yùn)行的國家能力。

但是一個(gè)國家不可以只存在有一個(gè)巨大的公民社會(huì)群體，通常情況下，社會(huì)群體的利益需要多方面的權(quán)衡和博弈。只有實(shí)現(xiàn)這兩種目的的平衡，國家政策成效才能得以完美實(shí)現(xiàn)。實(shí)際上，這樣的經(jīng)紀(jì)人悖論還可以用囚徒困境作類比。在公民參與的兩種形式中，橫向的平等關(guān)系更有利于社會(huì)群體的互利互助；另一方面，如果垂直的等級(jí)關(guān)系較多，就可能在開展集體行動(dòng)時(shí)出現(xiàn)由于個(gè)體的理性而導(dǎo)致集體的非理性這樣的囚徒困境。集體行動(dòng)之所以會(huì)出現(xiàn)囚徒困境,其中主要的原因就是個(gè)體之間難以就對(duì)方的行為作出預(yù)期,而社會(huì)資本通過人際、群際互動(dòng)所形成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)培育了群體內(nèi)個(gè)體都認(rèn)可的共識(shí)性規(guī)范如信任、互利互惠,因此個(gè)體就能夠通過這種共識(shí)性的規(guī)范對(duì)其他個(gè)體的行為作出預(yù)期從而擺脫囚徒困境。

2社會(huì)資本對(duì)公共政策過程的影響?yīng)?/p>

公共政策的整個(gè)運(yùn)作過程都是以公眾利益為基礎(chǔ)的，一方面公共政策的需求信息來自社會(huì)民眾或集團(tuán)，代表民眾利益和要求的政策總是來源于公民社會(huì)，公民通過及時(shí)反映社會(huì)公共問題或公共輿論來積極參與公共政策的制定，使政策能準(zhǔn)確解決公共問題，另一方面民眾又是公共政策的執(zhí)行主體，公共政策的執(zhí)行需要決策主體和客體之間的密切合作，從而構(gòu)建起相互的信任機(jī)制，這樣，公民參與的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)能夠協(xié)調(diào)和溝通雙方，并且放大了其他個(gè)人值得信任的信息。

2.1公共政策制定過程中的民主參與

在現(xiàn)代政府治理中，缺乏公民參與會(huì)降低政治體系的代表能力和回應(yīng)能力，導(dǎo)致公民對(duì)政府運(yùn)作方式的無知。另外，它會(huì)侵蝕民主國家的公民精神，削弱公民參與政府治理的道德意識(shí)和政治義務(wù)，而且，缺少公民參與的有效途徑，會(huì)導(dǎo)致民眾的疏離。簡(jiǎn)言之，公民參與的作用主要分為以下兩個(gè)方面：

對(duì)公民個(gè)體而言，公民參與有助于公民表達(dá)自己的需求,實(shí)現(xiàn)自己的利益,提供公民自我發(fā)展與選擇的基礎(chǔ)，是公民自我教育的重要方式和公民能力提高的重要手段。另外，公民可以通過參與政治活動(dòng)，發(fā)現(xiàn)和挖掘政治社群內(nèi)部的共同體意識(shí)，從而加深信任和互利互助的基礎(chǔ)。對(duì)于社群中的個(gè)人，參與行動(dòng)將可以解放個(gè)人潛能、建構(gòu)有效能的公民,以及治療現(xiàn)代公民精神及心理上的疾病。

對(duì)政府來說，公民參與能夠?qū)崿F(xiàn)并擴(kuò)大政治體系的合法性基礎(chǔ)，提高了決策質(zhì)量，促進(jìn)了政策的執(zhí)行實(shí)施，彌補(bǔ)政府失靈。公民對(duì)于政治體系的認(rèn)同是公民參與的前提，因此公民參與提供了政府合法性基礎(chǔ)。在決策層面，公民是有效信息的來源，科學(xué)決策建立在對(duì)大量有效信息的采集和分析的基礎(chǔ)上。另一方面，公民參與為橫向平等的社會(huì)資本模式的建立提供了可能性和可行性。另外，社會(huì)監(jiān)督也得以同時(shí)進(jìn)行，社會(huì)資本得到有效的利用。當(dāng)社會(huì)群體開始充當(dāng)政府協(xié)作者和監(jiān)督者，新型的公民政府一體的合作模式也就應(yīng)運(yùn)而生了。

2.2公共政策執(zhí)行過程中的效率和公平

首先，社會(huì)資本的信息渠道影響著公共政策過程的效率。公共政策過程中，需要有資料收集、傳遞、處理、分析、選擇、整合、執(zhí)行、溝通以及反饋等程序循環(huán)往復(fù)，這一過程離不開兩個(gè)根本性的因素：政策信息發(fā)送者、接收者進(jìn)行溝通的醫(yī)院和積極性；另一個(gè)是政策信息流通渠道本身。公共政策過程是一個(gè)政府決策人員與外界環(huán)境不斷交流、溝通、反饋的過程，社會(huì)資本在這一過程中扮演著無法替代的角色，在一般的結(jié)構(gòu)理論中，大部分社會(huì)資本都是以不同比例的垂直關(guān)系和水平關(guān)系所組成。良性的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)往往可以增加效率，降低執(zhí)行成本，并且為政策結(jié)果的評(píng)估做好準(zhǔn)備。總而言之，就政策問題的發(fā)現(xiàn)和選擇而言，政策客體能夠及時(shí)地將政策需求、政策信息反饋給政府，政府也就能最大限度地占有相關(guān)政策問題的信息，從而能夠?qū)⒂邢薜恼哔Y源投放在最需要的地方以達(dá)成較高的政策效益；就政策方案的形成和抉擇而言，方案的形成過程中能夠充分地占有決策信息和集思廣益以能夠設(shè)計(jì)盡可能多的備選方案最終形成較優(yōu)的政策方案；就政策執(zhí)行而言，政策主客體之間發(fā)達(dá)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)能夠幫助政策信息快速、保真地傳達(dá)到各政策執(zhí)行層從而既有利于執(zhí)行層對(duì)政策精神的領(lǐng)會(huì)又有利于因地制宜地落實(shí)，此外暢達(dá)的溝通渠道有助于政策執(zhí)行過程中政策實(shí)施信息的反饋以便及時(shí)對(duì)政策執(zhí)行的偏離和走樣進(jìn)行糾正；最后就政策評(píng)估和政策調(diào)整來說，在發(fā)達(dá)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中具有較高積極性的政策客體通過暢達(dá)的信息溝通渠道及時(shí)地將對(duì)政策以及政策執(zhí)行的看法和意見反饋上來從而有利于加強(qiáng)政策評(píng)估的客觀性和政策調(diào)整方向的明朗。

另外，社會(huì)資本存量的差異影響著公共政策過程的公平性。社會(huì)資本的存量代表共享資源的大小，社會(huì)資本存量大有利于關(guān)系網(wǎng)老的發(fā)展和信任等共識(shí)性規(guī)范效用范圍的擴(kuò)大。一旦共識(shí)性規(guī)范增大，那么尋求特殊利益的群體效用范圍就減小，換句話說，為個(gè)體或集團(tuán)利益的服務(wù)減少，這就在一定程度上防止了公共政策過程的“尋租”行為，增加了公共政策過程的公平性。

3結(jié)論

社會(huì)資本是以信任的核心，以公民參與的網(wǎng)絡(luò)和互利互惠的規(guī)范為來源的一種資源集合體，它是公共政策過程中的基礎(chǔ)因素之一，它影響著公共政策制定過程中的公民參與模式，也影響著公共政策執(zhí)行過程中的效率和公平。為了避免囚徒困境和權(quán)力尋租，相信進(jìn)一步研究和評(píng)估社會(huì)資本的變量和對(duì)公共政策過程的影響將對(duì)政治實(shí)踐產(chǎn)生重大作用。

參考文獻(xiàn)

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［2］郭臺(tái)輝.社會(huì)資本：公共政策過程的變量［M］.理論與改革雜志社，2004.

［3］德博拉·斯通.政策悖論［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2006

［4］保羅·A·撒巴蒂爾：政策過程理論［M］.北京：三聯(lián)書店，2004.