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污染物總量控制是環境管理制度的一項重要制度，是以保持、恢復或改善區域的環境質量，控制一定時間段內區域所有污染源污染物排放總量為核心的環境管理方法體系。“”期間，我國逐步實行了以總量控制和排污期權交易為主線的環境管理模式。近幾年，特別是實施污染減排工作后，總量控制制度已作為一種手段融入其它環境管理制度中，如逐步落實到“環評”和“三同時”管理中，融入并完善了排污許可證制度，納入地方環保規劃并列為目標責任制考核內容。實施污染物排放總量控制是污染防治工作的唯一出路，這也是貫徹科學發展觀，建設創新友好環境的客觀需要，對于不斷完善科技創新環境，實現社會、經濟與環境協調發展和建設創新型城市具有重要的現實意義。

一、總量控制實施現狀及主要問題

位于“唐蕃古道”和古“絲綢之路”南路，地處黃河支流湟水上游，四面環山，三川會聚，扼青藏高原東方之門戶，是黃土高原與青藏高原、農業區與牧業區、漢藏文化與伊斯蘭文化的結合部。市屬欠發達地區，經濟總量小，產業結構以火電、化工、黑色金屬冶煉、有色金屬加工為主。2010年，全市化學需氧量（COD）排放量列前五位的行業依次為鋁電、煉鋼、化工、鋁冶煉、動物膠制造業，累計排放量占全市重點調查單位排放總量的73%；工業二氧化硫（SO2）排放量主要來自火力發電、煉鋼、鋁冶煉、鉛鋅冶煉、水泥行業，占全市重點調查單位排放總量的96%，其中電力占全市重點調查單位總量的58%。

“”末，省政府下達給市的主要污染物總量控制指標為：化學需氧量3.45萬噸，二氧化硫6.80萬噸。

近年來，隨著人們生活水平的提高，對環境質量的要求越來越高；經濟的發展、城市化和現代化進程的加快對環境的壓力也將會越來越大。環境污染問題產生的根本原因在于人類生產、生活排入環境的污染物總量超過了環境的承載能力，從而影響到人類的生產、生活和人體健康。“”期間，全市投資5.08億元實施二氧化硫治理項目14個，投資3.55億元實施化學需氧量22個項目。累計削減化學需氧量8221噸、削減二氧化硫25457噸，完成了省政府下達的總量控制目標任務。

“十二五”期間國家對化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物四種主要污染物實行排放總量控制管理，同時，將污染源普查口徑的農業源與機動車納入總量控制范圍。經過“”減排工作的強力推進，原有企業污染減排空間越來越小，加之甘河等工業園區的迅猛發展，主要污染物新增排放量呈遞增趨勢，缺乏減排工程項目來削減新增排放量，工業COD、SO2等污染物的減排已非常艱難。要完成“十二五”主要污染物排放總量控制目標任務，實現創新型城市，在總量控制方面還存在以下問題，需盡快解決。

(一)范圍較小，短期難以取得實效。目前排污總量控制主要針對工業污染，其中又以重點老污染源為主，在新污染源、生活污染源、農業面源等污染排放量比重日益增加的情況下，總量控制制度的實施并未取得預期的成效。如對現有總量控制單位的監督管理不夠到位，在線監控尚需完善，無法為總量控制落實的監督管理提供準確的數據依據。

(二)從總量控制因子看，市也按照國家要求，并根據國家統一規范確定了二氧化硫、氮氧化物、化學需氧量、氨氮排放量等四項重點控制因子，但在實際操作中，企業生產隨市場停停開開很普遍。目前只能就審批和驗收情況得出新增量與削減量，難以切實掌握排污總量的動態變化。

(三)區域環境容量不明，缺乏與環境容量測算相關的技術支持。實施排污總量控制的最終目標是要實現污染排放量小于環境容量，進而達到環境質量的穩定改善。雖然從長遠來說，總量控制的效果可以從已經確定的環境功能改善來體現，但由于現今各區域流域大氣、水環境容量均不明確，而且區域流域環境容量又具有季節性、時段性變化特點、排污總量與環境容量之間很難形成穩定的量化對比，這勢必增加制定排污總量削減體系的難度，削弱排污總量階段削減目標與削減量的科學性。另外，實施排污總量控制對監測水平和監測網絡體系建設也提出了更高的要求，而我市現有的監測技術水平仍顯落后，人員數量也十分缺乏。現有污染物排放總量也很不詳細。從理論上講，實施總量控制應依據總量控制指標，結合排污總量現狀有步驟地推進，但現有總量控制指標采用的是層層下達的辦法，而不是以地方污染排放現狀為基礎，兩者之間往往存在一定差距。

(四)排污單位規模小，年度污染物排放量不穩定。我市目前規模企業數量少，產品科技含量低，管理模式落后，大多仍屬粗放經營范疇，但這些企業均屬總量控制的重點管理對象，又是單個排污大戶，對周圍環境質量的影響很大。這類企業生產和開工往往受到市場和季節因素制約而很不正常，污染物排放量難以確定。

二、控制污染物排放總量的對策措施

“十二五”期間，市仍處于工業化的中后期，這將是一個經濟發展的重要轉型期，也是資源環境矛盾集中的爆發期。市是中國優秀旅游城市、國家園林城市、國家衛生城市，目前正在創建“全國文明城市”和“國家環境保護模范城市”。要緊緊抓住建設國家創新型試點城市的重大機遇，解放思想，開拓創新，牢固樹立“經濟發展，環保先行”的理念，在為經濟發展保駕護航的同時，實施環保倒逼機制，營造良好的創新環境，推進企業加快轉型升級，培育戰略性新興產業、扶持特色優勢產業和現代都市農業科技創新，把建設創新型城市的戰略任務落到實處，齊心協力推動市創新型城市建設。具體來說就是在總量控制的基礎上，推進能源結構持續優化。以削減污染總量、改善環境質量和防范環境風險為原則，強化污染減排，加大落后產能淘汰力度，使軟性的“創新環境”實現“硬著陸”。促進經濟發展模式轉變，突出發展綠色經濟。

（一）結合環境功能區劃，積極研究和摸清區域、流域環境容量。首先按要求制定階段排污總量削減方案，根據排污總量控制計劃要求，進一步明確現有工業排放總量并在此前提下，結合生活污水排放量、大氣污染物排放量，與區域環境現狀、下達的排污總量控制指標、環境目標進行比較，并將其作為今后區域分配排污指標的基礎。在此基礎上，進一步做好行業內部各點源的指標分配、核定工作。其次要逐步制定與市區域經濟發展趨勢、發展速度相適應的削減計劃。

(二)加快落實和完善相關的制度措施。總量控制制度的有效實施需要有相關的環境管理措施作保障，一是嚴格落實排污申報登記及年審制度，進一步加強申報登記的科學性和排污申報數據的準確性，抓緊建立健全市污染源動態數據庫。二是完善建設項目環境保護管理制度，把總量控制納入建設項目的環境保護預審、環境影響評價和“三同時”制度進行落實，堅決按“增產不增污”和“增產減污”的原則進行項目審批把關。三是對排污口進行規范化整治，進一步落實排污許可證制度。四是完善污染在線監控管理。

(三)加快推進環境基礎設施建設進度。首先應抓緊建設城市污水處理廠和納污管道，減少城市生活污水的污染；其次應積極開展農村環境綜合整治，最后是開展河道等水體的綜合整治工作，增強河道的自凈能力，擴大環境容量。

（四）推行符合總量控制要求的市場機制。實施總量控制，必然推動污染治理設施的建設，因此在加強監督管理的同時，還應積極運用市場經濟手段，引入市場機制，增強企業治污的積極性。一是堅持大力提倡走專業化治污的道路，推行“誰污染、誰付費”的原則，堅持走聯合治污和規模治污的道路；二是要廣開門路，吸引社會資金建設大型環境基礎設施，實行設施有償使用，保證設施有償運行。三是積極推行激勵機制，對努力削減排污總量的排污單位，政府應從稅收、技術、資金等方面予以扶持，環保部門也可在總量收費和環保補助方面予以優先照顧。今后要逐步把企業的排污權推向市場，以進一步拓寬污染治理的融資渠道，促使企業用于治理污染、改善環境的投入得以用排污權交易的方式得到經濟補償。同時努力引導企業通過加強管理、改善工藝、采取新技術等清潔生產和循環經濟來削減污染物指標，并從指標有價轉讓中獲取經濟利益。

三、控制污染物排放總量的建議

實施污染物排放總量控制已經成為我國環保法律的一項基本制度，而我市的總量控制工作還剛剛起步，必須統一和提高各級領導對總量控制的認識，為總量控制工作順利開展打下基礎。

（一）制定和完善與總量控制相關的政策、法規、制度和標準，是依法實施總量控制的前提條件。因此，必須依據我市實際制定污染物總量控制相配套的政策、法規、制度和規范，如大氣和水污染物排放總量控制技術規范、總量控制監測規范、排污口設置與規范化整治管理辦法、總量收費制度、排污權交易制度、流域總量控制標準等等。在相關政策、法規的修訂中，還需明確經濟發展部門、農業部門、水利部門等其他相關部門在總量控制方面的責任。

（二）重視市場、經濟手段在總量控制工作中的運用。市場、經濟手段的運用將會極大地增強總量控制的效果，保證總量控制的各項措施得以有效執行。總量控制中的市場、經濟手段可以分為強制手段和激勵手段。強制手段可以使企業認識到環境容量的稀缺性和有價性。市場、經濟的激勵手段有很多，如排污權交易、污水處理設施投資建設運行的市場化、監測的市場化、政府補貼等等。市場、經濟的激勵手段可以為企業治污提供動力，如進行清潔生產或技術改造后，能有效降低企業的排污總量，企業就可以通過排污權交易把富裕的排污量有償轉讓給其他需要的企業；可以為企業降低治污成本，如由專業公司參與建設和運行治污設施，既能降低治污成本，還可使企業專心致力于生產和市場的開發；可以為政府減少資金不足的壓力，如通過BOT等形式，吸收社會資金參與城鎮污水的治理等等。

（三）加強環境監測網絡和能力建設，全面實施排污許可證制度。實施污染物排放總量控制給環境監測提出了很高的要求，它要求監測的數據能夠較為準確、及時地反映污染源污染物排放量和環境質量的變化情況，甚至還要求能反映污染物排放量與環境質量的響應關系，而現有基于濃度控制的環境監測手段將不能滿足總量控制的需要。因此，為適應總量控制的要求，必須加強環境監測網絡和環境監測能力建設，包括環境監測站的標準化建設，環境監測人員的技術培訓，應用現代網絡技術、實時在線監測監控系統、利用地理信息系統技術實現總量控制數據信息管理的系統化、可視化等等。同時，要根據排污企業的排污動態變化情況，制定相應的排污申報登記辦法，加強排污申報登記及其數據管理的動態和有效的依法監督管理。有效的監督管理包括加強監督監測、實施重點源總量監測月報制度、安裝在線監測系統等。要以實現排污申報登記及其數據動態管理為目標，建立一套科學的排污數據管理系統，全面實施排污許可證制度。

（四）積極組織開展總量核定、分配等總量控制相關技術研究。開展總量控制相關技術的研究是順利實施總量控制的技術支撐。總量控制是一項嶄新的環境管理制度，又是一項長期的、復雜的、技術性強的工作，其內容涉及污染防治的各個方面，有許多相關的技術問題需要解決。因此，要在充分借鑒兄弟城市成功經驗的基礎上，根據我市的實際情況積極組織高校、環境可研單位等技術力量，開展總量核定、分配及大氣和水環境容量等總量控制相關技術的研究和試點，加大科研經費的投入，為我市污染物排放總量控制的深入開展做好強大的技術儲備。

（五）實施污染物排放總量控制工作思路。

貫徹省委、省政府對污染物排放實施總量控制的要求，遵循先易后難、創造條件、循序推進、分步實施的原則，通過5至10年的努力，最終建立科學、系統、以環境允許納污容量為核心的污染物排放總量控制體系，從而為實現環境質量全面達標，實現經濟、社會的可持續發展提供有力的保證。

在區域環境質量近、遠期目標已確定的基礎上，實施分步推進的戰略。第一步：以工業源的排放總量控制為主線，加強各類污染源的排污申報。同時開展總量控制試點與研究，制訂和完善相應的總量控制政策、法規。第二步：實施區域（流域）近期環境目標總量控制，初步建立總量控制體系，有步驟地開展排污權交易試點。第三步：全面推行所有污染物的環境質量達標總量控制，基本建立較為科學、系統的總量控制體系。分三步實施的關鍵是第一步能否順利實行，并為下一步打下基礎。實施方案第一步工作內容有：一是建立我市總量控制實際可操作執行的程序法規和相關制度；二是提高排污申報登記的質量和覆蓋面，建立和全面實施排污許可證制度；三是按總量控制要求改進建設項目管理辦法；四是穩步推行排污口計量信息化，實現各污染源排污口排污信息的聯網；五是開展大氣、水環境質量目標總量控制方法的研究；六是開展總量控制試點，選定一個區、縣展開試點；七是加快監測的建設和加強監察力量；八是逐步實施流域斷面水質達標控制；九是重視清潔生產和重點實用治理技術的推廣工作；十是積極探索農業等面源污染防治措施。

總之，要加強環保創新服務平臺建設，通過控制主要污染物排放總量，騰出經濟發展所需的污染物排放總量空間，在保護環境的同時，營造良好的創新發展環境。