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城中村改造實施辦法范文第1篇

為積極穩妥推進縣城舊城區和城中村改造，營造宜居環境，提升城市整體形象，促進經濟社會又好又快發展，根據《國務院國有土地上房屋征收與補償條例》、《省國有土地上房屋征收與補償實施辦法》、《市國有土地上房屋征收與補償暫行辦法》和我縣城市總體規劃，現提出如下實施意見。

指導思想

堅持以科學發展觀為指導，以改善城市居住環境、推進城鎮化進程、構建和諧社會為目標，按照“政府主導、市場運作”的思路，以“一例一案、成熟一個、改造一個”的方式，對縣城規劃區內危舊房集中、基礎設施落后的區域或地段逐步進行改造，實現建設生態、文明、宜居的山水人文新城目標。

適用范圍及實施主體

本《意見》適用于縣城規劃區內的舊城區和城中村改造。

縣城規劃區內國有土地上的改造簡稱舊城區改造，舊城區改造由縣住房和城鄉建設局負責組織實施；集體土地上的改造簡稱城中村改造，城中村改造由磁州鎮負責組織實施。縣成立舊城區和城中村改造指揮部，指揮部辦公室設在縣住房和城鄉建設局，具體負責舊城區和城中村改造的組織、協調、督導等工作。舊城區和城中村混雜區域的改造由縣政府指定單位組織實施。

運作模式和報批程序

（一）縣住房和城鄉建設局、磁州鎮分別制定舊城區和城中村改造計劃，經縣舊城區和城中村改造指揮部及其辦公室審核后報縣政府批準后，按程序納入縣國民經濟和社會發展年度計劃。城中村改造先由村（社區）集體制定改造規劃方案和實施方案，經改造范圍內80%以上住戶同意。

（二）縣規劃局根據舊城區和城中村改造計劃，結合城市總體規劃和各類專項規劃，出具規劃設計條件，致函縣國土資源局。

（三）縣國土資源局依據規劃條件對改造區域進行勘測定界，核準各類用地面積，先行測算政府土地收益，并報縣政府。經縣政府批準的城中村改造區片，由國土局按程序履行集體建設用地轉國有建設用地報批程序。

（四）按照《國務院國有土地上房屋征收與補償條例》、《省國有土地上房屋征收與補償實施辦法》、《市國有土地上房屋征收與補償暫行辦法》和《城市房屋征收補償安置辦法（暫行）》相關規定實施征收補償。

（五）審定征收成本，確定土地出讓起始價。征收補償完成后，由縣財政局結合房屋征收部門對征收成本進行審定。征收成本中應當包括：投資人墊付的征收補償資金、雙方約定的利息、回遷安置房建造成本和工作經費等。

縣國土資源局根據規劃條件進行地價評估，測算土地出讓的評估、測繪、交易和各種稅費后，結合征收成本合理確定土地出讓起始價。土地出讓方案報縣政府同意后實施。

（六）土地出讓后由摘牌單位按照基本建設程序辦理有關審批手續后進行改造建設。

優惠政策

（一）鼓勵多渠道融資，廣泛吸收社會資本參與舊城區和城中村改造。縣公布舊城區和城中村改造信息，公開優選意向投資人。

投資人參與土地競買的，在同等條件下享有競買優先權，其先期墊付的征收成本（不含回遷安置房建造成本），經財政部門結合縣房屋征收部門認定并出具證明文件，可抵作土地競買保證金。投資人不參與土地競買的，退還墊付征收資金的80％，不付息。投資人參與土地競買但未中標的，由縣政府在土地出讓后，退還墊付資金并支付利息。

（二）投資人中標后，應按時將土地出讓金全部繳入縣財政。縣財政在土地出讓金全部繳納后15個工作日內全額退還投資人墊付的征收成本。縣政府按土地出讓價款政府凈收益部分的5%，提取國有土地收益基金，按10％提取保障性住房建設基金，按10％提取農田水利建設資金，按10％提取教育資金，按土地出讓面積×65元／平方米的15％提取農業土地開發資金。

對舊城區和城中村改造項目，按規定配建保障性住房的，不再提取保障性住房建設基金。

舊城區和城中村改造項目，須按稅法及有關政策規定繳納土地出讓契稅，由縣財政部門按程序列支，用于該項目回遷安置房建設。

（三）舊城區和城中村改造項目，回遷安置房的面積不計入配建廉租房和公共租賃住房的基數。

（四）舊城區和城中村改造項目，免繳征土地管理費、城市基礎設施配套費、城市道路占用挖掘費、新型墻體材料專項基金等政府性基金和行政事業性收費；按規定修建人防地下室的，免繳人防地下室異地建設費。因地質、地形和規劃等原因不宜建人防地下室的，由人民防空部門采取一事一議的辦法研究解決。

（五）城中村改造，規劃道路圍合內的空閑地和非宅基地占規劃總用地面積的比例，不超過10％的，可與城中村一并公開出讓，享受優惠政策，超過10%的不享受優惠政策。

（六）對開發企業已經通過出讓方式取得建設用地使用權的土地，因城市規劃調整，為城市道路、廣場、中小學校、公共綠地等城市公共設施拆遷騰地的，按“騰一補一、先拆后補”的原則進行補償。有周轉用地的城中村和舊城區片，等面積置換；沒有周轉用地的城中村和舊城區片，按占地補償標準進行結算。

相關規定

（一）舊城區和城中村改造規劃方案一經批準，在其界定的范圍內，縣規劃部門不再審批其他建設項目；改造范圍內的所有產權單位，無論隸屬關系，應服從該改造規劃方案，任何單位或個人不得在其規劃范圍內私自進行建筑物、構筑物的新建、擴建、翻建及改變地形、地貌等行為，否則，規劃、住建、國土等部門依法查處并在征遷補償時予以扣減。已經出讓的土地應嚴格按照規劃設計條件和土地出讓合同約定的有關條款執行，不得隨意改變。因特殊原因確需改變的，須經縣規委會和縣政府研究同意，變更出讓合同，補交土地出讓價款。

（二）土地出讓政府凈收益，由國土資源部門指定有資質的評估機構，依據有關政策規定進行測算，并報縣政府研究確定。

（三）舊城區非經營性用地實施改造，符合城市規劃、不改變用地性質，改造設計方案經縣規委會批準同意后可以在原址自行改造。舊城區商業、工業等經營性用地實施改造，根據城市規劃需要改變用地性質和條件的，應補交土地出讓差價，辦理相關手續。原屬于劃撥用地改造的，應按規劃條件繳納土地出讓價款，辦理出讓手續；屬于出讓用地的，按原出讓合同約定和規劃條件進行改造。

（四）申請人參與土地競買報名時，就征收補償、居民安置應與縣房屋征收部門達成一致意見，并持有由縣房屋征收部門出具的推薦意見。土地競得人必須承諾保證履行房屋征收部門與被征收人簽訂的住房安置合同，并首先進行回遷安置房建設，回遷安置房確定房號后，方可依法銷售商品房。

（五）本《意見》實施前已經摘牌的舊城區和城中村改造項目，在優惠政策上仍按原土地出讓約定執行。其中，未取得拆遷許可證的舊城區和城中村改造項目，由摘牌企業負責籌集征收補償資金，由縣政府補償安置后，將土地交給摘牌企業。

（六）改造后的居民小區在縣住房和城鄉建設局和磁州鎮的指導下，成立居委會或經小區居民選舉成立業主管理委員會，由居委會或業主管理委員會選擇有資質的物業管理公司對小區物業進行管理。

附則

城中村改造實施辦法范文第2篇

一、“城中村”改造的近期工作情況

(一)加強領導，建立“城中村”改造工作的保障機制。我們把“城中村”改造工作列入我區十五建設規劃之中，并作為當前工作的重中之重。專門成立了“城中村”改造工作領導機構，領導機構下設有辦公室，區委書記和區長擔任該項工作的總指揮，并安排有豐富城區工作經驗的副區長張立同志具體負責。“城中村”改造工作辦公室同時建立各項工作制度，做到人員到位，職責到位，辦公經費落實到位。“城中村”改造建設的總體方案和實施辦法，正在著手研究制定之中。

(二)宣傳發動，動員群眾參與和支持“城中村”改造建設。“城中村”改造工作成功與否，關鍵在于能否得到群眾的理解和支持。自市委書記到街道調研“城中村”問題之后，我們就組織人員深入社區，尤其是深入到初步確定的兩個試點村開展宣傳發動工作。先后召開社區居民代表會議和試點村的村民大會，進行個別走訪座談20多人次，印發、張貼宣傳標語50余條。街道干部還走村串戶，向群眾講清楚市委市政府改造“城中村”的意義，爭取群眾的理解和支持。到目前為止，兩個試點村都沒有出現群眾逆反心理和產生阻撓滋事的行為。

(三)調查摸底，做好試點村改造的前期準備工作。在兩個試點村成立了由街道領導干部、社區居委會干部以及試點村村民小組組長和群眾代表組成的工作組。對企業村和虎田村的人口、土地、房屋、集體資產、生活就業等情況進行細致調查。據初步統計，有關試點村的物業數據如下：

企業村：居民85戶，人口463人。建筑面積：樓房占地面積有磚混結構5260平方米，磚混結構8721平方米，磚瓦結構3600平方米。空地面積6360平方米。有集體就業用地135畝。

虎田村：居民162戶，人口605人。建筑面積：有樓房7192.08平方米,瓦房8968.94平方米,門樓66.18平方米,祖廳(瓦屋)308.21平方米,豬欄62個,水井29個，水池3個,沖涼房20間,簡易廁所21間。

(四)招商引資，吸引投資公司一起商榷改造試點村。從我區的財政狀況、試點村的村集體經濟和群眾收入狀況等實際出發，只有通過招商引資這個途徑才能進行試點村的改造。目前，汪大置業投資有限公司有意向參與承辦企業村項目的改造建設，立意投資有限公司有意向參與虎田村項目的改造建設。汪大置業投資有限公司經對企業村改造項目進行周密調查后，現已初步形成項目建議書，計劃投資1.5億元和利用3年左右的時間，完成上沙村的改造任務；立意公司多次對我市“城中村”改造項目進行了調研，與我區進行了多次友好協商。該公司的股東一致同意在我市成立股份制開發企業，計劃首期投資2個億，選擇包括虎田村在內的1—2個項目，參與我市“城中村”改造。該公司還表示在我市打造樣板工程及標志性工程，力爭創造全國“城中村”改造的“我市模式”。

(五)加強銜接，與市直部門通力合作做好有關工作。我們與市政策研究室、建設規劃、國土資源等有關部門一起，成立了“城中村”問題的聯合調研組，調查撰寫了《關于我市“城中村”問題的調研報告》。按照投資商的要求，我們及時與建設規劃銜接，由建設規劃派出專家繪制了兩個試點村的紅線圖，提供給客商作決策參考。為了進一步落實市委、市政府提出的統一規劃，統一建設的改造要求，我們報請市建設規部門停止兩個試點村居民自行報建房屋審批手續，已報批的項目也責令停止動工興建。

二、試點村改造的目標及今后工作打算

試點村改造的目標是創造政府、村民和投資商的“三贏”局面。政府方面：通過城中村改造，將破舊屋村改造為具備東部經濟發達地區先進房地產開發水平的都市新區。建設水平躍上新臺階。吸引各地資金參與我市建設。政府不投資，不追求經濟回報，可以獲得合理的稅收來源。通過“城中村”改造推動城市化進程和創造更多的就業崗位；村民方面：不用投資，將由原來傳統的簡陋居住形態轉入到現代新建筑，享受現代生活。得到合理的補償和就業；投資商方面：獲得正常的投資回報。

下一步要做好的工作，主要有幾個方面：一是抓緊進行項目評估論證和立項報告審批工作；二是協助開發商，按照項目內容具體要求組織實施；三是配合開發商解決在建工程中遇到的實際問題，加快項目進程。

三、試點村工作中遇到的困難和問題

招商引資是“城中村”改造工作的重要環節。連日來，我們積極與投資商加強聯系。有關客商為了進行規范的技術經濟論證，也要求我方向他們提供的正確資料和參數。有關試點村的確切用地面積、用地紅線圖、村現有物業面積及權屬情況、村戶數、人口構成的詳細資料，村物業的補償標準及村民的補償意向等方面的問題，我們已經完成，并且及時地提供給有關客商。但有些問題超出我區職能管理范圍，希望上級有關職能部門給予幫助解答。

(一)立意公司提出必須由上級職能部門給予解答的問題，有幾個方面：

1、虎田村由集體用地轉變為經營性房地產開發用地，需經過什么程序？預計在何時可以完成？轉變用地性質交什么費用？費用由誰分攤？

2、項目用地轉到立意是否一定要走公開出讓程序（不少城市是直接撥紅線，不搞掛牌、拍賣等程序的）。

3、項目地價標準（如有可能，希望政府提前做一個評估，可作為公司的決策依據）。

4、村民回建房的標準問題。

5、項目稅費減免，可以考慮哪些項目。版權所有

6、地價返還或地價抵償的具體操作方法。

(二)汪大置業有限公司要求有關職能部門必須給予解答的問題，有幾個方面：

1、開發用地如何辦理手續，轉為國有土地費用是多少。

2、項目實施改造時，房地產部分的集體土地變國有，辦理手續時間是否與回建時間同步。

3、企業村“城中村”改造項目的路網、供水、排水、供電走向等。居民住房面積(三層半)有沒有變動，如果個別住戶要求加層，多出部分是否由居民負責。

4、要求政府給予相應的優惠條件，減免各項能減免的費用（如報建費、人防費等等），建筑稅全免，營業稅減半征收，實行先征后返原則，即按稅率征收后返還50%給開發企業。

城中村改造實施辦法范文第3篇

[關鍵詞]城中村改造 利益協調 公共利益

〔中圖分類號〕D630.1 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕 1000-7326（2008）06-0069-05

伴隨著城市治理的興起，內涵式城市化被提到議事日程，對人居環境較差的城中村改造成為推進城市化的重要一環。由于城中村長期積淀形成的多元利益結構剛性，改造勢必會打破或重組政府、村民、集體和開發商間的利益格局。大量研究表明，城中村的形成，政府難咎其職，不少城市之所以城中村大量形成，與政府的管理失當不無關系。在當代中國仍處于政府控制型社會階段的特定情勢下，要改造好城中村，政府在協調好多元利益相關者的關系以及多元利益協調中的角色定位十分重要。

廣州市和珠海市在珠三角城中村改造實踐中頗具典型性。珠三角是中國較早開始伴隨著農村工業化而快速農村城市化的地區。與長三角、環渤海城市群散見的低密度、低容積率、較少違法建設、較少集體資產的城中村不同，以廣州市為中心的珠三角地區星羅棋布的是高密度、大規模、高容積的建筑，絕大多數屬違章建造且集體資產殷實的“超級城中村”。這決定了珠三角城中村的治理與改造，相比其他區域顯得更為困難與復雜。廣州市和珠海市兩地城中村狀況不盡相同，前者的城中村問題要比后者嚴重，改造的難度大。雖然兩者都位于珠三角地區，同屬廣東省管轄，市場經濟相對發達，城中村形成的歷史淵源和歷史時期大致相同，但政府在改造中運用了完全不同的政策工具，改造的效果也不一樣。政府在改造中的利益協調角色定位及其政策實施效果值得實證研究。

一、廣州、珠海城中村的改造實踐

廣州市是廣東省的中心城市，改革開放以來，城市發展速度很快。由于城市規劃跟不上城市的快速擴張等原因，大量城區仍然保留和實行農村集體所有制。城市建設用地將其包圍，城中村現象較為嚴重。據統計，全市共有138個城中村。“廣州的城中村現象在一定的側面上典型地反映、濃縮著我國城市化進程與城中村現象的內在聯系”。[1] （P2） 年輕的珠海市共有26個城中村需要改造，均位于香洲區。總占地面積約340萬平方米，需動遷人口近20萬。珠海市在珠三角地區率先以優惠的政策鼓勵房地產開發商介入城中村改造，取得了較好的效果。

（一）城中村改造的政策范例

廣州市在城中村改造中先后出臺了《關于加快村鎮建設步伐，推進城市化進程的若干意見》（穗〔2000〕17號）、《廣州市關于城中村改制工作的若干意見》（穗辦〔2002〕17號）等政策性文件，并堅持以下改造原則：首先是不允許房地產開發商參與。政府認為開發商參與改造城中村，意味著要提高容積率，開發商把舊城區的多層舊房變成了高層新房，以致舊城區人口眾多，交通擁擠。其次是一村一策，即由各村自行設計改造方案，然后提交相關職能部門逐個逐級審批。再次是政府有限度支持。本著“政府不給錢村民，也不掙村民的錢”的基本理念，通過優惠政策來進行支持。最后是村集體經濟和村民個人出資為主。按照“誰投資、誰受益”的原則，廣州市城中村改造的籌資方式主要是由區、鎮、村和村民以及社會共同融資籌集。之所以采取這種籌資方式，政府認為，城中村改造后，主要受益者是村民本身。因此，村民對自己居住地的改造本身也應負有責任。而珠海市改造城中村則是通過出臺《珠海市香洲區改造城中舊村建設文明社區配套政策實施辦法》、《關于配合城中舊村改建盤活空置商品房的鼓勵辦法》等政策，按照“政府引導，政策推動，市場運作”的理念，用政策妥善推動改造：一是制定統一的安置、搬遷補償標準（如按1∶1.1或者1∶1.2補償①）地價優惠（如“拆一減二免三”②）由政府監督開發商執行，保障被拆遷改造的村民的切身利益；二是規定可采取貨幣、住宅多種形式安置，由被拆遷戶與開發商協商；三是鼓勵被拆遷戶和開發商租、購空置商品房進行安置，并給予適當獎勵。其核心是依靠房地產商實行市場化運作，所有城中村改造項目，全部實行公開招標制。改造一直堅持六大原則：“規劃先行原則；一村一個拆遷方案，一區一個規劃的原則；社區新建原則；可持續發展原則；政府決定，決策推動，市場運作原則；繼承和發揚具有嶺南特色的傳統文化的原則。”

（二）城中村改造的成效和困境

廣州的絕大部分城中村改造至今未取得實質性進展。究其原因，主要由于改造工程量大，改造需耗費大量資金，每個村需動用的改造資金都高達幾十億元，村集體、村民叫苦無法籌集如此龐大的改造資金，而政府又禁止外部市場資源的進入，加上政府本身扶持資源不足，改造資金無法落實，因而參與的積極性不高，城中村改造幾乎陷入僵局。迄今為止，除了在撤村改制及新近推進的獵德村改造有起色外，其它137條城中村改造無法起動。而珠海市計劃改造的城中村目前已經大部分完成，成為新城市社區。盡管珠海市的城中村改造政策能兼顧改造中的多方利益，但利益沖突的矛盾同樣存在，主要集中在改造中的利益補償談判。改造中個別村民、村集體向開發商漫天要價或不履行協議，從而拖延了改造進度。開發商不得不求助于政府進行利益協調，但仍有不少個案協調不成，最終訴請法律途徑仲裁或訴訟解決。這些反映了村民、村集體在城中村改造中“生存理性”和“發展理性”支配下的弱者反抗，在合法不合理與合理不合法中游刃有余，這成了珠海市政府始料未及的利益協調困境。

二、城中村改造中的利益關系格局分析

廣州、珠海兩市城中村改造實踐表明，城中村改造存在著四方利益相關者主體：政府、村民、村集體和開發商。各利益主體間形成了以政府為核心的，其它各利益主體之間互為制衡的利益場域。一是政府與村民間的關系。政府以社會多元利益（包括社會公共利益、政府自身政治利益和經濟利益）代表的身份來推動城中村改造。解決改造前后房地產產權確認和補償問題，是處理政府和村民之間關系的主要內容。通過政策工具防止出現改造爛尾及村民無法回遷等問題，也是政府的職責所在。二是政府與村集體間的利益關系。城中村的村集體與一般的村委會不同，在行政的隸屬關系上它是區一級政府的派出機構，在經濟上，又是一種“變異的新村社共同體”。[1] （P6） 它有自己的經濟利益滲透其中，有自己的村辦公司和自身的大量物業，因而有自身利益的保護需求。但它又是政府的得力助手，包括改造的發動和村民的組織動員都離不開村集體的協作配合。三是政府與開發商間的關系。政府在確保城市發展規劃要求的前提下，兼顧開發商的利益，確定合適的開發強度，分擔合理的市政配套設施。同時還要考慮如何采取地價優惠或補貼的方式，給開發商適當讓利。因此，讓利幅度的大小就成為雙方能否開展合作的前提。四是村民與村集體間的關系。雖然兩者間總體利益是一致的，但由于信息的不對稱，村族群關系復雜、綜合素質不高等原因，村民的利益在一定程度上是掌握在他們的代言人――村集體手中，兩者間往往村集體處于強勢主導地位。村集體在改造中既要保護好村民的切身利益和自身利益，又要配合好上級政府開展工作。村集體在改造中始終扮演著十分重要的角色。 五是村民與開發商間的關系。兩者間主要是拆遷安置補償問題，主要考慮開發商以何種方式、標準對村民進行安置補償的問題。一般情況下，在開發商與村民之間，開發商是強勢力量，而村民相對弱勢。所以政府會扶持村民，而限制開發商。另外一種情況下，政府也要考慮開發商利益，因為城中村改造需要開發商資金來推動。因此，政府在改造中的角色定位，將直接決定著開發商與村民的關系。六是村集體與開發商間的關系。開發商獲得城中村改造權后，同樣離不開村集體的支持和配合。由于村集體的特殊角色，開發商必須得到村集體的支持，這是開發商成功改造的重要保障。

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由上分析可見，城中村改造的真正難點就是如何協調好改造中的多重利益關系。政府在政治理性約束下，追求的目標是多元利益，包括政治利益、公共利益與維護村民、村集體的既得利益及開發商介入的社會平均收益，可依賴的資源是其掌控的公共權力和政策手段，采取組織化動員的策略來動員相關利益方參與改造。城中村的最終改造方案，實際上是政府、開發商、村集體和村民這四方利益平衡的合約安排。城中村改造的實質是通過解決產權、規劃、地價及拆遷補償安置四方面問題來平衡政府、村民、村集體與開發商四者間的利益關系。

三、兩地改造實踐的思考

珠海市改造城中村的成功之處在于充分發揮了政府“掌舵者”的功能，同時發揮各“劃漿”主體的能動性，尤其是充分發揮市場調節器的作用，通過“政府引導、政策推動和市場運作”，適時進行了政府管理創新和政策手段創新，實現了相關利益方的“多贏”。廣州市不允許開發商參與城中村改造，一方面，開發商作為市場經濟條件下城市建設主體力量之一，不準其介入，使廣州市錯過了城中村改造的最佳時機。隨著房地產市場的火爆，村民的補償期望值越來越高，改造的難度也越大。而排斥開發商進入，等于失去了市場資金來源。另一方面，改造政策首先假設村民是城中村改造的受益者，而忽略了政府也是其中的得益者。村民和村集體在城中村轉制和改造過程中預期收益不明朗，利益設障面臨一定的風險，將村民、村集體定位為城中村改造中的“受益者”，不易得到村集體和村民的理解和認同。由此可見，以下幾條利益協調原則是政府在城中村改造中需要認真把握的。

1. 歷史理性和現實理性互為堅持。城中村的建設規模已經非常龐大，造成的問題非常廣泛，涉及到社會、經濟、文化、政治等城市生產和生活的方方面面，其牽涉的利益關系更是錯綜復雜。如果說在城市化初期，城中村的擱置一邊促進了城市經濟的發展，實現了城市擴張與城市政治和社會結構的收益，那么，同樣是這個城市中極不和諧的城鄉結構日益暴露出的不利于社會和諧和城市經濟增長的負面影響，則是它的代價，這種代價導致當今城中村世界的各種利益沖突日積月累，成為城市化和諧推進的攔路虎。政府必須冷靜承認歷史，認清責任，直面現實，權衡利弊，創新思路，在兼顧公平與效率的前提下，充分考慮政府政策工具推進的可行性和操作性，才能收到預期效果。

2. 扶持與改造有機統一。珠海市在城中村改造中，政府主動讓出了巨大的利益，包括眼前的或潛在的，從而調動了多方面力量包括村民配合參與改造的積極性，而廣州市政策扶持不足。這說明，城中村改造中政府必須進行適當讓利扶持。這里的政府讓利扶持，主要是指政府為鼓勵加速城中村改造，在城中村改造中進行適當投入，包括直接和間接的投入，顯性和隱性的投入，包括人力、物力、財力投入等。目前珠三角城市政府對城中村改造的讓利扶持主要包括拆遷改造中減免部分地價、收費減免、基礎設施建設投入、改造前期專項投入、給村民購買社保、幫助培訓就業等。政府在城中村改造中扶持力度的大小，直接影響城中村改造的進程和質量。政府政策得當，扶持適度，改造的效率就高，能充分調動開發商、村民、村集體等政體力量的積極性，吸引社會多方力量參與合作。反之，改造就舉步維艱，城中村改造邁不開步子。

3. 政府與市場的互補。無論是當代西方經濟學還是從經濟學中衍生出來的政府經濟學理論研究無不表明，政府與市場都是社會管理的有效手段或工具，兩者的社會功能和作用邊界既相對獨立又互為補充。但這兩者都不是萬能的，都有失靈的時候。當市場失靈的時候，政府必須適當介入進行干預；反之，當政府失靈的時候，引入市場機制，可以有效彌補政府的缺陷，消除政府失靈。甚至于在特定情形下，即政府兼市場并行，也不失為一種有效的治理路徑。城中村改造作為計劃經濟時代城鄉二元體制下的特殊產物，延續至當今社會轉軌時期，已成為城市政府在城市治理中一道繞不過去的坎。從表面上看，城中村改造是城市物質形態的改造，屬于城市公共環境的治理范疇，但絕非一般的拆遷改造，而是牽涉到相關利益主體的利益大調整。這種利益關系經過諸多的歷史沉淀，可謂盤根錯節。因此，這種改造實質就是一場利益相關者的利益重新安排。

四、城中村改造利益協調中的政府角色定位

通過對上述兩地城中村改造實踐的反思分析，筆者認為政府在城中村改造中的利益協調中應扮演好以下幾種角色。

（一）政府是以公共利益為基礎的多元利益協調者

政治學、行政學的許多經典著作對政府的產生及其存在的理由作了大量闡釋。其中社會契約論認為，為避免暴力社會的產生，個人將自己的一部分權利讓渡出來，同意接受“公意的指導”以保證個人的人身和財富。這樣就產生了一個道德的和集體的共同體。這種建立在社會契約上的國家的最高權力屬于全體人民。政府是的受托者，公意是國家的靈魂，它以公共利益為依歸。委托―理論則認為，公民將權力委托給國家，再由國家委托給各級政府。社會中的每個個人會將各自享有的私權力一部分置于公共領域中，所有這部分置于公共領域中的私人權利，需要委托給一個機構或個人來實施并保證獲利，這個機構或個人因而獲得了所有廣大民眾委托的公共權力。一般而言，這個機構就是政府。因此，政府是公眾為達成自身利益的選擇性設計。

基于這一前提，一般認為，公共利益高于個人利益，所以在兩者發生沖突時，對個體財產的征用具有合法性與正當性。正是基于這一原則，各國法律都賦予國家機關出于公共利益需要時征用或征收私人財產的權力。具體到城中村改造問題上，出于公共利益的目的，由政府來主導改造，有其合法性與合理性的考量。城市政府作為公共利益的代表，應當在城中村改造中發揮主導作用。然而，這里的問題在于，當國家機關或政府部門以出于社會公共利益需要為由而對私有財產或集體財產采取征收或征用措施時，其爭議不在于為了公共利益應否對私有財產或集體財產實施征用，而在于這種征用行為是否確實為了社會公共利益？[2] 因為立法上的定義不明確，會為公共利益的濫用留下空間。產生這種爭議的原因在于對公共利益的理解。事實上，公共利益不僅只是一個重要概念，它也是一種客觀具體的存在。究竟是否存在著一個所謂的公共利益？當區域不同時，公共利益的體現也會各不相同。正如德國學者洛厚德提出的，公共利益是相關空間內大多數人的利益，應以地域基礎作為界定的標準。一定地域內的大多數人的利益就足以形成公共利益。阿羅提出，不可能通過個人利益的加總而達到一個所謂的公共利益。因此，即使我們明確了公共利益的代表區域，也不存在著集合所有個人利益而形成的公共利益。因此，公共利益十分難以準確界定，盡管理解起來不困難。更重要的是，盡管實現公共利益為城市政府推動城中村改造提供了一種合法性解釋，但是作為國家權力的者――城市政府并不是一個超越了社會的社會利益代表者，也是一個嵌入社會之中的追求自身利益的行動者。不排除當個別城市政府拿公共利益來說事時，往往是他們自己主張的公共利益，難以得到利益相關者的認同。正如亨廷頓所言，傳統處理公共利益有三種方式：把公共利益與抽象的、實際的、理想的價值以及諸如自然法則、正義或者正確的理性等準則等同起來；或者同某一特定人物（朕即國家）的、集團的、階級（）的或大多數人的具體利益等同起來；或同個人之間（古典自由主義）或集團之間競爭過程中得出的結果等同起來。[3] （P12） 以上這些都是城市政府在改造中利益協調時應十分注意的，要真正在切實維護公共利益的前提下，統籌好各利益相關者間的關系。

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（二）政府是多元利益主體、利益訴求渠道的構建者

西方的城市政體理論（urban regime theory）[4] 指出，城市空間的變化是政體變遷的物質反映。誰是政體的成員，誰是政體的主導者，會引起城市空間結構的不同變化。城市權力是分散在城市政府和私人部門手中的，城市政體是一種合作性的制度安排。通過這種安排，城市政府和私人部門能夠形成管理城市的能力。城市政府擁有城市管治的資源：城市政府擁有立法和政策制定的權力，需要投資回報社會、創造就業機會、增加財政稅收的資本。城市政體雖然是一個理論分析模型，但它能夠使我們從政治經濟學的角度來分析城市發展的動力構成。城中村改造是相關利益主體訴求的結果。與城市政府各部門一樣，地產開發商、金融機構、公眾機構、政治家以及其它的促進增長組織組成的“動力集團”推動“發展機器”來實現城市資產的交換價值，獲取資產的最大化收益或者財富。城中村改造的強烈呼聲則正是反映了這一發展要求。城中村改造客觀上為我們展示了一個多元社會[5] （P12） 時代條件下的多元利益沖突的微觀場景。從這個意義上來看，城中村改造實際上更要求城市政府找準自己的定位，根據本地方或本區域內的利益格局來確定自己的介入方式和程度，充分尊重改造中多元主體利益，構建好利益相關者的利益協調渠道。

（三）政府是多元利益主體、利益訴求的仲裁者

在城中村改造中，參與改造的開發商、村集體和村民均應當是受益主體，政府則應是城中村改造中公平、公正和效率的維護者、監管者和仲裁者。政府作為權力機構，其行為可分為兩種：純粹的分利行為和生產性的分利行為。前者是指在創利未增加的情況下，政府分利的增加來自個人利益的減少，這必然是一種近乎掠奪性的侵權行為；后者是指政府作為市場秩序的一個內在參與者，在推動創利增加的同時，其利益也隨之增加。因此，創利是分利的前提，創利者的尋利行為是基礎性的和第一位的。然而，在城中村改造中，個別城市政府往往會因為自己為企業創造了贏利機會，而要求從中分一杯羹，從而損害了自己作為中立第三方的身份，政府既是裁判員，又充當了運動員，影響了原利益主體之間的利益分割。城中村改造中的利益分配需要得到村民的配合和支持。因此，城市政府應積極地承擔起弱勢群體代言人的角色。正如有學者所言，“因為還需要政府從取向到評價標準的全面轉變。也就是說，對政府和官員的評價標準，不應當僅僅看經濟增長的多少，同時要看人民生活上是否得到了改善，社會與公平的秩序情況如何，社會治安狀況如何。這要重視社會政策的獨立指向作用。且這種獨立指向就是社會公平、秩序和社會安全穩定”。[6] （P12） 在城中村改造中，城市政府要妥善處理好補償的公平性問題，即對于各村民的利益同等地予以照顧，而不能厚此薄彼，關鍵是要開辟一個利益表達渠道，建立起相應的利益協調機制，這是確保城中村和諧改造的重要環節。而開發商作為市場主體力量，其尋利行為是一種生產和創新行為。政府的城中村改造計劃為開發商創造了這種利潤空間。同樣，如果沒有開發商的創利行為，政府就無利可分。因此，在城中村改造中政府也不能一味地偏向村民，和諧社會不能只考慮村民的利益，而是要讓各種利益主體都有其利益表達的渠道和途徑，讓各種利益都能得到妥善的統籌兼顧。同時加強社會對政府的監督，只有政府管理者的行為真正受到了社會的監督和法律的約束，其各種不規范行為才能受到有效制約，政府與個人、政府與市場才能建立起協調而有序的關系，形成相互合作和相互促進的局面。

五、結論

當代中國已進入一個利益多元化的時代，各種利益矛盾沖突愈發突顯，需要政府出面來化解。本文研究的城市化進程下的城中村改造中的利益協調角色定位，對當代中國政府如何應對協調轉型時期的社會多元利益沖突也不無啟發。首先，當代政府應主動適應當前急劇轉型期的社會生態，適時更新施政理念，加強與社會多元利益主體的良性互動與合作。其次，在事關社會公共利益的多元利益糾葛紛爭中，政府應主動承擔起歷史責任，積極擔當起政府的主導角色，協調建構好政府、市場和民眾多元利益關系。市場和政府作為解決人類事務的制度安排，各有其優劣。“市場制度在私益物品的供給上是高效率的，但在公益物品的供給方面卻存在局限”。[7] （P306） 而政府的獨特優勢在于，它“能夠確定和實行所有權，費用低于自愿團體的費用；并且隨著市場的擴大，這些收益會更為顯著”。[8] （P8） 最后，政府必須充分發揮政府政策工具的調節作用，當好社會利益沖突的協調者，確保各利益主體的利益關系平衡。“在現代民主多元的社會狀態下，任何一項公共政策都是一系列復合性政策的產物，即由代表不同利益要求、不同價值偏好的決策參與者通過反復的競爭、協商與合作的互動過程而最終達成的共識”。[9] （P65）

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[8]道格拉斯?諾斯著. 西方世界的興起[M]. 北京：華夏出版社，1989.

城中村改造實施辦法范文第4篇

貫徹市委、市政府關于加快建立“以工促農、以城帶鄉”長效機制，形成我市城鄉經濟社會發展一體化新格局的決策要求，繼續解放思想，著力改革城鄉二元土地管理結構，逐步建立健全城市和農村一體化土地市場，構建符合“首善之區”目標要求、與我市經濟社會發展水平相適應、城鄉協調發展的土地管理新局面。

二、基本原則

按照城鄉土地管理一體化的理念，完善土地利用總體規劃編制，合理確定農用地、生態用地和建設用地的規模和邊界，實現保障發展、保護資源、保持生態的和諧統一。按照加快建立現代產業體系的要求，合理布局城鄉建設用地，優化國土開發格局，堅持節約集約用地、努力提高土地產出率，建立健全城鄉統一的建設用地市場。堅持立足我市實際，充分尊重農民意愿，切實保護耕地資源和基本農田，深化征地制度改革，維護農民的合法權益和長遠生計。按照依法、自愿、有償和“三個不得”(不得改變土地集體所有性質、不得改變土地用途、不得損害農民土地承包經營權益)的原則，推進土地承包經營權流轉。

三、目標任務

通過多部門的協同運作、齊抓共管，努力構建“統籌安排、規劃科學、權屬清晰、流轉活躍、使用規范、集約高效”的農村土地市場，建立適應*經濟社會發展和市場經濟規律的農村土地管理新機制。

(一)完善各級土地利用總體規劃。根據建立現代產業體系和建設宜居城市的“首善之區”的城市發展目標和“東進、西聯、南拓、北優、中調”的城市發展戰略，與主體功能區規劃和城鄉規劃充分協調，針對我市土地利用圈層結構及組團式空間結構的特點，按照“生態優先、城鄉一體、節約用地、適度規模”的要求，編制完善市、區(縣級市)、鎮三級土地利用總體規劃。

(二)規范農村土地登記。在我市完成集體土地登記(經濟聯社一級)覆蓋率96．2％的基礎上，進一步推進集體土地登記發證的細化分解工作，利用第二次土地調查成果，到2010年底基本完成我市集體土地所有權登記發證(經濟合作社一級)工作。

(三)加強農村集體建設用地管理，盤活閑置宅基地、低效用地等存量集體建設用地，提高集體建設用地節約集約利用水平。規范、促進農村集體建設用地流轉，逐步建立城鄉土地的統一交易平臺和交易規則。出臺規范集體建設用地的管理政策，從申請、審批、流轉、監督等方面進行規范。

(四)依法有序地逐步開放農村土地承包經營權流轉市場。2012年，全市農村土地承包經營流轉率達到50％以上，其中流轉期限在3年以上的流轉率達到25％以上。

(五)建立適應我市農村集體經濟發展和保障農民長遠生計的征地保障新機制。規范征地權行使，繼續完善征地補償辦法和標準，制訂征地區片綜合地價、青苗和地上附著物補償標準，出臺留用地管理辦法，貫徹落實《*市被征地農民養老保險試行辦法》，切實維護被征地農民權益，保障其長遠生計。

(六)建立耕地保護長效機制，實行耕地保護目標責任制管理，加強違法用地查處，建立耕地保護利益激勵制度。

四、具體措施

(一)理順農村土地產權關系，加快推進集體土地權屬登記。

1．建立健全農村土地登記政策法規。嚴格執行《*市農村房地產登記規定》、《(*市農村房地產登記規定)實施細則》、《關于開展農村土地登記準備工作的通知》、《*市農村土地登記發證工作方案》、《*市城鄉地籍數據庫標準》等文件和技術標準。根據現實需要，不斷完善、更新農村土地登記制度，確保制度執行到位。

2規范土地登記程序。選定基礎條件較好的2個區作為農村土地登記試點，在試點過程中解決集體土地所有權主體確定、土地登記經費、地籍信息化管理等問題，形成一套由土地登記申請一地籍調查一權屬審核一公告和注冊登記一頒發土地證書5個環節組成的管理運作模式。運作成熟后，在全市推廣。

3．建立全市統一的農村集體土地登記發證系統和數據庫。通過農村集體土地登記發證系統生成審批表、公告以及宗地圖、宗地面積表、宗地界址點和土地登記卡、土地歸戶卡等相關文件，確保集體土地登記資料的標準化、規范化和統一化。

4．加強土地權屬爭議調處。對有權屬爭議的土地，利用農村登記發證系統，實行備案登記，并建立權屬爭議臺帳，移交各級調處機構。通過加強土地權屬爭議調處，加快推進集體土地所有權登記發證。

(二)完善鎮村規劃和鎮土地利用總體規劃，實現合理布局。

1．按照城市化發展指引政策和建立宜居城市的要求，優化土地利用布局和主體功能區土地規劃。充分發揮規劃的導向作用，促進全市的土地利用圈層結構和城鄉布局的進一步完善。因地制宜地合理確定生態保護用地和建設用地的邊界，做到集體建設用地、耕地、農田保護區布局合理，實現保障發展、保護資源、保持生態、和諧統一。

2．按照“結構升級、集聚發展、節約高效”的原則，推動鎮村產業結構調整，優化產業布局，促進農村產業集聚發展。合理確定農民集中居住區的布局、規模。引導分散農村居民點的適度集中歸并，集約節約用地。

(三)繼續做好耕地保護特別是基本農田保護，維護農民根本利益。

1．對耕地保護實行目標責任制和責任追究制管理。對區(縣級市)黨政領導班子和領導干部保護耕地的情況進行考核，并通過簽訂責任書將控制和查處“兩違”(違法用地、違法建設)的責任納入到鎮(街)和相關職能部門的政績考核和經濟獎勵考核范圍內。嚴格執行《關于建立土地執法共同責任機制的意見》(穗辦〔2009〕1號)，按照屬地管理的原則，落實地方黨委、政府及其派出機構、相關職能部門和單位及其工作人員在土地執法工作中的共同責任，對存在違法違規用地查處不力、驗收不過關、失職瀆職等行為的，依法依紀追究責任。

2．嚴格土地執法監察，早發現、早制止、早查處、早報告。完善國土資源執法體制，充實市、區兩級國土資源執法監察隊伍編制和經費，加快建立多部門聯動執法機制。建立我市的土地執法監督檢查和聯席會議制度，構建以市紀檢監察、國土房管、規劃、城管、建設、公安、發展改革、工商、環保、農業、林業、供水、供電、供氣等部門，以及各區(縣級市)黨委、政府為主體的土地執法共同責任網絡。建立市域范圍的土地監管網絡系統，利用衛星遙感影像、航空拍攝照片等信息手段加強動態巡查。

3．開辟耕地開發補充新途徑，確保耕地占補平衡。加強耕地保護特別是基本農田保護工作，加大農用地開發整理復墾力度，在做好調查統計的基礎上，推進25度以下宜農坡地的開發整理工作。加強與省內相關城市協作，多種形式開展易地補充開發耕地工作。

4．建立耕地保護利益激勵制度。建立健全基本農田保護補償制度，按每年每畝200元補償標準實施，按照人均財力水平分類確定市、區(縣級市)負擔比例。堅持工業反哺農業的方針，通過財政、金融、稅收、社會保障、勞動就業等政策支持農業和農村發展，積極落實國家現有有關稅收政策，發展壯大集體經濟，從根源上杜絕違法用地。

(四)促進土地承包經營權流轉，提高農民收入。

1．鼓勵農戶進行土地承包經營權流轉。鼓勵農戶發展現代農業，實行規模經營。流轉期限3年以上，且單體連片經營規模面積北部山區40畝以上的，其他地區50畝以上的，市、區(縣級市)財政各給予農戶每年每畝一定數額的補助，對幫助農戶成功流轉土地的村集體經濟組織給予適當獎勵。具體由市農業局牽頭制訂實施細則。

2．支持經營主體開展規模經營。一是對以土地承包經營權入股所組建的農民專業合作社，土地承包經營權入股(或出資)面積50畝以上、并經工商部門注冊登記、章程和各項制度齊全、運作規范、分配機制合理的，市農業行政主管部門聯合市、區(縣級市)財政主管部門研究，給予每家一定金額的一次性補助。區(縣級市)和鎮(街)也應給予一定的補助，具體由市農業局牽頭制訂實施細則；二是土地承包經營權流轉期限3年以上，農田連片經營面積50畝以上的規模經營主體，按照《關于規范*市農業產業化生產配套設施用地管理的意見》(穗國房字〔2009〕156號)規定，允許使用適當比例土地作為配套設施用地。

3．加強對農村土地承包經營權流轉的組織指導和管理。一是加強合同管理。流轉期限在1年以上的應簽訂承包流轉合同，并報發包方和鎮(街)農村土地承包管理部門備案，區(縣級市)農業行政主管部門參照市農業局制定的《*市農村土地承包經營權流轉合同》(示范文本)統一執行。二是區(縣級市)和鎮(街)農業行政主管部門應加強農村土地承包管理工作的力量，協助本區域農村集體經濟組織對農戶委托流轉的土地根據相關條件設置經營主體準入條件，并對經營主體的資信情況、經營能力、項目的可行性等進行審查，努力使引入的經營主體和經營項目有較高經營水平和檔次。指導流轉合同簽訂、建立流轉臺帳和檔案、調解流轉矛盾糾紛。三是農村集體經濟組織應做好土地承包經營權流轉的協調和服務工作。在集中流轉、連片開發過程中，對個別不愿流轉的農戶，要出面協調，在承包方自愿的基礎上，可以采用本集體經濟組織內其他承包方的承包土地或集體經濟組織的機動地與其互換等措施，保證土地承包經營權的規范有序流轉。

(五)挖掘農村集體土地潛力，規范集體建設用地管理。

1．盤活閑置宅基地，促進農村經濟發展。開展全市宅基地利用現狀的清查摸底，建立宅基地退出機制，堅持可耕種土地不減、農民自愿的原則，實現合理布局、集約節約用地，建設具有特色、功能分區合理的新型農民集中居住區。鼓勵農民以宅基地(村莊建設用地)按一定標準置換集居區住宅。將農民原有布局分散、數量龐大、使用效率低下及閑置宅基地集中整理，復耕還田，實現耕地占補平衡以及土地的集約節約利用。對規劃用于集居區外的國有經營性用地，通過招標、拍賣、掛牌等方式出讓，出讓收益安排用于鎮村的集居區飲水、道路、環境、衛生、教育以及文化等農村基礎設施建設，切實改善農民生活條件和居住環境。

2．發展生態旅游農業的新模式，提高農用地綜合利用效益。在不破壞土地耕作層的前提下，充分利用農村生態環境，整合周邊生態資源，因地制宜發展旅游業等輔助產業，形成現代農業與現代服務業互動的經營發展模式，激活農村經濟，提高農民收入。

3．促進農村集體建設用地合法流轉，規范農村集體建設用地管理。抓緊出臺《*市集體建設用地使用權流轉辦法》，規范、促進集體建設用地流轉。嚴格執行各項建設項目用地定額標準，允許采取土地使用權作價入股、土地租賃、合資合作等多種方式依法流轉集體建設用地使用權，在充分體現村民意愿的基礎上，明確流轉的條件、范圍，實行公開、公平、公正的流轉。完善農村集體建設用地流轉配套政策。市財政局牽頭會同有關部門研究制訂流轉涉及的政府非稅收入的征收管理規范性文件。農村集體經濟組織作為土地所有者所取得的土地流轉收益，納入農村集體財產統一管理，優先用于本集體經濟組織成員的社會保障支出。具體實施辦法由市勞動保障局牽頭會同有關部門制訂。強化用地全程監管，通過發展改革委、建設、規劃、國土、勞動保障等多部門以及各區(縣級市)政府的聯動，將用地開發建設每個環節跟蹤管理到位。逾期不建設或其他行為導致土地閑置的，土地行政主管部門應當責令改正，按照有關規定進行處理。

4．推進“城中村”和舊村改造。嚴格執行《*市舊城更新和城中村改造總體方案》，堅持“政府主導、村為主體、利益歸村、一村一策”的方針，鼓勵村集體經濟組織通過統籌拆除或功能置換、等量復建、適度增加公攤面積的方式推進“城中村”和舊村改造。按照改善人居環境、保護歷史文化資源和充分照顧改造村民合法利益相結合的原則，編制“城中村”和舊村改造項目實施規劃和方案。按照“修舊如舊、建新如故”的原則，對歷史文化街區和特別保護建(構)筑物實行改造。探索集體建設用地與住房保障相結合的新方法，在建成區或城鄉結合部等居住配套設施較成熟的區域，結合“城中村”和舊村改造，利用農村集體建設用地使用權流轉和農民多余住房租賃等措施，增加保障型住房尤其是廉租住房供應，確保農村低保戶或無勞動能力的殘疾人家庭人均居住面積不低于當地農村的平均水平。研究制訂相關辦法，將“城中村”轉制居民納入城鎮住房保障體系。

(六)加快征地制度改革，建立征地保障新機制。

1．加強和改進留用地管理。抓緊出臺《*市農村集體經濟發展留用地管理辦法(試行)》。按照“集中留地、統籌利用”的原則，統一規劃留用地集中安置區，探索由區(縣級市)政府牽頭統籌經營留用地的模式，提高留用地利用效益，增加農民土地資產收益。靈活運用實物留地、物業補償、貨幣補償、參股經營、等價置換、指標收購等多種模式，多渠道保障被征地農民長久生計。加快解決全市歷史留用地問題，統籌集中新增建設用地指標優先用于解決歷史問題，確保在2012年底前基本解決。根據產業布局規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃，引導有序利用經濟發展用地。

城中村改造實施辦法范文第5篇

一、近年來我市城市規劃建設工作的主要經驗與做法

近年來，我市圍繞“建設創新開放宜居幸福的現代化新”的目標，以城鎮規劃編制為先導，以基礎設施建設為支撐，以著力保障和改善民生為重點，以發展壯大二三產業為主線，以制度改革和體制創新為動力，全面實施城鎮化發展戰略，逐步形成了以中心城市為核心、以四個副中心城市為骨干、以三條發展帶為依托、以十三個重點鎮為基點的市域城鎮空間結構，走出了一條資源節約、經濟高效、環境友好、城鄉統籌、社會和諧發展的道路，先后榮獲了聯合國人居獎、中國人居環境獎等30多個世界級、國家級榮譽稱號。

一是強化城鎮規劃編制。先后編制實施了一系列城市總體規劃、城鎮體系規劃和專業規劃，提出了“以現代制造業、現代海洋產業和旅游度假業為主的生態化宜居城市”的定位。近年來，重點編制實施了新一輪《市城市總體規劃》、《建設國際精品城市發展策略研究》、《城市發展戰略規劃》、《城鎮體系規劃》、《市域城鎮群規劃》、《城鎮化發展戰略研究》等40多項重大規劃及研究，對全市城鎮化發展提出了科學性、統籌性、超前性的指導意見，提出了“精明的增長，精當的布局，精深的文化，精致的環境，精心的策劃”的城鎮發展標準。完成了全市所有建制鎮、80%村莊的新一輪村鎮規劃編制及調整。開展了城市綜合交通、公共設施布局等專項規劃的編制。同時，依據城市總體規劃對行政區劃進行了合理調整，設立了工業新區、榮成石島管理區，建制鎮由1994年的72個合并為42個，拉開了區域經濟發展的新框架。目前，全市城市建成區面積擴大到229平方公里。

二是強化城市基礎設施建設。近年來，我市投資100多億元，連續實施了五輪“十大城建重點項目”，完成了公園、幸福公園、悅海公園、世昌大道、環山路、環海路、國際展覽中心、國際會議中心、燃氣熱力等城建重點項目。實施了7輪城鄉環境綜合整治活動，開展了違法停車、廣告示范街、亮麗攤點群等20個專項治理，實施了14個小區、280多萬平方米的配套整治，建設經濟適用房和廉租房11662戶、85萬平方米。創建了等一批風景名勝區。目前，全市城市居民人均城市道路面積25.5平方米，人均公園綠地面積21.4平方米，燃氣普及率99.1%，污水處理率84.5%，多項指標位居全國前列。

三是強化村鎮公益設施建設。實施了“百村示范、千村整治”工程，通過規劃引導、政策支持、示范帶動等措施，層層簽訂責任狀，完善了村村通油路、通自來水工程。目前，全市村鎮道路總長5703公里，硬化率達78%，村內主要道路硬化、亮化均達到90%的村莊共有1176個；鎮區綠化覆蓋面積4716萬平米、綠化覆蓋率32%，村內已硬化街道綠化率達到85%以上的村莊共有990個。村莊設有醫療所1157個，新型農村合作醫療覆蓋面達到97%。義務教育設施就近集中建設，共有文教設施183處、160萬平方米。

四是強化體制機制保障。我市先后制定下發了《關于建設世界精品城市的意見》、《關于進一步加快小城鎮建設的意見》等規范性文件，為城市規劃建設工作創造了寬松的政策環境，提供了廣闊的發展空間。實行了市政園林、建筑工程的“網上招投標”，應招標工程招標率連續6年保持100%。開展了各類工程的質量、安全生產、招投標專項檢查，全市竣工工程合格率達到100%，90%的新建住宅達到建筑節能65%的標準。公園、國際展覽中心等3項工程榮獲中國建筑工程“魯班獎”。理順了城市規劃、城管執法、供排水、供熱等工作體制和機制。完成了市政公司、園林處等公用事業單位的改制。組建了城建項目公司，組織了20多個城建項目的社會化運作，實現市場融資40多億元，促進了全市城市規劃建設工作又好又快發展。

二、當前我市城市規劃建設工作存在的主要問題

對照科學發展觀的新要求，對照改革開放的新形勢，對照干部群眾的新期待，我市的城市規劃建設工作還存在一些差距和不足，在一定程度上影響了貫徹落實科學發展觀的成效。主要表現在五個方面：

一是對城市“人居”品牌的開發力度不夠。自然環境是我市最大的比較優勢，在城市競爭力評價中，我市人居環境競爭力高于和。目前，我市仍停留在“單純地就人居環境論人居環境”的階段，對與之密切相關的第三產業的開發力度還不夠，致使我市在青煙威地區最強的人居環境競爭力沒有發揮出應有的功能和作用。隨著我市工業新區的建成，我市第二產業將得到更快的發展，因此，應從城市整體發展的戰略高度，充分依托人居環境優勢，把開發高端旅游業及配套服務業等第三產業作為一個優先發展的目標。

二是粗放型用地模式亟待進一步改進。我市地處于山海之間，特殊的地理位置，使得我市可投入城市建設的土地資源十分緊缺。目前，市區適宜城市建設的土地還不到180平方公里，如果按照近十年來城市建設用地10%的年平均增長速度，不到15年，我市建設將出現無地可用的窘境。目前，市區土地利用仍以粗放型為主，工業用地平均產出率約為4.72億元／平方公里，僅相當于發達國家工業用地平均產出率的3%，相當于上海工業區的9.6%，土地資源消耗相當嚴重。因此，必須樹立土地資源高效利用的觀念，把良好的城市經營建立在高效率的土地資源配置上，而非狹隘地局限在對土地的出租和出讓上。當前，應著力提升項目建設集約化用地水平，進一步優化城市空間結構，努力實現城市發展由外延拓展向內涵提升的轉變。

三是城市交通設施急需進一步完善。我市三面環海，中部為山體，特殊的地理環境給城市交通架構帶來了諸多前提性制約。目前，城市快速路網尚未形成，城市主次干道仍承擔著過境交通、組團聯系交通等交通功能，功能的不斷重合降低了主次干道的通行能力；城市道路布局不合理，中心城區高等級城市道路比例偏低，低等級道路比例較高，整體路網的集散作用弱化，局部交通擁堵現象開始顯現。目前市區機動車保有量約14.8萬輛，年增長率為5.7%，隨著機動車數量的不斷增加，市區交通擁堵狀況將進一步加劇。因此，急需啟動我市城市快速路網建設，以有效協調并銜接城市快速交通、內部交通、過境交通和軌道交通，形成快速便捷的一體化交通網絡。

四是城市建設對城市文化的挖掘深度不夠。文化是城市的靈魂。近年來，我市城市建設的質量和檔次明顯提高，但文化藝術性尚顯不足，缺乏與城市歷史、民俗的必要結合和聯系，不能從深度上滿足人們對文化和智慧的興趣。今后，城市建設應在深度挖掘城市文化上下功夫，要著力提煉、融合并綜合運用不同時代的城市文化內涵及特質，延續城市文脈，精心塑造富有人文精神和文化特色的城市形象，不斷提升城市品位。

五是城市人居環境質量有待進一步提升。近年來，我們致力于精品城市和人居福地建設，取得了明顯成效，但城中村問題作為城市快速擴張留下的欠賬，一直困擾著城市建設發展。目前市區有81個城中村，基礎設施不配套、周邊環境臟亂差、居民生活不方便，嚴重制約了城市整體功能提升，影響人居城市形象。加快城中村改造進程，成為改善城市形象與品位，提高群眾生活水平和人居環境質量的迫切需要。

二、進一步做好城市規劃建設工作的對策及建議

隨著城市現代化進程的不斷加快，我市已進入全面提升城市內涵、創新發展能力的新階段。站在新的起點上，如何進一步提煉城市特質、凸現城市特色與優勢、實現城市整體功能在更高層次上的躍升，已經成為需要深入思考和解決的重大課題。建議我市的城市規劃建設工作繼續以科學發展觀為指導，堅持以人為本、統籌兼顧、全面協調可持續發展，加快建設設施完善、生態文明、環境優美、底蘊深厚、特色鮮明的世界精品城市，全力打造創新開放宜居幸福的現代化新。

（一）綜合布局城鄉功能，促進區域一體化協調發展。一是主動接軌、，率先打造并融入膠東半島城市群。以區域性中心城市為依托，帶動周邊區域發展的城市群和都市圈模式，是國外先進城市規劃建設的重要經驗。威煙青三市是半島城市群“三核先導”（濟南、、—）中的兩個核心，是膠東半島制造業基地的主體。目前，三個城市的產業協作能力還不夠強，有產業趨同化現象，客觀上減弱了的競爭優勢。要立足“一體兩翼”區域發展格局，在半島城市群大框架下，建立與、兩市間資源、功能、產業、設施、文教等全方位、多層次、寬領域的交流、合作和接軌機制。重點加快編制《—接軌發展規劃》、《—接軌發展規劃》，力爭融入“半小時經濟圈”、“1小時經濟圈”。通過主動接軌都市圈、都市圈，率先實現膠東半島區域一體化，成為都市連綿區，實現優勢互補、錯位競爭、合作雙贏，打造中國區域經濟發展新的增長極。二是加快建設組合型城市，形成一體化都市圈。當前，的城市發展重心逐步向南偏移，—文登—榮成組合型城市框架初現，要在“一個主中心、兩個副中心、五個協作區、三條發展帶、十三個重點鎮”的A字型城鎮空間結構格局下，進一步打破行政區劃界限，把中心城市和榮成、文登、乳山、石島4個次中心城市（區）作為一個整體，注重城鎮體系規劃、市域城市群規劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃、各項專業規劃、鎮規劃和村莊建設規劃的銜接和協調，中心城市的老市區、高區、經區、工業新區要有機融為一體，特別是工業新區，已經成為重要節點，要主動加快與中心市區、與文登市區的一體化。4個次中心城市（區）要主動接受中心城市輻射，主動相互對接、融合，實現“沿海東擴、重心南移、有機銜接，輻射全境”的戰略性擴張。在這個過程中，要堅持積極引導、突出重點、有序發展的原則，既加快農村向城市、農民向市民的轉變，又要避免城鎮分散布局、低水平重復建設，真正實現城鄉一體化。要積極培育發展中心鎮。根據全市13個中心鎮的自然資源、產業基礎以及區位優勢，分別培育旅游觀光型、工業主導型、商貿流通型等產業特色鮮明、功能完善、具有合理輻射半徑、帶動能力較強的小城市。要有序發展衛星鎮。隨著中心城市、次中心城市的快速擴張，必須注重對近郊和的小城鎮加以規劃控制。選擇距市區最近的幾個鎮，作為分散市區人口和服務職能的第一層次衛星鎮，納入市區規劃統一控制范圍；選擇距市區較遠的幾個鎮，作為分散市區市政、交通、能源等基礎設施的第二層次衛星鎮，實行統一規劃。中心城市要重點編制草廟子、孫家疃、橋頭、崮山、初村、泊于6個鎮的總體規劃，做到與市區同步規劃、同步協調、同步發展。三是科學實施海岸線整理，優先構筑千公里幸福海岸城鎮群。市海岸線總長986公里，占省海岸線總長的1/3、全國的1/18，分布在孫家疃、崮山、成山、澤庫、海陽所鎮等21個小城鎮，再加上港、石島港、龍眼港、張家埠港、乳山港等港口，組成了一條十分重要的沿海產業聚集帶，是經濟發展基礎最雄厚、自然資源最豐富的區域。如果千公里海岸小城鎮的空間結構得到最大的優化，就會“牽一發而動全身”，的區域發展將會進一步上規模、上檔次、上效益。要嚴格實施《市海岸帶分區管制規劃》，進一步明確海岸線21個小城鎮及其所屬港口的職能分工，保護性開發沿海旅游資源、水產資源，推進海洋產品開發、環海旅游、游艇產業、臨港工業、港口運輸。對海岸線的整理要科學論證，嚴格控制，兼顧發展與環境，在盡量不破壞沙灘、礁石的前提下適度填海造陸，自然岸線、生活岸線、工業岸線要基本保持7：2：1的比例，形成高附加值的土地資源，把千公里幸福海岸建成生態線、旅游線、風景線和產業帶，使沿海小城鎮群和港口群成為一串光彩奪目明珠。近期要編制《沙灘整治規劃》、《海水浴場利用規劃》、《游艇產業規劃》，搞好中心城市的金線頂、雙島灣、小石島、朝陽港以及文登南海新區等濱海地帶的規劃設計，分級分期分批實施。

（二）加快完善各種交通設施，構建區域立體交通網絡。一是構筑以空港、海港、城際鐵路、高速公路、快速路為主的一體化區域交通體系。目前，市具有較好的交通設施基礎，下一步要重點抓好4個方面：1.空港。實施機場二期改造工程，建成4D級標準國際空港，開辟至日本及東南亞周末航線，新建和擴建環山快速路—嵩山路—威榮公路—機場路作為直達快速路，使市區至機場由1小時左右縮短到30分鐘以內。2.海港。為實現與港、港的優勢互補，港口總體定位為省的干線港口，要加快實施新港三期、四期工程，主要發展客貨、散貨運輸。客運方面將開辟2條以上直航日本的國際海運航線，增加赴韓國的航線班次，建設海運客運站，新建、擴建疏港鐵路、公路。3.城際鐵路。對桃威鐵路溫泉鎮以南路段裁彎取直、變單線為電氣化復線，爭取早日建設“———榮成”城際鐵路，形成市區與文登、乳山以及的軌道交通快捷聯系。4.公路路網。新建濰榮高速公路，與全省高速公路網銜接，完善—大水泊—石島、—成山、榮成—文登—濰坊、文登—煙威快速路系統，貫通青煙威沿海城市群內部快速走廊。二是構筑市區以快速路和主干道為主的快速交通系統。市區現已形成“一主（中心城區）、二副（高區、經區）”的三中心格局和帶狀組團式城市格局，高區、經區與中心城區的聯系主要以世昌大道、文化路、路、海濱路四條城市主干道為主。隨著城市的快速發展，現有交通網絡承受的壓力越來越大，已經對經濟社會發展形成了一定的制約。根據城市綜合交通規劃，未來我市城市路網將形成“環狀放射”的布局形態，近期將重點實施環山快速路及連接線工程。環山快速路沿里口山呈環狀建設，共設13條連接線與城市主要干路相連，規劃全長19.7公里；連接線工程主要包括統一路、古寨東路等13條道路延伸工程。整個項目總投資約53億元。環山快速路及連接線工程全部實施后，市區將形成“一環四射”的合理交通布局，環山快速路作為“區間”快速通道，將進一步改善中心城區、高區及經區組團間的聯系，方便區域間交通，避免過境車輛穿行市區的問題，有效緩解市區主干路交通壓力。統一路南延等13條連接線道路，可以將市區部分車輛導入環山快速路，減緩市區交通壓力，提高中心城區交通網絡集散效能，有效減少交通堵塞。項目的實施，將對我市經濟社會發展起到巨大的促進作用，以統一路南延及環山快速路為例，據測算（按建設運營期18年），其產生的土地增效價值約為3億元，平均每年直接經濟效益約3681萬元。三是構筑以大型車站為核心的綜合型交通樞紐體系。目前，市區火車站、汽車站布局基本合理，要進一步開展一體化整合，城際鐵路、輕軌交通、普通鐵路、汽車站、火車站、公交站、輕軌站在此交匯，與周邊在建和建成的樂天國際都會、時代購物廣場、圣迪購物廣場、安然納米商業設施、九龍城購物廣場、嘉士客商業設施有機融為一體。要結合寶泉廣場改造、金線頂區域改造，分別建設華聯、金線頂等較大型公交樞紐。遠期結合城市輕軌的發展，在路、文化路、世昌大道等預留用地建設輕軌樞紐。這些站點樞紐都要發展成地下、地上空間充分利用、綜合功能充分發揮的城市亮點。