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[摘要]為適應財政國庫改革的要求,必須積極推進并完善會計集中核算制,并根據(jù)目前各地會計集中核算的實踐,改變會計核算中心的職能定位,理順財政國庫集中收付制與會計集中核算制的關系,推進會計集中核算模式和方法的改革等,建議國庫集中收付制與會計集中核算制互相銜接。

[關鍵詞]會計集中核算;國庫集中收付;銜接;財政集中收付

我國國庫管理體制改革的基本思路是:既要借鑒國際經驗,也要結合中國的國情,建立以單一帳戶體系為基礎,財政資金的繳撥方式以集中收付為主要形式的現(xiàn)代國庫管理制度。實行國庫集中收付制度,將從根本上解決財政資金多環(huán)節(jié)撥付、多戶頭存放的弊端,有利于庫款統(tǒng)一調度,降低財政資金運行成本,提高財政資金使用效益;有利于強化財政預算執(zhí)行,推進部門預算改革步伐;有利于防止擠占、挪用和截留財政資金;有利于健全財政監(jiān)督機制,從源頭上預防和遏制腐敗。近年來,各地實行的會計集中核算制度,對各部門會計實行“集中管理、統(tǒng)一開戶、分戶核算”的辦法,為推行國庫集中收付創(chuàng)造了條件。本文試從會計集中核算到國庫集中收付這一改革談點粗淺的看法。

一、會計核算中心的職能定位

1、會計集中核算有利于部門預算改革的執(zhí)行。部門預算改革的主要內容是:制定科學合理、符合實際的定員定額標準,改進和完善預算支出科目體系,細化預算編制。預算單位所有的收支都嚴格按規(guī)定標準和相應的科目列入預算,實行預算內外資金統(tǒng)管。預算一經審核批準,財政部門和預算單位都要嚴格遵照執(zhí)行;財政部門對各部門實行從預算編制、預算下達、資金撥付到資金使用的全過程監(jiān)督管理,并注重追蹤問效。實行部門預算,各預算單位則必須建立集中統(tǒng)一的財務管理體制,將原來分散的、多頭管理的資金統(tǒng)一集中編制一本預算,統(tǒng)籌規(guī)劃,統(tǒng)一安排。在行政事業(yè)單位實行會計集中核算制度,建立集中、統(tǒng)一、高效的會計核算體制,雖然各預算單位的財務自主權、資金使用權和領導簽字權不改變,但其原先多頭開設的賬戶被取消,所有資金將納入由會計集中核算中心統(tǒng)一開設的賬戶,所有開支在單位審核的基礎上再經會計核算中心審核入賬,從而保證了各預算單位開支符合財務會計制度和部門預算,有多少錢辦多少事,專款專用,防止資金相互擠占、挪用。

2、會計集中核算符合財政國庫管理制度改革方向。國庫集中收付制度包括預算收入集中入庫和預算資金集中支付兩方面。實行會計集中核算,統(tǒng)一開設賬戶,相應設置總會計、資金會計、統(tǒng)管會計等會計崗位,負責各單位現(xiàn)金、轉賬、匯兌等資金結算和經費撥入、支出、往來款項的收付等業(yè)務。專項業(yè)務支出按照限額審批程序審批后,集中在核算中心支付。日常零星開支建立備用金制度,各單位憑發(fā)票到核算中心報銷。通過實行會計集中核算,能夠全方位、全過程掌握和監(jiān)督各單位每筆資金的流向、流速、流量,從根本上杜絕在預算執(zhí)行中的克扣、截留、挪用等現(xiàn)象,從而逐步建立起“統(tǒng)一收付、統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理”和“單一賬戶”的國庫集中收付制度形式。

3、會計集中核算亦是國庫集中收付制度的有效補充。這是因為:(1)國庫集中收付制度解決了預算資金收付環(huán)節(jié)的控制問題,可以從源頭上控制預算資金的使用方向。但是如何保證對使用財政性資金數(shù)額較大的單位和項目,真實、準確地了解其資金需求,參與預算編制的全過程,以及對財政資金到位后的日常管理和監(jiān)控問題,僅依靠國庫集中收付制度還不能完全解決。通過會計集中核算,一是可以使財政監(jiān)管深入到預算編制的各環(huán)節(jié),具體參與和了解預算編制及用款情況,從根本上提高預算的科學性和準確性。二是實行會計集中核算可以加強對預算單位日常的財務管理,提高財政資金的使用效率。(2)國庫集中收付制度改革是一項復雜的系統(tǒng)工程,涉及到財政管理體制,同時還需要建立一套先進的財政收付信息系統(tǒng)和銀行支付制度、會計集中核算先進的計算機網(wǎng)絡系統(tǒng),以及與銀行在同一大廳辦公的優(yōu)勢,為國庫集中收付制度的建立奠定堅實基礎。

二、財政國庫集中收付制與會計集中核算制關系

財政國庫集中收付制與會計集中核算制是當前公共財政改革和會計改革中的熱點問題,二者的關系也是兩項改革不可逾越的問題,因此妥善協(xié)調二者關系,澄清認識上和實踐中的一些誤區(qū),對于促進兩項改革具有極其重要的現(xiàn)實意義。國庫集中收付制是指財政部門對財政資金在國庫單一賬戶體系的基礎上,資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理辦法。國庫集中收付的實質就是以資金集中為核心,即所有財政收入直接繳入國庫或財政專戶,支出通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務供應者或用款單位。會計集中核算制是指財政部門成立核算中心,在行政事業(yè)單位資金所有權、使用權、財務自主權不變的前提下取消單位的銀行賬戶、會計和出納,通過會計委托記賬,對單位集中辦理會計核算和實行會計監(jiān)督,是融會計核算、監(jiān)督、服務于一體的會計委派制改革形式。會計集中核算制的實質在于以會計集中為核心,以會計人員管理體制改革為最初目的,從而引起的會計工作的一系列改革。

兩者的聯(lián)系主要體現(xiàn)在三個方面。一是兩者改革的主體都是財政部門,兩項改革的目的基本一致,即提高財政資金的使用效益和加強會計監(jiān)督。二是二者都要取消單位賬戶,建立單一賬戶體系,并且其改革環(huán)節(jié)體現(xiàn)在預算執(zhí)行過程中。三是都不改變單位的資金所有權、使用權和財務自主權。

但二者屬于兩項不同的改革,存在著較大的差別。其一是核算主體不一樣。國庫集中收付制的核算主體是以財政資金為核心的財政部門,表現(xiàn)為以政府財政會計為主體。盡管實行國庫集中收付制把過去許多由單位會計核算的內容改為財政會計核算(資金撥付到使用),但主體沒變,只是范圍擴大,也沒有代替單位會計。會計集中核算的主體是行政事業(yè)單位,盡管單位沒有會計,其核算由財政部門的核算中心進行,由于單位的預算沒有改變,資金的“三權”沒有變,所以核算的主體依然是單位,只是財政部門記賬。

其二是運作程序和控制機制不一樣。國庫集中收付是以資金集中為核心,以支付方式改革為載體;會計集中核算則是以資金集中核算監(jiān)督為核心,以記賬為載體。國庫集中收付的程序(以支付為例),大體上是財政部門對支付中心下達預算指標及用款計劃,支付中心收到單位支付申請后(以財政直接支付為例),給銀行下達支付令,并從財政單一零余額賬戶支付給收款單位(商品、勞務供應者或單位),同時通知人民銀行國庫單一賬戶辦理清算。會計集中核算的支付程序是財政總會計根據(jù)單位預算和用款計劃將國庫資金撥付到核算中心的單一賬戶上,核算中心收到單位的支付通知后,將款項撥付到收款單位。從上可以看出二者的程序基本上是倒過來的,資金的集中程度和集中時間有差別,其控制機制也不一樣,國庫集中收付是以支付中心為控制中心,以預算管理特別是以部門預算為控制手段,會計集中核算則是以核算中心為控制中心,以單位用款安排為根據(jù),實行會計核算和進行會計監(jiān)督。

其三是存款的歸屬和調用的程序存在差別。國庫集中收付在存款未最終支付前,都是財政會計資金,財政可以任意調動,而會計集中核算雖存款也在財政單一賬戶上,但存款資金都是單位的資金,不能隨意調動,不然導致存款總賬與內部存款明細賬不符。

三、目前會計集中核算模式和方法的改革

為適應上述三大職能的需要,現(xiàn)行會計集中核算的模式和方法急需改革。首先,應開設核算中心總賬戶及試點單位的零余額賬戶,以適應國庫集中收付的需要,實現(xiàn)財政資金的統(tǒng)一調度和管理之目的。其次,逐步實現(xiàn)具體日常會計核算向財政監(jiān)督、財政宏觀調控轉軌。會計核算中心目前行使日常會計核算和監(jiān)督的職能,會計核算中心依法對核算單位的負責人負責,承擔著賬務處理、會計檔案的保管、向社會和管理部門提供會計信息的任務。從實際運行情況看,會計核算中心整天忙碌在報賬記賬的具體事務中,監(jiān)督管理的職能尚未得到充分發(fā)揮,背離了當初成立核算中心的初衷;單位會計檔案的大量集中存放,帶來了大量的管理問題,既不利于審計部門審計,也不利于調動單位籌集資金的積極性,同時也把核算中心擺在了矛盾的旋渦中。為盡快擺脫這種被動局面,會計核算中心應由辦理具體日常會計核算業(yè)務向會計審核和監(jiān)督轉軌。即各單位將每筆經濟業(yè)務的原始單據(jù)拿到會計核算中心審核,核算中心認為開支合理合法,即加蓋審核專用印章,并從統(tǒng)一賬戶辦理支付手續(xù),單據(jù)由單位拿回記賬。對單位會計核算業(yè)務的監(jiān)管,核算中心可憑借先進的計算機網(wǎng)絡系統(tǒng)隨時了解各單位賬務處理的合規(guī)性。再次,建立更加完善的核算中心網(wǎng)絡系統(tǒng)。這個系統(tǒng)除了滿足各核算單位的日常會計核算、財務管理需要外,同時可滿足會計核算中心的遠程預算指標控制、遠程查賬、國庫集中收付的需要。

四、國庫集中收付制與會計集中核算制銜接構想

實行國庫集中收付制,是解決財政資金使用中諸多問題的治本之策,是從源頭上治理腐敗的重大措施,也是市場經濟條件下實行公共財政的必然選擇。但是改革涉及面廣,配套改革多,不可能一蹴而就。會計集中核算制是當前會計改革中探索出的一項提高會計信息質量的行之有效的辦法,但它是會計核算形式的變化,隨著資金運動和支出管理的不斷變化,會計集中核算也要隨之發(fā)展變化。所以搞好二者的協(xié)調,發(fā)展會計集中核算制,實行國庫集中收付制就尤為重要。國庫集中收付制可以包含會計集中核算制,發(fā)展趨勢是國庫集中收付制以會計集中核算制為平臺,會計集中核算制寓于國庫集中收付制中(只要單位預算存在,單位會計就會存在,集中核算也存在)。二者協(xié)調的思路是:由會計集中核算———(過渡到)財政集中收付———(過渡到)國庫集中收付制。前者是后者的基礎,后者是前者的發(fā)展和擴充。從職能上講,后者包含了前者,核算中心可以變化為財政集中支付中心,財政集中支付中心可以變化為國庫集中收付中心。

從各地的實際情況來看,可以先實行財政集中收付形式,以逐步實現(xiàn)國庫集中收付制與會計集中核算制的銜接。其具體思路是:在實行會計集中核算的基礎上,市財政不再將綜合財政預算資金層層下?lián)軉挝?只向單位下達年度預算指標和月度用款計劃。資金支付除小額零星開支由單位備用金支付外,單位的人員經費由核算中心(不是過去意義上)按規(guī)定直接撥付到享受人員的銀行賬戶;行政單位發(fā)生的購買行為由政府采購中心統(tǒng)一辦理,核算中心直接從財政單一賬戶上支付給商品供應商。即實現(xiàn)了6個直達:即收入直達國庫、公用經費直達開支項目、專項采購直達供應商、建設經費直達項目、人員工資直達個人賬戶、財務管理網(wǎng)絡和會計信息直達監(jiān)管部門。

這種財政集中收付模式,比會計集中核算制增加了收支改革的內容,同時又利用了核算中心這個平臺,因為沒有這個平臺,財政綜合預算、政府采購、工資直達個人賬戶等支出改革是難以實現(xiàn)的,并且使資金取消了中間環(huán)節(jié),全部財政資金在體內循環(huán)。由于對單位實行預算指標管理,單位只有預算指標的概念,對資金的認識是“我還有多少錢”,而不是“我還有多少存款”,存款全部集中到了財政專戶中。雖然這種財政集中收付達到了國庫集中收付的部分目的,支出改革也與之配套,但二者還是有距離的,首先是賬戶體系上有重大差別,這種模式的財政單一賬戶是實實在在的存款,而不是零余額存款戶。二是運作程序上,還是會計集中核算模式,而不是真正意義上的國庫集中收付制。財政集中收付雖然與國庫集中收付還有距離,但比會計集中核算則更接近于國庫集中收付制,沒有財政集中收付這一步(主要是配套改革到位),也不可能一步實現(xiàn)國庫集中收付制。這一步的關鍵是資金的觀念上有了根本性的變化,在改革的內容上也有實質性的進展。

總之,沒有會計集中核算就沒有財政集中收付,沒有財政集中收付,就不能實現(xiàn)國庫集中收付,這有其內在的規(guī)律性。國庫集中收付制帶來的是全新的支付管理方式和資金運動過程,從而也必將導致政府會計的革命,其會計核算形式也必將有一個改革過程。國庫集中收付制下的會計是真正意義上的政府會計,它包含了過去的總預算會計和單位預算會計,并且以新的形式來反映政府資金的運動過程。