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土地利用規劃的本質范文第1篇

關鍵詞：土地利用；規劃；環境影響；評價研究

中圖分類號：P285文獻標識碼： A

一、土地利用規劃中進行環境影響評價的必要性

1、是解決我國當前嚴峻生態環境形勢的必由之路

我國的發展現狀也如同發達國家早期一樣，經歷著社會經濟發展過程中以犧牲環境為代價換來的經濟大發展。目前我國已經逐步實現由粗放式發展向集約型發展的轉變，在這個轉變過程中必然要求對當前嚴峻的生態環境現狀加以改變。土地利用帶來的環境問題是我國當前眾多環境問題中較為突出的一項，因此，土地利用中進行環境影響評價是構建和諧社會、促進社會可持續發展的必要手段，對社會各方面發展都有很深遠的現實意義。

2、適應了當前土地規劃環境現狀的改革的要求

當前，我國土地問題較多，如水土流失嚴重，山體滑坡、土地荒漠化、珍惜動植物生存的濕地日益減少等等，都必然要求在土地利用中進行環境影響評價，合理利用土地，減少對環境的影響。由于多年的粗放式經濟發展，對環境問題的認識不深刻，新時期必然要以環境影響評價為突破口，土地利用中讓環境保護觀念深入人心。

3、有利于促進土地恢復，改善生態環境

很多地區為了實現經濟發展，大力將寶貴的農田資源用于工廠建設、地產開發等項目，嚴重縮減了我國耕地的有效使用面積，對國民經濟的健康發展造成了不利影響，在土地利用規劃中進行環境影響評價，有利于實現土地恢復。

二、規劃環境影響評價的意義

1、有利于克服項目環評的不足，成為實施可持續發展的有力手段

規劃環評使得在決策的“上游”就能充分考慮到規劃的實施可能對環境造成的不利影響，從而為減緩措施的制定留有更大余地，而不是到了“下游”的項目實施階段或實施之后去彌補出現的問題；規劃環評還能考慮到項目環評無法考慮的多個項目的累積環境影響，能對一些大型、累積的環境問題作出預測。可以說，規劃環評把可持續發展的理念從抽象、宏觀的戰略落實到了可操作的具體項目上，因此規劃環評是實施可持續發展的有力手段。

2、推進土地利用總體規劃的科學性、綜合性和戰略性

土地利用總體規劃是土地利用管理工作的“龍頭”，由于我國人多地少的國 情，在實施土地利用規劃時注重對土地的保護顯得尤為重要。在規劃實施過程中， 隨著宏觀環境的變化、社會經濟發展規劃的調整及執行過程中可能出現重大的問 題，我們需要對戰略目標和戰略方案進行及時調整，不斷收集、分析戰略實施過 程中反饋的各種信息，科學的遇見和把握發展動態，以提高規劃的科學性和戰略性 ，達到規避風險的目的。同時實施戰略環評，注重經濟、社會和環境的協調發展，綜合考察規劃實施所帶來的經濟效益、社會效益和生態效益的高度統一， 使土地利用的效益發揮到最大值。

3、有利于促進土地利用的可持續發展

可持續發展關注土地利用的經濟、社會和環境效益三者的綜合發展，是一條綜合的可持續發展的道路。隨著中國人口數量的不斷攀升，城市發展及工業用地的規模不斷擴大，土地利用需求和供給之間的不平衡愈來愈大，亟需對土地資源的使用進行科學的有利于建立環境與發展的綜合決策機制。

三、土地利用規劃環境影響評價的理論基礎

目前,規劃環境影響評價最重要的理論基礎是可持續發展理論與規劃環境評價。土地可持續利用的思想與可持續土地利用理論,由印度農業研究會(ICAR)、美國研究中心共同組織的首次國際土地持續利用系統研討會、美國農業部(USDA)在1990年2月在新德里正式提出。不斷提高環境承載力與人類生活質量是其未來目標,滿足其需求能力的土地資源前提是滿足當代人需求而又不損害后代，正確實施提供重要的指導是可持續土地利用理論為土地利用規劃環境評價方式。可持續發展理論是核心，重要手段依托規劃環境影響評價是實現可持續發展的基石,可持續性是從環境角度衡量規劃實施后資源的整合,得出符合我國可持續發展要求的補救措施、減緩與替代方案,提供環境依據是實施土地利用規劃的終極目標,社會可接受性在土地利用規劃中體現。

四、對我國土地利用規劃中環境影響評價的重要指標體系分析

在這個具體的指標評價體系中，我們主要應該遵循幾個不同的原則，首先是科學性的原則，也就是說我國土地的利用規劃的環境方面的具體影響都應該具有比較明確的科學內涵，比較好的度量性，只有這樣才能更好地在各個地區之間進行綜合的比較。其次是綜合性以及主要的成分性，也就是我們土地的利用規劃方面的影響都應該與規劃包括相應的項目相聯系，并且積極做好各個方面的綜合分析以及考慮。第三個方面是可操作性，這主要是土地利用與規劃方面的具體影響從國民經濟的統計數據或者是相關的部門資料之間進行篩選考慮。第四個方面是動態性，這一點主要是因為我國的土地利用的規劃環境影響評價的復雜性或者是公眾參與的反饋信息不斷進行補充來達到最終完善的程度。

在對這些都有比較切實的了解之后，我們就要積極構建評價的指標體系之間的聯合框架了，常用的方式主要是進行加權的比較方法、可持續發展能力方面的評價方法、環境的承載能力方面的評價方法以及最后的對比分析方法。

五、土地利用環境影響評價所存在的問題

1、我國現行土地規劃環境影響評價只限于小區域范圍

目前土地利用規劃對環境影響的探究著重于小區域尺度范圍上，考慮較多的則是土地用地性質變化或土地利用對土壤、水質和地質酸堿度等的影響。只能在一個很狹窄的空間去評價土地利用規劃對當地環境所造成的影響，因此，僅靠這些方面的研究結果很難進行大范圍區域影響的研究。

2、缺乏相關預防或減輕負面影響的措施。

預測、評估結果，對于不同的土地利用規劃的情況，所提出得預防或者減輕環境負面影響的措施，這是環境保護評價規定中的重要內容之一。但是很多戰略性的環境影響評價，只是在評價結果中提出相關內容，而具體用什么策略來解決這方面相關難題缺少專門的研究。其實土地利用規劃環境影響評價所面臨的問題異常雜，需要我們科學探究土地利用規劃環境影響評價方法，探究土地利用規劃對環境質量所帶來的各方面影響，在探究進程中要善于利用環境科學、可持續理論、地質環境學、生態學等相關學科所得出的理論成果，進行全面的探究與綜合分析。

3、我國土地規劃利用環境影響評價體系缺乏系統性

到目前為止，土地規劃利用環境影響評價體系還沒有形成統一、普遍的共識，所以人們迫切需要對土地規劃利用環境影響評價進行更深入的研究、進而建立科學合理地評價體系。然而，我們需根據不同層次、不同類型的土地利用進行規劃，采取不同的評價標準，這是我們在進行土地規劃利用環境影響評價探究中所應注意的問題。以后的評價體系標準更應涉及多層次、多因素影響、具體問題具體分析，這樣才能更科學更合理地對土地規劃利用環境影響進行評價。

六、做好土地利用規劃環境影響評價的幾點措施建議

1、提升土地利用規劃環評公眾參與度

土地利用規劃是協調政府、企業以及公民個人等多方利益的行為，其本質是對未來土地利用方式的提供一種較為完善的選擇模式。因此，鼓勵更多的利益相關者參與到土地利用規劃環評中，有利于提高規劃制定的合理性和科學性。

2、加快土地利用規劃環評技術規程編制

制定將土地利用規劃環評引入到土地利用規劃編制中的技術方案。通過環境影響評價清單法、公眾參與法等快速土地利用規劃環境影響評價，將土地利用規劃轉變為“決策前評價”；在規劃中，考慮環境影響因素因子，將環境影響評價納入到土地利用規劃編制過程中，實現“同步決策”；在規劃編制后，進行土地利用規劃環境影響做預測分析，為環境影響評價的實施提供保障。

3、出臺土地利用規劃環評行業標準

實行嚴格的土地利用規劃環評制度，就需要再在全國或者區域范圍內出臺一定的行業標準，規范土地利用歸化環評行業行為，否則現行的制度實施起來沒有強有力的依據做保障，會影響行業發展，不僅難以取得預期效果，還會把土地利用規劃環評當成了“走過場”，增加政府負擔不說，還起不到預期效果。

結束語

土地利用總體規劃環境影響評價工作面對的問題非常復雜，涉及面非常廣泛，產生的影響非常的深刻，隨著環境與生態問題的加重，國家對環評工作尤其是土地利用總體規劃的環評工作越來越重視。而目前土地利用總體規劃環境影響評價的理論還很不成熟，還需要更多的理論創新與實例研究分析，逐步完善土地利用總體規劃環境影響評價方法體系及指標體系。

參考文獻

[1].吳克寧.關于土地利用總體規劃環境影響評價的思考[J].資源?產業,2012,7(1):39-43.

土地利用規劃的本質范文第2篇

關鍵詞：經濟開發區；土地規劃；可持續利用

0 引言

土地利用總體規劃的影響范圍廣、時間長,與區域社會經濟發展關系密切。土地利用規劃對環境影響的研究屬于戰略環境影響評價范疇,目的是提高土地利用的決策質量,減少政策、規劃與計劃制定的失誤對環境造成的危害,保障社會、經濟和環境的可持續發展。發達國家在土地利用規劃的環境影響研究方面建立了較完善、科學的研究體系。我國近年開始有學者開展土地利用總體規劃的環境影響研究。卞正富等[1 ] 就我國土地利用總體規劃環境評價體系進行了研究;潘嫦英等[2 ] 討論了土地利用總體規劃環境影響評價與建設項目環境影響評價的聯系、區域開發環境影響評價對土地利用總體規劃環境影響評價的借鑒等問題;賴力等[3 ] 分析了我國土地利用總體規劃中存在的環境問題。

1 土地利用規劃與可持續發展

1.1 土地利用規劃應堅持可持續發展的原則

作為人類新生存方式的可持續發展，若要真正得以有效實施，即在生態環境、經濟增長、社會發展方面形成一個持續、高效的協調運行機制，必須遵循公平性、可持續性、共同性和需求性原則，這是由可持續發展的本質特征所決定的。

1.2 可持續發展是土地利用規劃的前提條件

可持續發展是一種從環境和自然資源角度提出的關于人類長發展的戰略和模式，它特別指出環境和自然資源的長期承載能力對發展進程的重要性以及發展對改善生活質量的重要性。可持續發展注重長遠發展和發展的質量，強調人口、資源、經濟和社會的綜合協調。土地利用規劃是對未來土地利用超前性的計劃和安排，只有堅持可持續發展，才能真正做到土地利用的區際公平和代際公平，促進人類與其他生物物種的和諧發展，實現人類與自然環境的和諧統一。

1.3 土地利用規劃是可持續發展的保證。

土地利用規劃按等級層次分為土地利用總體規劃、土地利用詳細規劃和土地利用專項規劃。土地利用總體規劃內容包括：土地利用現狀分析，土地利用潛力分析，土地利用需求量預測，土地利用結構優化與布局，土地利用規劃效益預測等。科學、合理的土地利用規劃能夠將各個部門和產業的用地按照因地制宜、綜合效益、逐級控制、動態平衡、協調統一的原則進行合理配置，從而保證社會經濟可持續發展的順利進行。

2 開發區土地可持續利用的內涵

2.1 可持續發展的實質是在經濟發展過程中要兼顧各方面利益、協調發展環境和經濟，其最終目標是要達到社會、經濟、生態的最佳綜合效益，做到人口、資源、環境和發展（PRED） 的協調統一。依靠技術和行政手段，協調開發區土地利用類型的結構、比例、空間分布與當地自然特征和經濟發展之間的關系，使開發區土地資源充分發揮其生產與環境功能，以達到社會、經濟和生態的最佳綜合效益。它包括以下幾層含義：

（1） 合理利用目前的開發區土地以獲取最大的經濟效益；

（2） 在開發區土地的開發利用過程中，保護那些對人類未來發關重要的土地利用方式（如耕地）。

（3） 協調區內各組成部分之間的關系，兼顧生態、美學及文化等因素，以實現區內社會、經濟和生態協調發展。

（4） 以人為中心的社會發展是經濟開發的出發點和落腳點，創建美好的人居環境，重視對人的關懷。

2.2 開發區土地持續利用不僅涉及到時間因素，還涉及到空間尺度。比較土地利用的持續性和適宜性，可以認為持續性是適宜性在時間上的擴展。土地利用的適宜性是指對于一定的土地單元，其是否適合于某種土地利用方式及其適宜程度；而土地利用的持續性是指一塊地在更長時期內是否適合于某種土地利用方式。可見，開發區土地利用的持續性研究要求對某種土地利用方式下，各種因子（生態環境、社會經濟等） 的變化趨勢作出預測，以便為可持續利用方式的選擇提供依據。一種開發區土地利用方式，只要在未來可預見的較長時期內自身有較高的產出，又不妨礙區域社會經濟的發展，并能維持良好的生態環境，通常認為這種土地利用方式是可持續的。有些土地利用方式，目前雖利用效率不高，不利于經濟社會的發展，但它具有靈活反應調控特征，也可認為是可持續的。

2.3 開發區內的農業用地和一般農業用地相比，雖然目前在權屬上都為集體所有，但開發區的農用地在可預見的一段時期內其權屬將變更為全民所有（國有）。這一特點決定了兩種不同的農用土地可持續利用方式。一般農用地可持續利用要求在提高土地的生產力的同時保護土地資源的生產潛力并防止土地退化，即通常所說的用地與養地相結合。根據開發區土地可持續利用的時間特點，經預測在短期內將征用為國有的農業用地，對其利用方式不用再考慮到養地，而是要快速充分挖掘其生產潛力，提高經濟效益。

3 開發區土地利用的對策

3.1 科學合理規劃是土地合理規劃的保障

要充分發揮規劃的“龍頭”作用，首先要制定科學合理的規劃。在高標準、高起點的原則下編制開發總體規劃的同時，加大控制性詳細規劃的編制力度，提高詳規的覆蓋率。通過合理的布局與規劃，提高開發區內可出讓用地的比例。在總體布局上還應注意充分發揮土地使用價值，按照不同產業和不同項目的特點確定地塊的功能和發展方向。

3.2 提高項目質量，培植主導產業，優化產業結構

項目是開發區的生命線，項目的質量直接關系到全區經濟的發展前景，也直接關系到開發區土地的集約利用，即土地產出率的高低。有的開發區為避免土地的閑置，增加項目的數量，引進一些“夕陽”產業和污染項目，造成了另外一種意義上的土地利用低下，有的甚至給開發區帶來外部的負效應，影響開發區的整體形象和可持續發展。

3.3 加大土地監察力度

通過土地監察，清理項目，清理拖欠土地款。針對開發區用地的不同情況采取相應的清理整頓措施。

（1） 簽訂土地使用合同后，對己付清地價款，遲遲不開工的，通過收取土地閑置費等手段，限期使其開工。自批準占地之日起兩年之后仍閑置不用的，收回土地使用權，原所交的出讓金及閑置費不予退回。

（2） 對未付清地價款的投資商，使其限期付清地價款，對土地出讓金遲遲不能到位、不按規定開發的應當依照合同規定予以處罰。

（3） 對于一些未批先用項目，符合開發區土地利用總體規劃的，應督促其辦理相關手續和補交出讓金；不符合規劃的，予以取締，依法收回土地。

（4） 對于新征用地，無力開發而造成的閑置用地，沒有破壞土地的耕作條件的，應堅持退還農民，讓農民繼續耕種；已破壞耕作層的，在規劃區范圍之外的應通過土地整理和復墾，使土地恢復耕作能力，然后退還給農民使用，不可復墾或是復墾成本過高的，通過規劃修編，納入建設用地規劃區的范疇。

（5） 對于其他閑置土地，結合項目，能利用閑置土地的，盡量不新占用地，能利用原有廠房的，盡量不新建廠房。

3.4 以服務承諾為契機，改善區內投資環境。

一切為企業的發展服務，改善區內投資環境，增強客商的投資信心。開發區建設應逐步改變引資招商的思路，應主要依靠完善的法律法規體系，高水平的辦事效率，優質的服務，不斷增加開發區的吸引力和競爭力，而不是主要依靠優惠政策招商引資。在建立和完善支持開發區發展的各類支撐服務機構的同時，還應建立與開發區相關的服務配套企業，如信息服務、物業管理服務、社區生活服務、環境美化服務等企業，使開發區的服務設施軟環境與基礎設施的硬環境相益得彰，充分發揮土地的增值效益和增值潛力。

土地利用規劃的本質范文第3篇

【關鍵詞】鄉鎮規劃；白馬寺；可操作；探討

1 前言

公眾參與是土地利用規劃的內在要求，是通過規劃切實保護耕地的重要保障。隨著我國工業化、城鎮化和現代化的迅速發展，耕地持續減少、基本農田保護面積受到威脅，農村土地利用規劃和村鎮規劃不合理等問題日益突出，上一輪鄉鎮土地利用總體規劃已不能適應新農村建設發展的要求。對于不同級別和類型的土地利用規劃，公眾參與的地位與作用應該予以區別，鄉鎮規劃是土地規劃規劃體系中最基層的規劃，這一層面的規劃應更多地吸收基層百姓參與，落實到具體的地塊，這樣才能從本質上提高鄉鎮規劃的可操作性與現實性，使得鄉鎮規劃方案能夠真正實施。因此，本文結合荊州市江陵縣白馬寺鎮土地利用總體規劃的實踐，探討了如何提高鄉鎮土地利用總體規劃的操作性與現實性。

2 鄉鎮土地利用總體規劃的情況

我國到目前為止開展了三輪土地利用總體規劃，就鄉鎮土地利用總體規劃的研究狀況而言，由于鄉鎮土地利用總體規劃剛剛起步，與國家，地市，縣市級土地利用總體規劃相比，具有難度大、工作量大、定性、定位、定量要求高，要求落實到具體地塊等特點，很多地方的鄉鎮土地利用總體規劃都還處于探索研究階段。

3 鄉鎮土地利用總體規劃的核心任務與內容

4 荊州市江陵縣白馬寺鎮土地利用總體規劃的基本情況

4.1 研究區概況

白馬寺鎮地處江陵縣東北部，距荊州市市中心40公里，東與沙崗鎮相鄰，南抵普濟鎮，西鄰熊河鎮，北鄰六合垸農場。

2005年全鎮36個行政村，276個村民小組，2005年末人47449人，其中農業人口38601人，農業勞動力15366人，城鎮人口8848人，城鎮化水平18.65%，土地總面積14942.95公頃，其中耕地10156.68公頃。

4.2 上一輪土地利用總體規劃存在的主要問題

4.2.1 建設用地空間布鎮矛盾較為突出

由于建設用地空間布局矛盾較為突出，建設用地實際需求與規劃布局錯位，造成鎮部建設用地指標不足。在規劃實施過程中，給規劃實施管理帶來一定的困難，導致規劃隨項目而不斷調整。

未來規劃期內，新的城鎮化發展戰略要求城鎮發展重新定位和設計，空間布局也發生了較大的變化，需要高度重視區域發展對建設用地的不同需求，以及建設用地布局對城鎮及各類建設的集聚導向作用，科學、合理確定布局和分區方案，使規劃更加適應不斷發展變化的形勢需要。

4.2.2 土地利用總體規劃管理水平不高

在土地利用總體規劃管理上，目前還沒有一套成熟完善的規劃管理信息系統，管理效率較低。尚需積極探索運用現代高科技成果在土地規劃實施管理中的應用，不斷提高土地規劃管理的效率和水平。

4.2.3 工業集中發展區建設用地保障程度較低

由于近年來經濟發展面臨的形勢發生了重大變化，特別是周邊縣市城市整體水平的提高，白馬寺鎮經濟發展的速度加快，工業集中發展區對用地的需求十分迫切。規劃實施幾年來，由于工業集中發展區建設用地保障程度較低，其發展建設的速度較慢。隨著區域經濟的不斷發展，現有企業及產業的格鎮與周邊城市總體發展矛盾越來越突出。

4.2.4 規劃編制缺乏公眾參與

我國以往的土地利用總體規劃是按行政層次“自上而下，上下結合”的辦法編制，規劃控制指標是自上而下地層層分解下達，這對于處于規劃最低層的鄉鎮土地利用總體規劃來說非常不利，為了落實上級規劃打三制指標，鄉鎮土地利用總體規劃的編制很難顧及其他方面，很少考慮農民對農村上地利用的愿望，基本上只是機械性地執行上級規劃控制指標，因而使規劃缺乏實用性和可操作性，鄉鎮土地利用總體規劃無特色性可言。加上長期以來規劃走的是封閉性的行政干預式的土地利用總體規劃路線，鄉鎮土地利用總體規劃編制不具開放性，缺少參與度和透明度，農民對鄉鎮土地規劃的具體執行措施也很少有人過問，這樣就加大了規劃實施的難度。

4.2.5 規劃缺乏對土地利用形勢變化的適應性

上輪規劃在方案編制時以剛性為主，彈性不足。對土地利用變化缺乏適應性，規劃的用地位置與實際項目選址要求不符的現象比較常見，線狀工程用地和一些工業用地尤其突出。土地利用總體規劃的頻繁調整，說明規劃對未來土地利用趨勢變化預測還不夠準確，但在管理上又缺乏相應的調節手段，只有通過規劃調整來解決問題。規劃調整固然可以解決規劃與用地需求不相符的矛盾，但規劃調整過于頻繁，勢必影響規劃的嚴肅性。

4.2.6 規劃的現實地位不高

規劃的現實地位不高，存在規劃跟著項目跑的現象。規劃實施的權威性不高，總體控制作用發揮不充分。由于土地利用總體規劃實施的時間還不長，社會對規劃重要性認識還不深，出現了規劃的法律地位雖然很高，但在實施管理中的隨意性卻相對較大的現象。一些地方的領導對用地要符合土地利用總體規劃認識較高，但在用地安排時卻片面要求規劃方案適合用地要求，一味要求國土資源部門修改規劃以滿足用地需求。由于種種原因，違法占地近幾年居高不下，有些違反規劃的用地得不到及時有效的處理。一些行業用地規劃與土地利用總體規劃在發展目標、統計口徑、基期數據、規劃期限等方面不一致，土地利用規模上下協調，也在一定程度上限制了土地利用總體規劃綜合控制作用的發揮。

5 提高鄉鎮土地利用總體規劃操作性與現實性探討

5.1 要增強特色分析和公眾參與

公眾參與貫穿了規劃的全過程。在規劃前期研究階段，規劃專班加強專家咨詢和公眾參與，廣泛聽取各方面專家和公眾意見，加強論證，實行科學決策和民主決策。在《大綱》編制階段，就規劃布局方案和規劃指標的分解，征求有關部門專家和公眾的意見和建議。外業調查階段通過召集各村主任，支書把各村情況收集，在實地對照圖紙記錄簽字蓋章。在《總體規劃》編制階段通過聽證會再次把規劃情況展現公眾，收集反饋意見進行修改。

5.2 與變更調查工作的銜接

土地變更調查不但是土地規劃的基礎性工作，也是總體規劃實施的主要手段，耕地保有量、建設用地占用耕地，土地開發復墾整理增加耕地等規劃的主要控制指標都要通過土地變更調查來檢驗，所以本次規劃基礎數據應該將“全國第二次土地調查”的結果與“變更調查”結果結合。

本輪規劃期限為2006-2020年，規劃基期為2005年，社會經濟等基礎數據均為2005年統計數據，各級下達指標均以2005年為基期年，因此采用的土地利用規劃基數也應該是反映2005年的土地利用狀況的數據。由于土地二次調查數據反映的是2009年現狀，必須進行基期的調整才能作為本輪規劃的規劃基數。本次試點通過相關統計資料和實地調查，切合實際地將2009年數據還原到2005年。數據基期調整主要進行了三大方面的調查，一是2006-2009年新增加的建設用地，二是耕地，三是土地開發整理項目還原。對于建設用地，在二調土地利用現狀圖上對各類建設用地逐塊核查，找出2006-2009年新增建設用地地塊，在圖上進行標注，并注明發生變化的地塊在2005年的利用狀況。對于耕地標注出2006-2009年因農業結構調整占用的耕地地塊，同可調整地類一并標注在圖上。對于開發整理項目，將2006-2009年實施的開發整理項目標注在圖上，并注明項目區在2005年的土地利用現狀。

5.3 指標圖數的一致性

為確保規劃基礎數據和基礎圖件一致性，在具體的操作中可以考慮在“二調”土地利用現狀數據庫的基礎上，根據規劃基數，對“二調”現狀圖進行相應調整還原，真正做到規劃基期年圖件與數據一致。

5.4 鄉鎮土地利用總體規劃中容易出錯的幾個問題

在鄉鎮土地利用總體規劃具體調整中有幾個特別容易出錯的概念與敏感的體系將會影響鄉鎮總體規劃的操作性與現實性，在新一輪鄉鎮總體規劃中要多加注意。

5.4.1 基本農田與基本農田保護區

基本農田保護區是指對基本農田實行特殊保護而依據土地利用總體規劃和法定程序確定的特殊保護區域。其中絕大部分是耕地也包括耕地間零星分布的園地、林地草地等其他農用地。基本農田則是指按照一定時期人口和社會經濟發展對農產品的需求依據土地利用總體規劃確定的不得占用的耕地，其土地類型是耕地。基本農田保護地塊匯總表中的耕地面積就是該鄉鎮的基本農田面積。因此鄉鎮土地利用總體規劃基本農田保護區匯總表中基本農田保護區面積應大干基本農田面積，基本農田保護面積應至少等于上級下達的基本農田保護指標。

5.4.2 一般農田與一般農地區

基本農田保護保護面積表內的一般農田面積和土地利用分區類型表內的一般農地區面容易混淆。一般農田是指土地利用規劃確定為農業使用的后備資源和其他零星非耕地，坡度大干25 但未列人生態退耕的耕地、泄洪區內的耕地和其他劣質耕地，其土地類型是耕地；一般農地區是指基本農田保護區以外，為農業生產發展需要劃定的土地用途區域其土地類型主要包括耕地(一般農田)，園地，其他農用地。因此從理論上講兩者面積決不可能相等。

5.4.3 基本農田保護率的計算

用基本農田保護區的耕地面積除以規劃期末的耕地面積，其他的計算方法比如用基本農田保護區的面積除以規劃目標年的耕地面積，用基本農田保護區的面積除以規劃基期年的耕地面積，用基本農田保護區內的耕地面積除以基本農田保護區的面積，用基本農田保護區的面積除以鄉鎮域總面積，用基本農田保護區內耕地面積除以規劃基期年的耕地面積等等這些計算方法都是不對的。

5.4.4 基本農田保護區位調整

區位調整為主指標調整為輔是本發鄉鎮級土地利用總體規劃調整必須遵循的原則。因此各鄉鎮要在原規劃指標體系下合理調整建設用地和基本農田區位，進行鄉鎮間的建設用地和基本農田的區位調整，即在鄉鎮范圍內進行村莊間的建設用地和基本農田的區位調整。不能只針對建設用地區位調整，基本農田不進行區位調整。例如：有的鄉鎮雖然布局了工業園區，建設用地增加，規劃期末耕地保有量減少（沒有低于上級下達的耕地保有量指標），但是基本農田面積并沒有相應的有減少，出現了基本農田面積大于耕地保有量的情況。有的鄉鎮因工礦用地或者居民用地集中到工業園區，或者鄉鎮有較大的復墾整理潛力，規劃期間凈增耕地面積較大，但是基本農田并沒有增加，出現基本農田面積遠遠小于區域內耕地面積，導致基本農田率低的情況。這兩種情況說明鄉鎮或村莊沒有進行基本農田的區位調整，基本農田保護沒有落到實處，導致整個鄉鎮規劃的可操作性與現實性降低。

6 結束語

鄉鎮土地利用總體規劃是土地利用總體規劃的基礎，提高鄉鎮一級土地利用總體規劃操作性與現實性，關系到鄉鎮土地利用總體規劃的實施，影響到鄉鎮經濟的發展。未來的土地利用總體規劃必將有越來越多的公眾、團體和政府部門積極加入，如何在公眾參與的情況下提高鄉鎮土地利用總體規劃的可操作性與現實性需要在規劃實踐中逐步完善。

參考文獻

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[3]劉志堅，歐名豪土地利用規劃公眾參與缺失的成因分析［J］.南京農業大學學報2006,6(3):7～11

[4]涂春松.鄉鎮土地利用總體規劃可操作性思考[J]，1994-2011

[5]諸培新，顧湘，曲福田．土地利用規劃的公眾參與機制研究[J]江西農業大學學報（社會科學版）, 2005

[6]鄉鎮土地利用總體規劃編制規程

土地利用規劃的本質范文第4篇

本輪土地利用總體規劃不僅對上輪規劃中存在的問題進行了總結，而且用積極的態度應對土地利用中的新問題、新動向，在規劃編制思路和方法上進行了重大的創新和改進。從規劃的實施效果看，規劃對有效地保護耕地、保障發展等方面效力越發明顯，龍頭作用凸現。但是，由于土地利用總體規劃研究的時間短，總體還處于“摸著石頭過河”的階段，在編制和執行過程中存在一些問題。

武漢市土地利用規劃編制基本情況

近年來，武漢市經濟持續快速發展，土地利用供需形勢、規模、結構和布局發生了重大變化，上輪土地利用總體規劃已不適應當前土地利用和管理的形勢。尤其是與城鄉建設規劃銜接不夠，規劃剛性過強等問題給規劃的有效實施帶來較大障礙，也給公眾造成土地利用規劃頻繁調整的印象，影響了土地利用規劃的嚴肅性。2003年開始，國土資源部啟動了地（市）級規劃修編試點工作，武漢市被確定為全國14個規劃修編試點城市之一，2010年8月，市級土地利用總體規劃獲國務院批復。鑒于武漢市傳統的規劃、國土兩局合一的行政管理體制，尤其是為了提高行政效率、減少規劃矛盾、實現法定規劃市域全覆蓋，2010年3月開始，武漢市以市域鄉鎮總體規劃編制為平臺，開展了以“兩規融合”為核心的鄉級土地利用總體規劃編制工作。

新一輪規劃的創新和特色

規劃指標進行分類設置，突出了國土規劃目標的多層次性。本輪規劃從不同的角度對規劃目標進行了設定，不僅將其分為約束性指標和預期性指標兩大類，而且還結合土地規劃管理的需要，進一步將其分為總量控制指標、新增控制指標和效益指標三種，彰顯了土地規劃從數量控制向數量、結構和效率并重的的轉變。設定建設用地“三界四區”，實現由單一的土地用途管制向用途和空間管制相結合的轉變。尤其是對于中觀層面的縣級規劃，空間管制為統籌區域土地利用提供了有效地抓手。在城市增長的用地空間內劃定城鎮擴展邊界，確定了城鄉建設的最大范圍，有效防止了城市盲目無序地增長的勢頭；通過劃定禁止建設區，保護城市生態安全區、歷史文化遺存地區的原真性。本輪規劃提出允許城鄉建設用地在城鎮擴展邊界內根據發展方向的變化進行布局調整，又給予了規劃一定的彈性。注重規劃的彈性研究，提高了規劃的適應性。針對上一輪規劃執行過程剛性過強，彈性不足，規劃頻繁調整等問題，各地均結合實際進行對規劃的彈性管理進行了有益地探索。基本農田多劃后占、有條件建設區的變形、實施評價和適時修改等觀點已得到各級國土部門的認可。不僅如此，各地還結合各自的特色提出了地方性的彈性管制措施，如武漢市結合風景區選址具有不確定性的問題，提出了東湖風景內安排建設用地指標，但不落實用地布局，在管理方法上實施臺賬管理的模式，目前在用地報批管理中得到了運用。突出強調規劃的公眾參與性，反映各行各業和各種利益群體的訴求。本輪規劃在編制過程中，充分吸納農業、林業、公路、鐵路、水利等相關行業規劃，確保其合理的用地需求。尤其是與城市規劃方面，許多城市對人口、城鄉用地布局方面進行了深度地對接，并通過土地的手段落實城市規劃禁限建區的保護與控制要求。以武漢市為例，武漢市在市、區、鄉土地利用總體規劃編制過程中，與城市規劃工作專班合一，實現了規劃的充分融合，并提出了市、區、鄉三級土地利用總體規劃與城市規劃的總體規劃、分區規劃、控規進行對接的方案。

規劃編制中存在的問題

規劃指標設置過多，部分預期性指標難以執行甚至與相關行業規劃矛盾。以《武漢市土地利用總體規劃（2006～2020年）》為例，除7項約束性指標和9項預期性指標外，還有諸如各土地利用分區目標等各項量化目標。量化目標對有效檢驗規劃執行情況作用明顯，但是過多的指標設置反倒讓人無所適從，也難以進行日常性考核。對于園地、林地、草地等預期性指標，國土和其他部門的統計口徑、方法不一致，而在規劃管理過程中國土部門實際也未對林地保護目標執行情況進行實質性考核，這些指標對土地規劃而言意義不大，指導性和約束性亦不強。土地利用的空間性和結構性研究仍然不夠，不利于充分發揮土地利用規劃對城鄉用地布局的統籌。較之上輪規劃把落實指標作為“核心”和“重中之重”，本輪規劃開始強調用地布局的研究，并在規劃編制的技術規范中明確提出“設定國土生態屏障網絡用地”、“優先安排基本農田”、“構建土地利用景觀風貌”等用地布局原則。但在規劃編制實際操作中，對如何落實用地布局的原則，強化土地利用的空間中“點、軸、線、面”等要素則鮮有專門的研究。甚至在許多專業人士中都出現“土地規劃對空間不應該有發言權，空間應是城市規劃做的事”，“城市規劃怎么確定布局，土地規劃確保指標就行了”等論調，忽視了土地規劃作為一個空間規劃的本質。規劃對土地權屬和行政審批事項考慮不充分，與管理的銜接有待進一步加強。這一點主要表現在鄉級規劃編制方面。對于按照上輪規劃審批的新增建設用地，由于城市發展方向地調整，可能不再是建設的熱點地區，或位于規劃確定的禁建區、限建區，一些規劃人員則按照非建設用地規劃，對規劃實施的可行性考慮不夠。此外，對于部分已發證集體建設用地，也用同樣的方法對待，在規劃層面剝奪了村集體合法權益，甚至由此引發村集體的上訪。這種做法既不利于規劃的嚴肅性和延續性，有隨意調整已審批用地性質之嫌，影響政府的公信力；而且也使規劃的可行性打折扣，擬復墾建設用地難以執行，成為“虛擬復墾區”、“圖上復墾區”。

土地利用規劃的本質范文第5篇

【關鍵字】土地利用；城市規劃；制度；協調發展

1 土地利用總體規劃與城市規劃的關系

1.1 土地利用總體規劃與城市規劃的任務不同

土地利用總體規劃的基本任務是從國家全局和長遠利益出發，在保護耕地的前提下，協調各地和各業用地需求，統籌安排各類用地的規模和布局，合理安排土地開發和整理，以促進土地資源的充分、高效利用，保障社會經濟的可持續發展。城市規劃的基本任務是對城市各項建設和發展進行綜合部署和具體安排，以保障城市社會經濟的發展。從上述基本任務看，兩者是整體與局部的關系。

1.2 城市規劃與土地利用總體規劃的協調關系

協調兩者關系應以土地利用總體規劃為主。在土地利用總體規劃的編制中，應當充分反映城市發展的要求，這就需要協調。在協調中應遵循服從整體的原則，協調應以土地利用總體規劃為主。新《土地管理法》規定：“城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接。”

新《土地管理法》還明確規定：“城市規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得突破土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模。”這就意味著，土地利用總體規劃一經批準，城市規劃在用地規模上就應當服從土地利用總體規劃。

城市規劃的重要工作是編制和實施城市土地使用規劃。土地管理部門編制的土地利用規劃覆蓋有關行政轄區的全部土地，特別是劃定耕地保護區。由于分屬兩個部門，兩項土地使用規劃往往缺少一致性。鑒于我國土地資源的稀缺性，特別是耕地資源的減少已接近臨界值，保護耕地成為一項戰略性的緊迫的任務。在目標一致的前提下，城市規劃總圖的最高一個層面應是國土利用規劃，在這個層面與土地管理部門達成一致，然后在指定的城市化和城市建設用地范圍內細化、深化城市用地規劃。在城市規劃土地使用圖制定后，就必須在規定的范圍內建設，而不可以不經修改規劃而在劃定的城市建設用地以外批準建設項目。這也是國外實行區劃管理的普遍做法。在人口和城鎮密度高的城市化區域，城市的規劃用地不宜僅作點的控制，而是應將整個行政區域都納入城市規劃范圍，明確用地分類控制，使規劃管理和土地管理真正實現整體協調。

2 土地利用總體規劃與城市規劃的協調發展途徑

要加強“兩規”之間的協調，就應加強規劃制定的科學性，我們應從以下幾個方面入手：一是建立完備的規劃體系；二是擁有完善的規劃法制；三是重視規劃的公眾參與，規劃成果要公示，要組織專家、群眾對話，將公眾參與監督貫穿規劃修編和實施始終。

2.1 堅持可持續發展的觀念來制定規劃

可持續發展理論的核心內容是土地資源的可持續利用，它對于提高規劃的科學性，有著直接的現實意義，并影響城市的未來發展。

通過編制可持續土地利用規劃，既能保障國民經濟和社會的可持續發展，又可謀求經濟效益、社會效益和生態效益的協調統一；以開發資源、增長經濟、保護環境和協調發展為依據，以土地資源的可持續利用為目的，促進全社會的不斷進步和發展；在開發利用資源，滿足社會、經濟發展需要的同時，保證土地資源的良性循環和永續利用。

要實現城市的可持續發展，在城市規劃中應綜合考慮城市發展的資源與環境問題，預測在不同決策方案下城市系統的潛在發展水平；在土地資源承載力的約束下，提出符合社會、經濟發展目標的規劃建議，拓寬城市規劃的內涵和領域，形成可持續發展觀指導下城市規劃的新思路。

2.2 堅持“資源保護”與“發展優先”并重的原則制定規劃

土地利用總體規劃從土地資源供給出發，以上級下達的非農業建設用地控制指標為前提，按計劃編制規劃。因此，指導思想是以供給制約和引導需求，重在控制。其主要目的是：統籌安排各類用地，促進國民經濟持續、穩定、協調發展；合理利用土地資源，提高土地的社會、經濟和生態效益，加強對土地的統一、計劃管理。

城市總體規劃是從社會、經濟、歷史、產業政策、人文等多種因素綜合分析，按市場經濟條件下城市發展的客觀規律和社會需求編制規劃。指導思想是從需要和方便生活出發，重在發展。其主要目的是：統籌安排城市各類用地及空間資源，綜合部署各項建設，實現經濟和社會的可持續發展；切實發揮城市總體規劃對城市土地及空間資源的合理利用，促進城市和社會協調發展。

實際上“兩規”的矛盾在于土地利用總體規劃立足于資源保護，而城市總體規劃立足于城市發展，二者在本質上是對立的；且由于目前我國城市的建設并不受土地利用總體規劃的限制，從而造成了城市建設用地擴張過度，不斷侵占耕地的現象。

在制定規劃的過程中，要顧及到“資源保護”與“發展優先”平衡發展，必須要求城鎮建設堅持節約用地、少占耕地的原則，從保護耕地，特別是保護優質耕地和菜地的角度出發，合理確定城鎮建設用地布局；另一方面充分考慮城鎮建設用地需求和保障農業的關系，以利于國民經濟的均衡與協調發展，在土地利用率較高，土地供給量不可能增加的情況下，盡可能提高土地利用集約度，即提高土地經濟供給能力的途徑，解決土地的供需矛盾；再就是從城市人口發展和經濟建設需要的實際出發，按照城市的規模、等級對應的人均用地指標從嚴確定城市的用地規模，同時通過土地市場來監控城市的擴張、農地的非農流轉等問題，切實做到合理節約利用土地。

2.3 應加強各類規劃管理部門之間的協作

在現行的土地管理體制下，土地管理部門與城市規劃部門之間缺乏工作上的協調和業務上的溝通，甚至存在一些摩擦和互不合作的現象，使“兩規”難以真正協調。這些決定了在土地利用總體規劃指導下制定的土地供應計劃與城市規劃中的土地需求計劃相脫節，土地利用總體規劃與城市總體規劃及其它專項規劃不銜接。要使“兩規”規劃更好的協調，必須改變部門觀念，理順部門關系，加強各部門間的溝通與合作。在編制土地利用總體規劃時，應當充分反映城市發展的要求，在協調中遵循局部服從整體的原則，協調應以土地利用總體規劃為主。在進行建設用地項目預審時，凡符合城市規劃而城市規劃的建設用地規模超過了土地利用總體規劃劃定的建設用地區范圍的，必須以土地利用總體規劃為準。只有這樣才能使我省的土地利用總體規劃與城市總體規劃有機銜接起來，共同為建設節約型社會，大力發展經濟，為促進生態、經濟、社會共同發展提供有力的保證。

3 結束語

隨著國家城鄉統籌改革的深入，勢必對土地利用總體規劃和城市總體規劃提出更高的要求。城鄉產業結構的協調直接體現在城鄉土地利用結構的合理安排上。兩個規劃的協調和統一是城鄉一體化進程的基礎之一，因此兩個規劃必須從編制規范、標準、方法、審批、實施、管理等多方面進行協調，實現耕地保有量不低于國家紅線標準，滿足城鄉社會經濟快速發展，保護生態環境不受破壞，實現土地資源的可持續利用。

參考文獻