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本文作者：胡碧霞1李衛(wèi)祥2吳田1作者單位：1中國土地勘測規(guī)劃院2山西農(nóng)業(yè)大學

主要問題

1所有權(quán)實現(xiàn)方式不明

集體土地所有權(quán)性質(zhì)模糊不清，對于農(nóng)民集體土地是共有，還是互有，或是其他，一直存在爭論，不同的理解直接關(guān)系到農(nóng)民集體土地所有權(quán)權(quán)能的不同定位，也關(guān)系到農(nóng)民處分集體土地時自由度的大小；另外現(xiàn)行法律關(guān)于“農(nóng)民集體”的規(guī)定過于寬泛和空洞，依據(jù)法律農(nóng)民集體所有的土地屬于本集體成員集體所有，鄉(xiāng)、村、村內(nèi)各集體經(jīng)濟組織及村民委員會、村民小組可以代表其行使所有權(quán)，實踐中究竟哪個組織可以稱得上是集體經(jīng)濟組織，該組織在法律上主體地位如何，農(nóng)民集體作為主體有哪些民主權(quán)利，這些民主權(quán)利和民主程序在實踐中如何執(zhí)行；再者認定農(nóng)村集體組織成員資格的主要依據(jù)還是戶籍，但是隨著人口流動的加快，實際居住地和戶籍所在地可能不同，究竟具備何條件才能成為農(nóng)民集體成員也是一個問題。

2征收中補償分配不公

“三農(nóng)問題”中土地征收補償?shù)姆峙涫巧鐣P(guān)注的焦點，在各地經(jīng)濟發(fā)展普遍依賴土地財政的現(xiàn)狀下，并不是所有的農(nóng)民在征地補償中都能夠得到公平的對待，土地補償費大量被鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村截留，農(nóng)民個體分得的土地補償費少。有資料顯示，目前城市建設(shè)占用農(nóng)業(yè)用地中，土地補償款分配比例大致為：農(nóng)民5％～10％，集體經(jīng)濟組織占25％～30％，而60％～70％為鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級政府所得，地方政府占有了土地收益的大部分，農(nóng)民在補償中處于劣勢［3］。另外土地補償費分配機制不明確，按國務院《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》規(guī)定，土地補償費主要用于被征地農(nóng)民，但實際執(zhí)行中該規(guī)定不僅遭到村干部和大多數(shù)村民的抵制，也遭到了被征地農(nóng)戶的反對［4］。

3社會保障體系不完善

我國是十多億人口的大國，其中農(nóng)業(yè)人口約占60％。在城市化加速發(fā)展的時期，預計未來十余年，有近2億農(nóng)民將實現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)變，按照目前城市化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的速度，今后每年建設(shè)用地需要16．67×104～20×104hm2，如果按照城郊農(nóng)民人均0．067hm2耕地推算，就意味著每年約有250萬～300萬的農(nóng)民失去土地［5］。由于農(nóng)村社會保障制度起步晚，社會保障體系未很好建立，失地農(nóng)民整體素質(zhì)偏低，就業(yè)壓力增大，且教育培訓、醫(yī)療衛(wèi)生等關(guān)系民生的問題矛盾重重，這些都是影響社會進步的重大隱患。

4推進法制化建設(shè)任重道遠

隨著中國法制化進程的推進，行政命令逐漸被行政法規(guī)、部門規(guī)章、基本法所代替，“法治”代替“人治”正在發(fā)生作用，但還沒有成為政府行為和社會行為的主要框架。如我國每年發(fā)生約3萬起土地權(quán)屬爭議，并且呈逐年上升趨勢，其主要原因是由于土地權(quán)利的經(jīng)濟價值不斷凸顯，人們的土地“權(quán)利欲”越來越強，在農(nóng)村農(nóng)民視土地為命根子，寸土必爭。但我國土地權(quán)利制度建設(shè)相對滯后，土地權(quán)利的規(guī)定不具體、不明確。目前我國調(diào)查處理土地權(quán)屬爭議案件的實體性和程序性部門規(guī)章主要有：《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》及《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》，但是地方在解決權(quán)屬爭議案件的實踐中，貫徹執(zhí)行程序性規(guī)定的少之又少，政府要完全做到依法行政還有很長的路要走。

基本思想

新公共管理理論是20世紀70年代末期發(fā)起于英國的新公共管理運動，在受到公共政策學科和企業(yè)管理學科的影響而在新公共行政學的基礎(chǔ)上形成，它在西方國家掀起了一場追求經(jīng)濟、效率和效果的政府公共管理改革運動。新公共管理被視為一套以公共物品理論和公共選擇理論為基礎(chǔ)的管理策略，致力于提高公共部門的效率和政府對于公共部門的控制，提出顧客導向、績效管理、分權(quán)原則、公共責任等一系列流行于私營部門的、重要的管理理念［6］。新公共管理以公共部門管理問題的解決為核心，它既是一種管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指進行的改革運動。主要內(nèi)容包括：讓管理者進行管理；衡量業(yè)績；產(chǎn)出控制；顧客至上；公共服務機構(gòu)的分散化和小型化；引入競爭機制；采用私人部門的管理方法；改變管理者與政治家、公眾的關(guān)系［7］。根據(jù)西方行政學者P•格里爾、D•奧斯本等人的論述，新公共管理理論認為：①傳統(tǒng)政府由于管得過細、過多，以至于什么都做不好，既沒有滿足公眾需求，也沒有高效地提供公共物品與服務，因此政府在公共行政管理中只應制定政策；②傳統(tǒng)政府是一個集權(quán)組織機構(gòu)，制度規(guī)范，但缺乏靈活性，而對多變的社會環(huán)境，集權(quán)模式難以做出快速反應，因此政府應采用授權(quán)或分權(quán)的模式將一些職權(quán)分離出去，而以合同或政策法規(guī)的方式對分出去的職能進行監(jiān)督和管理，從而達到資源的有效配置和效率的提高；③新公共管理針對傳統(tǒng)政府易忽視公共需求這一問題，提出要以顧客為導向，服務于民，為民辦實事，實現(xiàn)公共利益的最大化；④傳統(tǒng)政府對投入的注重多于產(chǎn)出，對公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與提供采取壟斷主義，而新公共管理理論提出要重視結(jié)果，要在政府部門中引入競爭機制，以提高資源的使用效率和政府的效率。從一般意義上來講，公共管理是由政府、非政府公共組織和民眾所組成的管理體系，共同管理社會公共事務。無庸置疑，教育、科技、衛(wèi)生、體育等社會性公共事務都屬于公共管理的客體，但是不容否認的是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度管理問題也是重要的社會公共事務。

啟示

新公共管理理論無論從產(chǎn)生、內(nèi)容，還是所要達到的目的層面來說，都是為政府的改革提供依據(jù)，改革需要理論的支撐，從新公共管理理論出發(fā)，政府在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革中應做好幾方面工作。

1公平與效率的抉擇

新公共管理理論重視資源的利用效率和政府的效率。我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度在不斷探索和創(chuàng)新的過程中，也必須充分重視使土地這一重要的生產(chǎn)要素真正流動起來，提高資源配置效率，降低管理和交易成本，全面提高改革績效。但從另外一種意義上來講，產(chǎn)權(quán)制度改革其實是在公平與效率之間進行選擇，兩者是一對矛盾體，效率在生產(chǎn)力落后的時代其重要性被提高到了至高點，而當社會矛盾漸露的時候，公平理念就出現(xiàn)了。效率注重規(guī)則、缺乏人性；而公平重視人的主觀感受，犧牲效率。效率是生產(chǎn)力的尺度，強調(diào)發(fā)展；而公平更多是價值觀念，是社會穩(wěn)定的心理需求。產(chǎn)權(quán)制度應在穩(wěn)定中求變革，以變革來謀穩(wěn)定，只有這樣效率與公平才會達到平衡。

2推進法治化建設(shè)

產(chǎn)權(quán)制度改革要求政府進行法治管理。法治是一個保護個人自由和社會和平的司法概念，人們和政府應當受到法律約束并服從法律，在這里法律是一種規(guī)則，要求自然人、法人和其他相關(guān)組織必須服從，并承擔不服從的不利后果。政府可以建立聽證制度、公告制度等等，加強民眾對政府依法行政的監(jiān)督，從而提高行政過程的民主性、透明性，減少政府“尋租”現(xiàn)象，為產(chǎn)權(quán)制度改革提供及時、公正的司法服務。

3加強政策儲備

新公共管理理論認為，政府在公共行政管理中只應制定政策，也就是說政府的職能應是“掌舵”，而不是“劃槳”。在產(chǎn)權(quán)制度改革中，政府的職能是要認清改革的方向。可以說我國集體土地產(chǎn)權(quán)難以改革是因為該產(chǎn)權(quán)不是法律意義上的完全產(chǎn)權(quán)，而是承載了很多社會保障的功能，具有某種“政治”色彩。因此產(chǎn)權(quán)改革應當根據(jù)我國的政治現(xiàn)實，確認我國農(nóng)村集體土地為“農(nóng)民集體所有”既不是一種“共有權(quán)”，也不是一種“總有權(quán)”，而是一種獨立的，具有中國特色的“抽象集體所有權(quán)”，其主體既不是集體成員的簡單疊加，也不是法人組織，而是高度抽象的。在法律上應賦予集體土地所有權(quán)主體的民事主體地位，確定集體主體的組織形式和組織機構(gòu)，明確集體成員在行使土地使用、收益、處分時的民主權(quán)利等。

4明確權(quán)利主體的職責分工

新公共管理理論認為，政府將部分職權(quán)分離后，承擔該職能的團體對環(huán)境變化可以做出迅速反應，從而達到較好的管理效果。在產(chǎn)權(quán)制度改革中，改革者應分清什么是政府應當承擔的，什么可以由農(nóng)民集體去自行處理。例如對農(nóng)村內(nèi)部集體成員的確定上應允許各地以戶籍為基礎(chǔ)，通過加強農(nóng)村基層民主自治自主確認集體新出生人口、超生人口、嫁入女、入贅婿、收養(yǎng)子女、移民等是否取得農(nóng)民集體成員資格，外嫁女、大學生、入伍人員、進城就業(yè)人員是否喪失集體成員資格；再有就是開放農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)一級市場，允許農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體轉(zhuǎn)讓集體建設(shè)用地使用權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各級政府不應當壟斷農(nóng)村集體土地的一級市場或?qū)嵭兴^的審批權(quán)，而應允許農(nóng)村集體土地主體在符合土地利用總體規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的前提下與用地單位自主交易，政府只對交易合規(guī)性進行監(jiān)督。

5強化為民服務的理念

新公共管理理論強調(diào)政府要以顧客的需求為出發(fā)點，為民辦實事。根據(jù)這一認識，在產(chǎn)權(quán)制度改革中，政府的公共管理措施要保障農(nóng)民利益不受損，即農(nóng)民的收益權(quán)有保障。因此，在制定征地政策時，要科學合理界定公共利益范圍，在具體確認某個建設(shè)項目是否符合“公共利益”要求時，應當引入聽證與專家咨詢制度，以求對該征地行為的合法性和正當性進行準確判斷；其次縮小征地范圍，對于非公益用地應逐步實現(xiàn)由“征”向“購”過渡，落實農(nóng)民民主權(quán)利，保障其參與的知情權(quán)和異議權(quán)；另外土地補償費應體現(xiàn)公平合理的補償原則，提高征地補償費標準，兼顧各方利益，科學合理制定土地補償款的分配機制；最后應疏通相關(guān)渠道，完善農(nóng)村征地救濟途徑。“為民服務”還體現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)制度改革中社會保障體系的建立上，農(nóng)村尤其是失地農(nóng)民新型社會保障體系的建立，政府有不可推卸的責任。在我國農(nóng)村社保體系不均衡，覆蓋率低的條件下，為了更好地維護被征地農(nóng)民權(quán)益，應該進行新的探索，努力走出一條貨幣補償與非貨幣補償相結(jié)合的道路，如在條件允許的地方可采取留地安置方式，土地債券補償安置方式、替代地補償安置方式和就業(yè)補償安置方式等等。