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新農村建設，從制度創新看，應主要解決土地制度改革、公共服務體制建立和鄉村治理結構建設這三大問題。撰寫本文的目的則是通過對村民自治制度問題的探討，力圖在公共服務體制建立和鄉村治理建設這兩個目前學界討論的比較少的關鍵問題上尋找到新農村建設在理論上的突破口和著眼點，以為學界的進一步研究打下基礎。不當之處，歡迎批評指正。

我國的村民自治作為一種基層民主政治的實踐已經進行了18年了。這18年來，村民自治制度也像當年的聯產承包責任制一樣，無論是政府、學界還是自治組織的當事人——農民自己，對它的熱情、期冀，以及對它本身的實踐作用的評價都經歷了一個由勃然高漲到逐步消退的過程。目前，即使是政府，在對外宣傳和實踐中繼續堅持村民自治的現有制度模式的同時，也開始組織課題考慮如何改革這個制度以使之適應建設新農村和在農村建立和諧社會的需要了。為此，人們不禁要問：這一切到底是怎么回事呢？

一、問題的提出

這些年來的實踐表明，這個當年曾被舉國一致寄予基層民主建設厚望的村民自治，非但沒有幫助我們找到我國政治體制改革的突破口，并更好地維護農民權益，促進農村社會和經濟的發展，相反，我國的三農問題還隨著這個村民自治制度和聯產承包制度的實踐和推行反而日益地惡化和嚴重起來了。也就是說，我國推行了這么多年的以實行基層民主政治為宗旨的村民自治制度，盡管其在培養和訓練農民的民主意識和民主程序方面立下汗馬功勞，并為中國現今的民主政治建設打下了一個良好的基礎，歷史功績不容否定，但它并沒有給我國發展農村經濟、提高農民的經濟收入和社會地位帶來實質性的好處。這表明，我國的村民自治在實踐中陷入困境已成為一個不爭的事實。然而，這是一件多么令人遺憾的事情啊！

歸納一下目前學界的研究觀點就可發現，盡管一部分學人將村民自治的困境主要歸因于我國的或傳統文化落后，或村民素質低下，或農村宗族勢力強盛，或政府公共服務能力薄弱等因素的制約，但更多的學人還是認為我國村民自治步入困境的主要原因是因為黨-村關系和鄉-村關系無法理順并愈趨緊張所致。

所謂黨-村關系，就是指中共的村級黨組織——村支部委員會與村民自治組織——村民委員會之間的關系；而所謂鄉-村關系，則是指鄉（鎮）政府與村民自治組織——村民委員會之間的關系。學界普遍認為，黨-村關系不順主要是由于黨的基層組織黨支部和村民自治組織村委會在基層事務管理上存在著一種權力重疊，而且前者的領導核心地位也會很自然地取代或削弱后者的自治管理地位。而鄉-村關系的愈趨緊張則主要是因為在鄉（鎮）政府與村自治組織之間在各種利益，主要是經濟利益的分配上的對立和沖突所致。我們如果再往深處分析就可發現：根據黨章和法規，村黨支部和鄉（鎮）政府兩者都必須服從鄉（鎮）黨委的統一領導，所以，在村里作為法定領導核心的村黨支部執行的上級黨委下達的工作指令在實際內容上也必然與鄉鎮政府下達給村委會的行政性政令具有高度的一致性。從這個意義上說，黨-村關系與鄉-村關系其實完全可以被歸納為一種關系，即鄉（鎮）黨委和政府與村自治組織之間的關系。下面為便于論述和分析，我們便將黨-村關系和鄉-村關系合并簡化一下，統稱作一種關系，即政府與自治組織之間的關系，或叫作政-村關系。前述的黨-村關系和鄉-村關系愈趨緊張，其實就是指政府與自治組織之間的關系，也即指政-村關系愈趨緊張了。

大家知道，鄉（鎮）政府是一級行政組織，而村委會則是村民自治組織。這兩者之間的關系在《村民組織法》中都已經有了比較明確的界定。比如，該法規定鄉（鎮）政府“對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”按照該法上述規定，政-村關系明明白白就是一種指導與協助的關系。這兩者之間原本井水不犯河水，可在實踐中為什么又會普遍出現關系緊張呢？

學界有人將這歸結于上級通過黨的系統，即村支部，以及黨的下級服從上級的組織原則來干預甚至壓制村委會的自治工作導致的。這種分析不能說不符合實際。但是，上級黨委和鄉鎮政府為什么要冒違法之大不韙來干預村自治組織的運作呢？或者說，為什么村民自治組織會普遍遭受到來自鄉（鎮）政府的干預和制約呢？有人分析說，這是我國的宏觀體制，也即強勢政府體制及其衍生的行政沖動所致，所以必須有賴于我國整個宏觀政治體制的改革方可使村民自治擺脫困境。對此，我持不同意見。

我不否認強勢政府及其缺乏制約的行政沖動的確會導致村民自治的困難，也是造成目前政-村關系緊張的一個重要原因，所以宏觀政治體制的改革也的確將會有助于改善這種政-村關系。但是人們要問了，那為什么同樣是強勢政府，在它們面對其它各種類型的社會和經濟組織，如各種社會團體、公益組織、公司企業以及其它非企業性的社會和經濟組織（無論民營還是國有）時，其行政沖動就沒有這么強烈，行政干預也沒有這么多發和直接呢？比如，面對公司和企業這類經濟組織，不要說是民營的了，即使是說那些資產屬于國有的企業，其所屬的那一層級的黨委和政府卻為什么很少直接干預或通過企業黨組織來間接干預其經營工作呢？為什么政府單單在面對自治組織時就會有那么多的行政沖動呢？有人說，你企業有《公司法》保護。可是我們的村民自治不也是有《村民委員會組織法》保護嗎？而且該法比《公司法》頒行和修訂得更早，當然相對而言也更完善些才對啊！

所以我認為，我們在分析政-村關系緊張，也即村民自治的困境時，應該既要從村民自治的外部的體制環境中尋找原因，也要從村民自治的內部，即從這個組織的性質和制度本身上來尋找原因。否則，我們就不可能發現為何用法律形式給予了那么多民主的村民自治會陷入困境的真正的原因所在，并找到正確的解決途徑。因此，我們有必要從分析村民自治組織的性質以及這個制度的設計結構上入手進行深入研究，以便于找到正確的改革方向。這不光是學術研究立論本身的需要，也是我國政治體制的進一步改革的客觀需要。

二、是自治組織還是其它什么性質的組織？

那么，我們當初設計的這個村民自治組織——村民委員會究竟是一種什么性質的自治組織呢？是行政組織，還是社會組織，抑或是經濟組織？對此問題，無論是1987年試行的《村民委員會組織法（試行）》，還是10年后的正式頒行的《村民委員會組織法》，都沒有正面予以回答。該法在第二條中是這樣規定的：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。”也就是說，當初設計村民自治制度時我們只將其確定為一種自我管理、教育和服務的基層群眾性自治組織，其運作方式是“四個民主”。但這里我們卻忽略了用法律規定一個非常重要的問題，即，這些在各個方面都體現了基層民主精神的所謂村民自治組織——村民委員會將帶領它們的村民進行什么樣的自治呢？是行政自治？社會自治？還是經濟自治？是單一自治還是全面自治呢？

對此，《村民委員會組織法》雖然沒有明確定性，但從其第二條規定的村民委員會的職責范圍來看，村民自治是全面自治，但其自治組織——村民委員會的主要職責卻是行政管理。比如，該法第二條還規定，“村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。”這里，后三條職責是協助性和務虛性的，任何組織和個人都可以做，并不能反映出村委會特有的組織性質。但是前三條職責，即辦理公共事務和公益事業以及調解民間糾紛（其實調解糾紛一項也屬于公共事務），則從法律上確定了村民委員會這個村民自治組織的性質竟然主要是一個行政組織！當然，由于法律還授權該組織辦理公益事業，所以它還具有一個社會組織，甚至還具有一個經濟組織的性質。為什么要這么說呢？因為，辦理公共事務只能是政府機構或行政性組織的職能，而辦理公益事業則屬于社會組織和經濟組織的職能。

所謂公共事務是指那些涉及社會公眾共同利益的事務，主要是指政治性事務和社會性事務，也包括部分經濟性事務，如辦理民政、教育、科學、文化、衛生、體育、人口、資源與環境保護等方面的公共事務，以及辦理通訊、郵電、鐵路和公共交通、供水、供電、供煤氣等方面的公用事業。眾所周知，辦理公共事務是政府的職責，也只有政府才是辦理公共事務的主體。可是我們卻把所有這些原本應該由一級政府辦理的公共事務以法律形式全部交由一個村民的自治組織來“辦理”了。不僅如此，我們還在法律中規定村民委員會有責任“協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”這就是說，村民自治組織不僅要辦理這些公共事務，而且還有法律責任去協助上級政府開展工作。這樣，村民自治組織就整個兒成為鄉（鎮）政府的一個駐村派出機構了。

還有，《村民委員會組織法》第五條要求村民自治組織——村民委員會“應當尊重集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權，維護以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，保障集體經濟組織和村民、承包經營戶、聯戶或者合伙的合法的財產權和其他合法的權利和利益。”這里所用的三個法律用語“尊重……自主權”、“維護……經營體制”和“保障……合法權益和利益”，一個比一個更具有法律賦責和授權，特別是賦予行政管理性職責和授予行政管理性權力的味道。在這種情況下，村民委員會還會是一個村民自治組織嗎？顯然不是了，因為《村民委員會組織法》的這些自相矛盾的規定不僅未能從法律上完整地詮釋和保護村民的自治權益，反而嚴重地扭曲了村民自治組織的自治性質，使之變成一種典型的以執行上級政府指令為職能的行政組織了。

該法之所以會出現這種與自治本意相悖的規定，我分析可能有如下三個原因：一是由于當時政社合一的已經解體，鄉（鎮）政府與村莊之間的關系處于模糊狀態，農村出現了一定的權力真空，當時的計劃經濟體制客觀上要求中央政府盡快將行政層級延伸到農村基層，保證國家意志的貫徹，以推動有計劃的社會主義商品經濟的發展。二是因為我們對所謂基層政治民主和村民自治的基本概念和原則還不熟悉，而采用政社合一式的行政方式來管理和控制農村社會來卻是輕車熟路，自覺或不自覺就沿襲了以前的做法：習慣了。第三，也是最重要的原因，即我們在立法當時，以及在8年前修改該法時，還根本不懂得政府的主要職責就是辦理公共事務，以及向社會公眾提供更多更好的公共服務和公共產品。于是我們便制訂相關政策和法規，把這些天賦給政府的辦理公共事務的職責一股腦地全部推卸給其他組織或公眾自己去承擔了！分析到這里，人們對自治組織的所謂困境問題可能就比較清楚了：一個以辦理公共事務為己任的行政組織，你卻要它去進行“自我管理、自我教育、自我服務”式的自治，這種情況下，即使你給它再多的民主，它能自治好嗎？或者說，你要一個實行基層民主的群眾性的自治組織去承擔許多原本不應該由它承擔的行政管理職責，去辦理許多本不應該由它辦理的公共事務，它怎么能不維護自己的自治權益，怎么能不抵制那些由政府攤派下來的行政性指令，從而導致所謂政-村關系緊張嗎？

另外，《村民委員會組織法》還要求村民自治組織辦理公益事業。辦理公益事業倒不是政府的專利，任何組織和個人都可以辦。村民自治組織也可以辦。但是公益事業類別繁多，包羅萬象，涉及的行業數不勝數，其他行業不說，就是社會服務一個行業的公益事業就有諸如醫療衛生、教育培訓、科研普及、文化娛樂、勞工服務、扶貧濟困、社會救助、養老育幼、婦兒保護、犯罪矯治、司法援助、扶殘救弱以及慈善捐助等眾多事項。這么多公益事業你都要只有幾個人組成的村委會去辦理能行嗎？村莊并非是、而且也不應該是一個封閉的社會系統，所以你把社會上所有的公益事業都要求在一個村莊的范圍內全部由一個自治組織獨自去辦理并要求它辦好幾乎是不可能的！何況根據我國的《民法通則》和《公司法》，有資格辦理上述這每一項公益事業的組織都必須是一個符合法人條件的并經過登記或注冊的特定的社會組織或經濟組織，如企業法人、事業單位法人或社會團體法人等（目前這種法人分類也已經不適合日益開放的市場經濟的需要了，也需要修改了）。村民自治組織的法人定位至今仍模糊不清，你叫它去辦理這些必須是法人才能辦理的公益事業，那怎么能辦好呢？

因此，我們可以說，我國絕大部分鄉村的公益事業長期發育萎縮，水平低下，與我們的村民自治組織長期法人定位不明，脫離開放的社會和經濟發展的現實，封閉在一個村莊內辦理公益事業的做法不無關系。因此，要想在我國成功地建設新農村，就必須把單個村莊的公益事業的興辦和發展放到開放的社會和市場經濟的大環境中去統籌考慮，即制訂各種政策和法規以鼓勵和支持村民自治組織采取各種措施去吸引村民和各種社會經濟組織興辦各項農村公益事業。

三、是一個權力-利益主體還是許多權益主體的集合體？

綜上所述，可見正是由于我國的村民自治具有地方行政自治的特點，即自治組織擁有辦理公共事務的公共權力，才導致我國的村民自治的困境的。近些年來，隨著稅費改革，村莊的公共事務和公益事業幾乎全部癱瘓，村民自治陷入更加嚴重的困境。這一切也更加突顯出我國村民自治的行政性組織的缺陷所在。

然而，在我們的學界卻出現了一種傾向性觀點，即認為村民委員會——村民自治組織是一個“完全獨立的權力-利益主體。”不僅如此，還認為村委會“應該是一種以村莊為明確權力邊界的村民自治組織，是一個能夠在法律規定的范圍內不受干涉地獨立行使政治權力、對關系到村莊集體以及村莊內所有村民切身利益的事務享有獨立的決定權及處置權的政治實體。”[程為敏“關于村民自治主體性的若干思考”《中國社會科學》2005年第3期]這里就完全把村民自治組織看作是一個可以獨立行使政治權力、處置所有公共事務的政治實體，即一級政府機構了。應該說，這種打著保障村民自治權益的旗號去強化自治組織行政性質的觀點在政、學兩界都有著一定的影響和代表性。但如認真分析之就可以發現，這種企圖以強化村民自治組織的政治實體性來擺脫村民自治組織困境的觀點恰恰是一種邏輯悖論。如果按照這個觀點去修訂相關法律和政策，強化村民自治組織的行政性，那將使在我國實行了近20年的村民自治成果很快就會毀于一旦。而且，這么做最終將在我國已經多達5個層次的、正準備壓縮和削減的行政層級上竟然又在村莊這個最低層級上創設出一個全新的政府組織來！這是一個多么荒謬的觀點啊！

既然我們是通過制訂國家的法律用將其行政化的方式把自治范圍內的所有村民全部組成為一個利益主體，即利益共同體。那么這種人為的、從外部強制性形成的利益共同體不僅不符合我國農村的客觀情況，反而會由此而大量出現利用所謂利益共同體利益來壓制、侵犯，甚至剝奪其它較小的權益主體的權益的情況。我們目前不正是因為在干著這樣的蠢事，才使村民們對這種不倫不類的村民自治制度感到失望和反感的嗎？

其實，在我國的村民自治范圍內本來就存在著或者應該存在著許許多多獨立的權益主體（指法人和自然人的權利和利益載體，下同），如個體承包農戶、個體工商戶、私人企業、合作社，還有股份制或合作制企業等。這些權益主體的權益對其主體而言，即使在土地集體所有、農民對其承包的土地只有使用權而無所有權的情況下，其權益的重要性一般情況下也往往要大于從外部人為形成的所謂利益共同體的利益。如果今后農用土地使用權還給農民了，那么這個人為制造出來的利益共同體將會立刻轟然瓦解。然而，長期以來，我們并不愿意承認這一點，非要人為地維持和宣傳著這個“善意的謊言”，強調利益共同體利益在任何情況下都永遠大于其他較小的權益主體的權益。結果，在村民自治條件下本來應該由各個單個的權益主體興辦各項公益事業和經濟活動的積極性和市場空間反而受到了所謂利益共同體的更多更大的壓制。可以說，我們目前將村民自治組織的行政組織化的法律制度正是造成我國這些年來的農村三產經濟的萎縮以及三農問題的惡化的一個非常重要的成因。

因此，要在我國更好地實行體現基層民主的村民自治，我們就必須改革目前的行政職能化的村民自治制度。我們應該將現在由村民自治組織承擔的那些辦理村莊公共事務的公共權力剝離出來，重新交還給政府，由政府責無旁貸地承擔起來。（至于今后是由鄉（鎮）政府還是縣、市政府，甚或是省級和中央政府承擔，要看我國下一步行政管理體制改革的情況來定，但有一點是確定無疑的，那就是必須由政府擔當起來。）

四、政府的職能與村民自治組織的職能

在改革政府行政管理體制，轉變政府職能后，政府對鄉村自治組織的管理將主要有四種職能方式：

首先，政府通過制定各種法律法規來協調村民自治組織中各個權益主體之間關系，并為自治組織內的所有權益主體以及社會上其它各類社會和經濟組織參與村莊的公益事業和市場經濟的發展提供制度保障。

其次，政府應該根據自己承擔的那些辦理公共事務的行政職責，制定各種鄉村發展規劃和計劃，并按照這些規劃和計劃進行項目投入或投資，建造各種教育、醫衛、體育和文娛方面的公共設施，向村莊和農民提供各種他們需要的公共產品和公共服務。

再次，政府負責對村民自治組織的領導人和成員進行培訓；發起村莊各種政治和文化活動，宣傳政府的新農村建設政策，倡導和培養政府提倡的那些特定的社會價值觀和文化傳統；對村民自治組織的建設和活動予以財政支持。

最后，政府需要負責村莊的治安和警務，村民自治組織則提供協助。

在中央提出建設新農村、加大對三農的投入以來，我們一直苦于無法找到一種更好地向農村和農民提供更多更好的公共產品和服務的方式。現在，只要你政府把自己的辦理公共事務的行政職責重新承擔起來，而不是再行推卸責任，那么這個最好的服務方式就會出現在你的眼前。政府為什么不好好珍惜它，抓住它，并且好好地使用它呢？

在行政性職能被剝離，由政府收回并承擔起來之后，村民委員會作為一個基層自治組織，它的主要職能的脈絡也就更加清楚和合理了，那就是對其自治范圍內的村莊行使與城市社區一樣的管理職能。這些職能主要體現在：

1，根據政府的區域發展規劃和計劃，按照自治組織法定的“四個民主”的方式研究和確定村莊發展規劃、計劃以及發展項目。

2，根據自身的發展需要，在其自治范圍內組建、發展和引入社會上各種行業性和專業性民間自治性組織，包括各種非營利組織、支援服務組織、慈善組織和私人組織等，特別是各種社區型合作社，如住房合作社、消費合作社、信貸合作社、教育合作社、醫療衛生合作社以及養老合作社等。

3，根據需要興辦各種類型和式樣的公益事業，為村民，特別是為各類具有特殊需要的村民，如老年人、殘疾人、婦女、學齡前兒童、低收入家庭、單親家庭、移民和失業人員等，提供各式各樣的社會服務。

（在這里，作者還要呼吁：國家應該盡快修訂剛剛審議通過、明年年中即將頒行實施的具有極大局限性的所謂《農民專業合作社法》，以及那個已經頒行20年、本身已經千窗百孔、不堪重負的《民法通則》，把興辦對于建設新農村至關重要的社區型合作社和各種非政府社會和經濟組織的權利重新還給農民和國民。）

政府按照天賦的職能在我國建立起高效的村莊公共產品服務體系和高效的行政管理體制，村民自治組織則按照自己的職能，組建各種類型的社會和經濟組織，興辦各種類型的村莊公益事業和向村民提供各種類型的社會服務，并維護其成員自身的社會和經濟權益。政府與村民自治組織在職能上的合理有效的分工與結合，各司其職，便可以在我國廣大農村形成一個具有我國農村社會特點的安定、和諧、有序的社會結構。這難道不正是我們幾十年來一再追求的社會主義新農村的真實的美好前景嗎？

五、結語

目前，我國社會和經濟發展出現的一個新情況是：社會公共需求的全面增長與政府公共產品供給的嚴重短缺以及政府公共服務的嚴重缺位形成了非常鮮明的對比和巨大的反差。因此，推進政府行政管理體制改革，是推進全面改革的關鍵。但是，在改革我國政府行政管理體制時遇到的一個重大難題是，在政府職能從社會經濟各個方面布控管理，轉而收縮、轉變為以提供公共產品與服務為主的時候，那些被騰空出來的社會和經濟領域的管理空間又將如何來填補，或者說由誰來擔當其職呢？對此，人們無須擔心。我在這里可以負責任地告訴大家，只要我們真正地貫徹中央有關提高社會主義基層民主建設水平的指導思想，改革我國落后的政府行政管理體制，轉變政府職能，今后在我國社會和經濟變革中必將大批涌現出各種類型的非政府組織（NGO），包括被剝離掉其行政職能的村民自治組織在內的所有民間的自治組織、志愿者組織、非營利組織、合作經濟組織以及所有類型的公益事業型組織等，必將登上我國宏大無比的社會和經濟舞臺去上演一出出本來就是它們演出強項的精彩的新時代劇目而大放異彩。屆時，我國的社會主義和諧社會的建設將會展現出一幅多么五彩繽紛的具有偉大現實意義和歷史意義的畫卷啊！