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【摘要】中國取消農業稅標志著“以農養政”時代的終結，進入了“工業反哺農業，城市支持農村”的后農業稅時代。下一步，我國應按照完善社會主義市場經濟體制和建設現代國家政權“雙重建構”的整體思路，全面深化農村經濟體制、政治體制、文化體制和基層社會管理體制的綜合改革，重點推進農地產權制度、民間融資機制、鄉鎮政府機構、農民義務教育體制、縣鄉財政體制、農村公共產品供給體制、農業科技推廣體制和國民收入分配制度、財政制度、戶籍制度、就業制度、社會保障制度等一系列的配套改革，為建設社會主義新農村提供體制保障、財力支持和動力源泉，不斷增強農村發展的內部活力，不斷擴大基層社會的民主政治。

【關鍵詞】后農業稅時代；新農村建設；農村綜合改革；整體推進；重點突破

一、問題的提出

2001年9月，我在大別山革命老蘇區新縣擔任10年鎮黨委書記之后，結合自己長期在基層工作的實踐體驗，向黨中央、國務院遞交了長達3萬字的《中國下一步全面深化農村改革的五十條政策建議》。該文提出，“我國農村改革20多年基本是走單項突破、孤軍深入的路徑，缺乏整體性、系統性和連動性，造成了某項改革措施一經出臺，又引發新的矛盾和問題產生，導致出現了無序、混亂、失控、壟斷、內耗、低效等滯后效應。下一步應按照整體推進與重點突破相結合的改革思路，堅持農地制度、分配制度和基層行政管理體制三位一體，綜合配套，協調運作，整體推進農村經濟體制改革和政治體制改革”[1](p3～18)。2001年11月，中央有關部門在給我回信中說，“當前我國正處在結構轉型和制度轉型的交叉時期，從宏觀、中觀到微觀層面的改革，出現了不同程度的滯后現象，結果導致了結構轉型得不到制度轉型的有效支持，成為制約農業和農村發展、農民增收的障礙。您在來信中提出的許多觀點和政策建議很有價值，中央領導已作出批示，讓我們把它轉交給黨的十六大報告起草小組和2002年1月即將召開的中央農村工作會議籌備組參考”[1](p24～25)。

2002年10月，黨的十六大報告提出，“我國要在本世紀頭二十年，集中力量，全面建設惠及十幾億人口的更高水平的小康社會”，并且提出了“統籌城鄉經濟社會發展”這一重大的戰略指導思想。自十六大召開以來，黨中央、國務院始終把解決好“三農”問題作為全黨、全國工作的重中之重，連續制定了3個指導農村改革與發展的“中央一號文件”，圍繞“多予少取放活”的6字方針，出臺了一系列更直接、更有力、更有效的惠農政策措施，使我國農業和農村發展形勢得到了初步好轉。特別是從2003年開始到2005年底，全國各地在進一步總結經驗、完善政策的基礎上，積極推進農村稅費改革試點工作，大多省份取消了農業稅和“三提五統”。從2006年1月1日起，中國農民徹底告別延續了2600多年的“皇糧國稅”，標志著我國“以農養政”時代的終結和“工業反哺農業，城市支持農村”時代的到來。總理日前發表署名文章指出，“農業稅的取消，標志著我國農村改革進入了一個新的階段，這就是全面開展以鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政管理體制改革為主要內容的綜合改革階段。把這三項改革作為農村綜合改革的主要任務，基于三點考慮：一是，抓好這三項改革有利于從根本上鞏固農村稅費改革成果；二是，這三項改革都涉及農村經濟體制和上層建筑的一些關鍵問題；三是，改革的內容相對集中一些，有利于重點突破，帶動農村的各項改革”[2]。

那么，應當如何去認識和理解農村綜合改革的基本內涵呢？應當如何去全面準確把握農村綜合改革的目標和主要任務呢？應當如何處理和解決“整體推進”與“重點突破”的關系呢？我認為，首先搞清楚這些問題，對于我國科學制定農村綜合改革的基本政策架構至關重要。

二、我國近30年來的農村改革發展歷程回顧與總結

1998年10月，黨的十五屆三中全會《決定》中，曾經把我國農村改革20年的光輝歷程劃分為三個階段：即從1978年到1984年，是農村改革的第一個階段，實行家庭聯產承包責任制，廢除制度；從1984年到1992年初，是農村改革的第二個階段，推動農產品流通體制改革，調整農業產業結構和發展鄉鎮企業；從1992年到1998年，是農村改革的第三個階段，穩定黨在農村的基本政策，建立適應社會主義市場經濟發展的新體制[3](p26～32)。最近，總理在全國農村綜合改革工作會議上發表重要講話時，又把我國近30年來的農村改革發展歷程總體概括為“三大步”，即“第一步，實行以家庭承包經營為核心的農村經營體制改革；第二步，實行以農村稅費改革為核心的國民收入分配關系改革；第三步，實行以促進農村上層建筑變革為核心的農村綜合改革。這三步改革之間有著內在的聯系：第一步建立農村基本經濟制度和市場機制，保障農民生產經營自主權；第二步統籌城鄉發展，調整國民收入分配關系；第三步推進農村綜合改革，解決農村上層建筑與經濟基礎不相適應的某些深層次問題。這三步改革始終貫穿一條紅線，就是保障農民的物質利益，維護農民的民主權利，解放和發展生產力”[2]。但經過深入研究和系統分析后發現，我國近30年來的農村改革發展過程要比“三步走”的路線圖復雜、曲折、多變。它大體上可劃分為以下三個不同的時期。

（一）從1978年到1988年，是我國農村改革與發展的“第一個黃金時期”。

眾所周知，中國改革率先從農村突破，并以磅礴之勢迅速推向全國，取得了舉世矚目的偉大成就。特別是從1982年到1986年，中共中央“每年搞一個戰略性文件”（語），主要內容是“1982年：正式承認包產到戶的合法性”[4]（p135），使農民獲得了生產經營自主權；“1983年：放活農村工商業”[4]（p138），使農民獲得了自主擇業權；“1984年：疏通流通渠道”[4]（p140），使農民獲得了產品處置權；“1985年：調整產業結構，取消統購統銷”[4]（p141），使農民獲得了更大的自由擇業空間；“1986年：增加農業投入，調整工農城鄉關系”[4]（p142），使農民獲得了相對的平等發展權；從1987年開始，我國實行村民自治制度，使億萬農民群眾獲得了參與村級公共事務管理與監督的民主決策權。概括起來，我國農村改革的根本出發點就是“必須在經濟上充分關心農民的物質利益，必須在政治上切實保障農民的民主權利”[5]（p831），通過實行家庭聯產承包責任制和調整國家、集體和農民個人的分配關系，再造農村市場經濟的微觀基礎，使億萬農戶成為獨立的市場主體；通過實行政社分開、建立鄉政府和“村民自治”制度，再造基層社會的民主權威，使廣大農民群眾當家作主。這是把農村經濟體制改革與政治體制改革有機結合進行的一次成功嘗試，具有整體性、綜合性、協調性、連動性等明顯特征。

據統計，從1978年到1984年，我國糧食總產量由3000億公斤上升到4000億公斤，全國農業總產值增長68%，全國農民人均純收入增長166%。同時，“鄉鎮企業在短短幾年時間里，產值已達二千億元以上，吸收勞力六千萬人，為我國農村克服耕地有限、勞力過多、資金短缺的困難，為建立新的城鄉關系，找到了一條有效的途徑”[5]（p885）。正如有的學者所提出的，“80年代農村發展的實質是把農業的三大要素——土地、勞動力、資金留在農村內部轉化了，當時叫‘農村工業化’和‘農村城鎮化’。這樣就形成了農民收入的增加，又拉動了國內消費需求的增長，使整個國家出現了‘內需拉動型’的增長。這就是80年代中國經濟增長的一個黃金時期”[6]（p23-27）。鄧小平同志生前曾回憶說：“我們真正干起來是1980年。1981、1982、1983這3年，改革主要在農村進行。1984年重點轉入城市改革。經濟發展比較快的是1984年至1988年。這5年，首先是農村改革帶來許多新的變化，農作物大幅度增產，農民收入大幅度增加，鄉鎮企業異軍突起。廣大農民購買力增加了，不僅蓋了大批新房子，而且自行車、縫紉機、收音機、手表‘四大件’和一些高檔消費品進入普通農民家庭。農副產品的增加，農村市場的擴大，農村剩余勞動力的轉移，強有力地推動了工業的發展。農業和工業，農村和城市，就是這樣相互影響、相互促進。這是一個非常生動、非常有說服力的發展過程。”[7](p376)

不過，我國在農村改革初期繼續受到“左”的思想干擾，制定各項改革政策措施的基本原則是“求穩、防亂、審慎”或叫“摸著石頭過河”，這樣就很難達到“求變、求全、求活”的改革根本目標。比如，“農村改革開始，一個優先的目標，就是解決農村微觀經營機制的問題，即將體制改變為家庭承包制。可是，僅僅這一步，并沒有解決經濟發展的宏觀機制，即市場經濟機制問題。改革的目的是發展生產力，特別是發展商品生產。忽視這一條，家庭經營就被限制于自給經濟水平，必將影響國民經濟的整體發展和農民生活的改善”[4]（p146）。因此，上世紀70年代末、80年代初，我國農村實行家庭聯產承包責任制只是“半截子的土地產權改革”，并沒有恢復和承認農民在建國初期“”后所得到“完整的土地產權”，包括土地所有權、使用權、經營權、收益權、處置權（買賣、出租、典當、抵押、贈與）、繼承權等。改革開放以來，各級地方政府和農村集體組織長期把持土地的支配權，造成了國家非農建設用地“低門檻、低成本”和向農民收取各種稅費“軟指標、軟約束”（所謂“交夠國家的，留足集體的，剩下都是農民的”）。此外，我國長期堅持農村集體所有制還存在“成員權平等”和“退出機制缺失”等嚴重的制度漏洞，致使幾億農民無止境地要求平分土地，最終導致出現了在高勞動強度和過密型種植模式下的土地報酬遞減、邊際效益下降、甚至為零或負數的現象[8]。譬如，“從1952年到1978年，我國人均耕地面積由2.82畝減少到1.51畝，平均每個農業勞動力全年生產糧食為1000千克左右，除掉農民自留口糧外，一個農業勞動力全年提供商品糧只有70千克。1978年，全國平均每個農村人口全年的收入只有70多元，其中有近四分之一的生產隊社員收入在50元以下，平均每個生產大隊的集體積累不到10000元，有的地方甚至不能維持簡單再生產”[5](p823-832)。而到今天為止，中國耕地總面積為18.51億畝，人均占有耕地僅為1.2畝，尚不到世界人均占有耕地水平的40%。此外，我國有三分之一的省份人均耕地面積不到1畝，其中還有660個縣人均耕地不到0.5畝，已低于聯合國糧農組織確定的土地承載力“警戒線”（即人均占有耕地最低不能少于0.8畝）。可見，這種帶有“農民福利性”的農地產權制度設計，是與我國農村生產社會化、專業化、商品化的發展自相矛盾的。特別是上世紀90年代以來，全國上上下下、四面八方總有無數雙“看得見的手”（政府）、“看不見的手”（市場）、“第三只手”（鄉村基層干部）齊刷刷地伸向農民，要么向農民“要錢、要糧”（征收農業稅費），要么向農民“要地”（征用農業耕地），要么向農民“命”（計劃生育罰款），這種長期向農民群眾“要的多、給的少、管的死”的基層管理體制，嚴重地削弱了農民自我發展和自我積累的能力與活力，最終導致“有些地區的農村人口境況，就像一個人長久地站在齊脖深的河水中，只要涌來一陣細浪，就會陷入滅頂之災”[9]（p1）。同樣的，在體制解體后，我國長期以來形成的“政黨政治”與“政府政治”互相交叉，“國家行政權”與“農民自治權”互相滲透，“條條”垂直管理與“塊塊”統一領導互相分割，鄉鎮“事權”與“財權”互相脫節等大量的歷史遺留問題并沒有得到根本解決，結果造成了鄉鎮一級政府對于上級組織交辦的事情，哪怕人力、財力缺乏也要勉為其難（即“對上負責”），而農村公共產品供給又是靠農民自己解決，致使鄉鎮一級政府根本無法履行其公共服務職能（“即對下負責”）；村一級自治組織既不是行政主體，又缺乏財力保障，基本處于一種行政與財政雙重壓力下的“緊約束”運行狀態，最終導致其在國家利益與行使農民自治權利方面的功能不斷弱化、虛化、甚至異化。一言以蔽之，我國在農村改革初期的多項改革措施都是極為不徹底的和不完善的，這是新舊體制轉換過程中通常存在“制度慣性”和“路徑依賴”所致。雖然我國“在1987年，深化農村改革主要圍繞三項指標進行，即：（一）確立農戶自主權；（二）發育市場體系；（三）繼續展開優化產業結構。這三項指標實現的程度，將視作衡量農村發展成功與否的標志。但是，由于中國農業的進一步改革，受制于城市國有經濟改革和政治體制改革。用當時的一句話來講，就是對于中國農村改革，一切‘便宜’的項目已經出臺，不觸動深層結構，再也不能前進一步了。正是這個原因，農村改革初期一系列‘一號文件’的歷史使命告一段落。”[4](p145)

（二）從1988年到1998年，是我國農村改革與發展的“停滯階段”，出現了“三農綜合癥”。

這10年的一個突出特征是，中國整個改革的重心已轉向城市經濟體制改革和國務院機構改革，而農村經濟體制改革和政治體制改革的步子明顯放慢了。尤其是1988年出現“經濟過熱現象”和1989年發生“六四政治事件”后，我國農村不少地方曾一度出現了“回頭看”和“歸大堆”的苗頭，一些地方政府和鄉村基層組織不顧農民群眾的利益，以鞏固和發展壯大農村集體經濟為名，搞“一平二調”盲目上項目，不僅造成了農民群眾的心理恐慌和對實行家庭承包制的政策擔憂，而且造成了勞民傷財、得不償失的資源浪費現象。譬如河南省，1990年在全省47678個行政村中，一哄二起新上集體企業項目59342個，據當地官方稱，全年產值達137億元，可吸納農村剩余勞動力163萬人就業[10](p1)。事實上，這種“村村點火、戶戶冒煙”的所謂“富民工程項目”，沒過多久就瞎火了。而在我國鄉鎮企業起步較早、發展較快的江浙一帶，當時人們主要圍繞“蘇南模式”和“溫州模式”是“姓社？”、還是“姓資？”的問題，展開了一場全國性的大討論，這對不少地方發展個體私營企業產生了嚴重的負面影響。總的看，我國在這一時期，盡管黨中央、國務院就如何搞活農村金融、發展生產要素市場、增加農業投入、實施科教興農戰略、加強農村社會化服務體系建設等制定出臺了一系列的政策措施，但是由于整個國家宏觀體制環境的制約，這些改革（包括延長土地承包期、減輕農民負擔、改革糧食流通體制）幾乎沒有取得實質性的進展。譬如，以政府控制為核心的國有糧食企業改革步履維艱，到了1999年已經難以為繼，但中央財政卻為此支付了高達3000億元的“糧食流通體制改革成本”。尤其是1994年實行“分稅制”改革后，全國縣鄉兩級財政收入只占21%，財政供養人員卻占到71%，而在農村義務教育經費支出中，中央財政承擔2%，省級財政承擔11%，縣級財政承擔9%，鄉鎮一級財政竟然承擔了78%。因此，黨中央、國務院三令五申，要求切實減輕農民負擔，但是大部分地方農民負擔仍然不斷增加。據統計，從1985年到2000年，國家財政支農資金的比例由13%下降到8%左右，15年向農村基礎設施建設投資累計為1704億元，僅占同期國民經濟基建建設投資總額的2%。顯然，這與中國13億人口中就有9億農民的基本國情是不相符合的。也就是說，“到了90年代，農業三要素不是留在農村內部使用——城市擴張，大規模占用農村土地；勞動力大量流出農村，企業得以雇傭最廉價的勞動力，幾乎什么社保都沒有；農村資金大量外流，每年各個銀行抽走農村大量資金。而當農村發展必需的生產三要素都被抽走的時候，就算農民有志氣、有天大本事也沒用。這正是我國90年代與80年代形成不同的經濟增長方式的根本原因”[6](p26)。所以，從1997年開始，全國農民收入增長出現了連續4年的下滑趨勢（1997年至2000年，農民人均純收入增長分別為4.6%、4.3%、3.8%、2.1%），而從1985年到2002年，我國城鄉居民收入之比也由1：1.9上升到1：3.1，成為當今世界貧富差距最大的少數幾個國家之一。由此直接推動中國政府不得不作出了一項具有重大歷史意義的政治決策——徹底廢除農業稅！

我國在這一時期的農村政治體制改革，最值得關注的是三件事。其一，是從1987年11月由六屆全國人大常委會第23次會議通過了《村民委員會組織法（試行）》，到1998年11月由九屆全國人大常委會第5次會議通過了修訂后的《中華人民共和國村民委員會組織法》，這10年“億萬農民實行自治，直接行使當家作主的民主權利，這是一項前所未有的偉大事業，其規模之大，范圍之廣，涉及人數之多，在我國歷史上乃至世界歷史上都是從來沒有過的”[5]（p132）。其二，是從1986年到1992年，據不完全統計，全國共有23個省份確定了290個縣級單位進行縣鄉機構綜合改革試點工作。尤其是像山東萊蕪、諸城、河南新鄭、山西隰縣、湖南華容、內蒙古卓資、福建石獅、四川邛崍、廣東順德、甘肅定西等地初步摸索出了一套“小機構、大服務”的寶貴經驗，曾一度迫使時任國務院總理的李鵬同志作出表態：即“在適當的時候，中央編制委員會將根據中央和國務院批準的機構改革方案，對縣級機構改革做出全面的部署”[11]。但是，這場自下而上發起的縣鄉機構綜合改革試點工作，沒過多久就銷聲匿跡了。正如時任山東省委書記的梁步庭同志總結說，“全面的政治體制改革，要按照中央的統一部署進行，這一點不能忽略。局部試驗往往會出現這樣的情況：改革方向是對的，但如果不及時發現和解決新矛盾、新問題，等它們積累多了，就容易走回頭路”[12]。其三，是從1986年到1996年，各地農村掀起了一股“撤鄉并鎮、并村”的基層社會管理體制改革風暴，使全國的鄉鎮建制一下子由91138個減少到43112個，行政村數量也由94萬多個迅速減少到74萬個，村干部總人數則由455.9萬人減少到259.2萬人，“如此大規模的鄉鎮精簡并沒有產生激烈的社會震蕩，鄉鎮改革可與包產到戶、鄉鎮企業一起并稱為農村改革的三大奇跡”[13]（p609）。但隨著鄉鎮建制規模的擴大和機構、人員的精簡，基層社會管理的成本卻居高不下，農民負擔不斷增加。據農業部1999年的調查數據顯示，全國鄉鎮一級負債總額1776億元，平均每個鄉鎮負債為408萬元；村一級負債總額1483億元，平均每個村負債為21萬元，9億農民人均背負鄉村集體債務達到了374元[14]。總的看，我國在這一時期推行“村民自治”制度是成功的，但進行基層行政管理體制改革試點是失敗的（三）從1998年10月至今，是我國農村改革與發展的“第二個黃金時期”。

1998年10月，黨的十五屆三中全會通過了《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》，首次提出了“從現在起到2010年，建設有中國特色社會主義新農村的奮斗目標”，并且制定了農村產業結構調整，鄉鎮企業轉變經營機制，大力發展小城鎮，加快以水利為中心的基礎設施建設，清理和整頓農民合作基金會，改革農村信用社管理體制，改革糧食棉花流通體制，保護農業生態環境等一系列的政策措施。這標志著全黨對我國農業和農村工作的重視程度提高了，也標志著農村經濟政策開始出現了明顯的調整。但是，這個《決定》的核心內容是“長期穩定農村基本政策”，正如同志所指出的，“深化農村改革，首先必須長期穩定以家庭承包經營為基礎的雙層經營體制。這是黨的農村政策的基石，任何時候都不能動搖”[3]（p58）。因此，直到2002年10月黨的十六大召開前，我國農業和農村發展形勢仍然處于一種“走下坡路”的被動狀態。比如，1996年至1999年，全國農村普遍進行“第二輪土地延包”幾乎是流于形式；1998年至2002年，國家實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策，連續5年共計發行長期建設國債高達6600億元，但真正用于農村地區的投資僅有1897億元，只占國民經濟基建投資總額的28.7%；1999年至2002年，安徽省率先發起農村“費改稅”試點，但在2001年上半年由于種種原因險些擱淺；2001年上半年，全國自上而下進行的“市縣鄉機構改革工作”也是先熱后冷、不了了之；等等。究其根源就在于，我國未能從城鄉關系、工農關系的全局通盤考慮如何解決“三農”問題，更沒有制定出全面深化農村改革的一個“總體規劃”。事實上，萬里同志早在1993年就提出了，“我國應當如何解決農村中存在的一些重大問題，已經引起全國上下普遍的重視。因此，決不能就農業談農業，而必須考慮整個農村的產業結構、就業結構、城鄉關系、城鄉一體化的問題。總之，要從建立社會主義市場經濟體制的角度，重新認識農業、農村和農民問題。這是一個新課題，一篇大文章，需要做些專門的研究和探討。”[15]（p631～636）

可以說，從2002年10月召開黨的十六大到2006年10月召開十六屆六中全會，這4年是我國近30年來的農村改革和發展快速推進的階段，迎來了“第二個黃金時期”。這4年最大的變化，就是推進以農村稅費改革為核心的國民收入分配關系的重大調整。從2003年開始到2005年年底，在全國范圍內逐步取消了農業稅和“三提五統”，每年可為農民減輕負擔1200多億元；而從2004年開始，國家對農民實行種糧直接補貼、良種補貼、農機具購置補貼、農資綜合補貼、退耕還林補貼等一系列惠農政策，又使9億農民直接得到了中央財政的有效支持；此外，中央財政和省級地方財政不僅承擔了農村義務教育和鄉村基層組織的全部經費支出，而且還為發展農村新型合作醫療、鄉村道路改造、農業基礎設施建設等提供了資金支持。所以，“近兩年農村形勢比較好，主要標志是：糧食增產、農民增收、群眾高興”[2]。當然，就整個的農村改革和發展而言，“目前我國尚未建立起一套民主化、法治化的現代農村政治制度；開放、公平的現代農村市場經濟制度；科學、文明的現代農村文化制度；賦予農民各種權利的規范的現代農村社會制度”[16]（p8）。尤其是在近幾年的農村稅費改革過程中，我國對于如何化解鄉村“歷史舊帳”的問題，至今既沒有一個全面準確的統計數據，也沒有制定出一個具體可操作的解決方案，致使不少鄉村基層組織陷入了“五難困境”，即收支平衡難、工資兌現難、工作運轉難、債務消化難、經濟發展難。據粗略的估計，目前我國鄉村兩級負債總額可能已增至6000～8000億元左右。據國家統計局農調隊測算的數據顯示，在農村稅費改革前，全國鄉鎮一級每年大約需要3700億元才能維持合法生存，即使按總支出的70%計算，每年至少也需要支出經費2590億元，而資金來源只有750億元，收支相抵后每年仍相差1840億元[17]。但在整個農村“費改稅”過程中，中央財政轉移支付的專項資金累計為1643億元（其中2001年為33億元，2002年為245億元，2003年為305億元，2004年為396億元，2005年為664億元），這遠遠不能彌補取消農業稅給基層組織留下的巨大資金缺口。可見，無論是解決眼下的當務之急，還是著眼長遠解決農村發展的深層次矛盾和體制性障礙，我國下一步的農村綜合改革任務仍然是極其復雜的和相當艱巨的。

三、我國農村綜合改革的基本內涵及其政策走向

國務院日前在北京召開的全國農村綜合改革工作會議上提出了，“十一五”時期，我國農村綜合改革的目標和主要任務是，“按照鞏固農村稅費改革成果和完善社會主義市場經濟體制的要求，推進鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政管理體制改革，建立精干高效的農村行政管理體制和運行機制、覆蓋城鄉的公共財政制度、政府保障的農村義務教育體制，促進農民減負增收和農村公益事業發展，全面推動社會主義新農村建設”[2]。如果按照這種提法，那么下一步農村綜合改革的實質和核心只能是涉及上層建筑領域的重大變革，因而它的基本內涵就是“以轉變政府職能為重點，推進鄉鎮機構改革；以落實教育經費保障機制為重點，推進農村義務教育改革；以增強基層財政保障能力為重點，推進縣鄉財政管理體制改革”[2]。概括起來，它主要是解決兩個問題：一是基層行政管理體制改革；二是農村公共產品供給體制改革。我認為，這是延續了過去“單打一”的改革思維定式，并沒有把“整體推進”和“重點突破”有機地結合起來，通盤考慮農村綜合改革的基本政策架構，是不全面的、不徹底的、不完善的。

首先，從當前我國農業和農村發展所面臨的一系列深層次矛盾和體制障礙看，當務之急是全面深化農村經濟體制改革，尤其是進行以農地產權制度、民間融資體制、農業科技推廣體制為主要內容的農村經濟體制改革，再造農村市場經濟的微觀基礎，進一步增強農村發展的內部活力。事實上，目前我國的農地產權制度改革已經陷入了“兩難選擇”的困境：即“一方面，土地是農業最基本的生產要素，是農民最基本的生活保障，在還沒有其他手段可替代土地作為9億農民最基本的社會保障時，穩定農民對土地的承包權，就是穩定農村社會的一項帶有根本性的重大措施；另一方面，從長遠發展看，這條路也走不通，解決人地矛盾主要應通過發展二、三產業，發展小城鎮，逐步減少農業人口，引導土地使用權在農戶之間合理流動，運用市場機制促進生產要素流動來解決，這是治本之策”[3]（p62～63）。可以說，正是由于我國長期在如何正確對待“農村集體所有制”的問題上猶豫不決，由此帶來了一系列的新矛盾和新問題。譬如，“自1979年實行改革開放以來，全國平均每年各種建設占用耕地400萬畝，25年共征用了農村耕地1億畝左右。失去土地的農民，從征用土地中得到的經濟補償最多不超過5000億元，而國家和城市工商業卻從農村集體土地轉讓中積累了9萬多億元的資產”[18]。據估計，目前全國失去土地或部分失去土地的農民已經達到4000～5000萬人，成為影響社會穩定的一大隱患。再如，我國早在1987年的“中央五號文件”中就提出了，“鄉、村合作組織主要是以土地為中心形成的，與專業合作社不同，它具有社區性、綜合性的特點”[5]（p890）；但到1998年10月，黨的十五屆三中全會《決定》中卻提出了，“從我國的基本國情出發，發展適度規模經營不能過多的在土地上做文章”[3]（p64），而“以農民的勞動聯合和農民的資本聯合為主的集體經濟，更應鼓勵發展”[3]（p57）。因此，截止2002年底，全國農村各類新型專業合作經濟組織為28.7萬個，一共接納會員1596.7萬人，僅僅占農村勞動力總數4.97億人的3%左右，并且普遍存在規模不大、覆蓋面小、實力薄弱、管理不規范、解體過于頻繁、穩定性能差等問題。與農村集體土地產權制度改革嚴重滯后直接相關的，還有民間融資機制發育緩慢的問題。如在1987年的“中央五號文件”中曾經提出了，“要發展多樣化的資金融通形式”[5]（p890），特別是農村新型的“股份制經濟通過自愿投股和股票轉移，可以廣泛聚

集資金，引導資金向高效益方向流動；對鄉鎮企業政企分開和私人資產社會化也有一定的促進作用。因此，要積極探索，總結經驗，促其健康發展”[5]（p891）；2002年10月，黨的十六大報告又進一步提出了，“要放寬國內民間資本的市場準入領域，創造各類市場主體平等使用生產要素的環境”，“讓一切勞動、知識、技術、管理和資本的活力競相迸發，讓一切創造社會財富的源泉充分涌流”。但到目前為止，中國9億農民的主要融資渠道仍然是依靠親戚朋友之間的私人借貸，而從國家正規金融機構獲得貸款的農戶尚不到五分之一，且大多數基層金融機構對農戶貸款采取“以定期存單作抵押”或“高息放貸”的方式，致使普通農民群眾貸款無門。據有關專家測算，目前我國縣域內平均每年流出農村的資金數額高達6000億元，一個縣平均每年凈流出資金在3億元左右。就基層農業科技推廣體系建設而言，截止2001年底，全國各類專業技術人員總數為3053.3萬人，而農業科技人員僅為135萬人，大約占4.4%左右，且長期存在著管理體制不順、運轉機制不活、人員隊伍不穩、經費保障不足等問題。總的看，目前我國農村的土地市場、資本市場、勞動力市場、技術市場、人才市場、農資市場等發育幾乎停頓、甚至有所倒退，由此造成了農村生產要素不斷地向城市和工商企業“逆向流動”，最終導致億萬農民失去了自身的“造血功能”和自我發展的能力。這是制約我國農業和農村發展、農民增收的重大體制障礙。粗略估計，目前我國有接近2億人的農民工長年在為城市創造財富，他們平均每人一年創造的經濟價值大約在25000元左右，而每人一年充其量只拿回家鄉8000元，剩下的17000元都留在了城市，僅此一項就高達3400億元。可見，建設社會主義新農村，光靠國家給9億農民“輸血”不行，應當重點做好“放活”農村經濟政策這篇大文章。

其次，從黨的十六大以來，黨中央、國務院重點解決“三農”問題的一系列大政方針和2004年、2005年、2006年制定的3個“中央一號文件”看，“農村綜合改革不僅涉及經濟領域的改革，而且涉及政治、社會、文化等領域的改革，是一次重大的制度創新和社會變革”[2]。譬如，從黨的十六大到十六屆六中全會的召開，在短短4年時間里，黨中央相繼提出了“全面建設小康社會”、“統籌城鄉經濟社會發展”、“把解決好三農問題作為全黨工作的重中之重”、“多予、少取、放活”、“工業反哺農業、城市支持農村”、“建設社會主義新農村”、“構建社會主義和諧社會”等一系列的大政方針，其根本出發點和立足點就是著眼于從改變城鄉二元結構的宏觀制度層面通盤考慮問題，而決不是局限于僅僅涉及農村上層建筑領域的單方面改革。再如，2004年出臺的“中央一號文件”是《關于促進農民增加收入若干政策意見》（共22條），2005年出臺的“中央一號文件”是《關于進一步提高農業綜合生產能力若干政策的意見》（共27條），2006年出臺的“中央一號文件”是《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》（共32條）。雖然這3個“中央一號文件”是分別就農民增收問題、農業生產問題、農村發展問題作出了具體的實施意見，但經過仔細研究和對比分析后發現，這81條關于解決農民、農業、農村問題的一系列政策措施已經構成了農村綜合改革的“基本內涵”或“政策走向”。這就是，“全面貫徹落實科學發展觀，統籌城鄉經濟社會發展，實行工業反哺農業、城市支持農村和多予、少取、放活的方針，協調推進農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和黨的建設”。不過，這3個“中央一號文件”的基本精神和主要內容偏重于“多予、少取”，但對如何做好“放活”這篇大文章，在改革力度上還不夠大，在政策措施上還不夠具體，因而不便于實際操作。這將是2007年制定出臺第9個“中央一號文件”的主要內容。

綜上所述，我國要想從根本上解決好“三農”問題，不僅寄希望于逐步改變城鄉二元結構及其體制和機制的問題，而且寄希望于全面深化農村經濟體制、政治體制、文化體制和社會管理體制等領域的綜合性改革。一般地說，農業屬于“弱質產業”或具有“微利性”，工業屬于“競爭產業”或具有“贏利性”；農村屬于“人口分散區域”或具有“資源擴散性”，城市屬于“人口集中區域”或具有“資源聚集性”；農民屬于“弱勢群體”或具有“易侵害性”，市民屬于“強勢群體”或具有“保護性”[19]。因此，扎實穩步推進社會主義新農村建設，光靠國家給農民“輸血”不行，單靠發揮市場機制的作用也不行。下一步，我國農村綜合改革的重點是推進農地產權制度、民間融資體制、鄉鎮政府機構、農民義務教育體制、縣鄉財政體制、農村公共產品供給體制、農業科技推廣體制等一系列的重大改革，不斷增強農業和農村經濟發展的內部活力；同時，要加快建立和完善城鄉統一的戶籍制度、就業制度、稅收制度、公共財政制度和社會保障制度，為建設社會主義新農村提供體制保障、財力支持和動力源泉。只有這樣，才能使我國農業和農村發展走得更快一些，走得更好一些，走得更遠一些。

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