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摘要：東南沿海的實踐表明，土地信托制度有利于實現農業生產規模化、產業化、專業化經營，從而進一步促進我國農業生產力的快速發展。但作為尚處于探索階段的新型農村承包地經營權流轉制度，土地信托制度并沒有一套完整的理論體系，嚴重阻礙了土地信托制度的發展推廣。從理論視角結合農業生產實際，對土地信托制度的內涵、特征、理論基礎和現實意義等進行詳盡分析，并提出政策建議，以期為土地信托制度的健康發展提供有益參考。

關鍵詞：承包地經營權；信托制度；土地信托

一、農村土地信托制度概述

（一）農村土地信托制度的含義

由于受經營能力、生產成本等因素的影響,當前許多農民種地不賺錢甚至虧本，種地積極性不高，導致土地大面積撂荒，而一些有技術、有市場的企業或個人想種地卻無地可種,于是出現了“有地無力種，有力無地種”的矛盾局面。為了提高土地利用率,土地承包者可將承包地的經營權在一定期限內依法、自愿地以信托方式交由有經營意愿也有經營能力的企業或個人進行經營。企業或個人取得土地經營權后，依據自己的意志并以自己的名義獨立對信托土地進行經營管理或處分，在扣除經營費用和約定報酬后,土地收益則完全歸農地承包權人或其指定的受益人所有。綜上所述，筆者將農村土地信托制度概括為：“在堅持農村土地集體所有權和承包權不變的前提下，土地承包人基于對受托主體的信任，為了使自己取得更大的土地收益，更加有效、充分地利用土地資源，將其承包地經營權信托給受托人。受托人以實現土地收益最大化為宗旨，以自己的名義對土地經營權進行獨立管理或處分，而土地收益由土地承包者或其指定的受益人享有的民事行為。”

（二）土地信托當事人及其之間的法律關系

依據信托制度的基本原理,土地信托應包括信托人、受托人和受益人三方當事人。其中信托人是土地承包者，其根據自己的意志，在保留承包地承包權的前提下，將承包地經營權分離出來信托給受托人，由受托人對其進行獨立管理、經營。受托人是指承包地經營權的受讓者，其以自己的名義對信托土地獨立進行經營管理或處分，各種法人、工商企業以及自然人均可成為土地受托人。受益人是由信托人指定有資格享有信托收益權的第三人，其只享有信托收益權，而無權對信托財產進行管理、處分，其可以是信托人本人，在特定情況下也可以是受托人。在我國目前的農村土地信托中，從土地信托產生的原因和目的來看，受益人主要是信托人本人即農村土地承包者。

農村土地信托制度中三方當事人存在如下法律三種關系：（1）信托人與受托人之間存在委托關系,根據信托協議信托人將其土地經營權信托給受托人經營、管理,受托人則應盡到信托義務。受托人應盡善良管理人的義務，像經營自己的財產一樣對信托土地進行善良地經營管理，確保土地收益最大化。同時,受托人應當接受信托人的監督,但除非受托人犯了比較明顯的原則性錯誤，信托人應盡量不要干涉信托事務，確保受托人能以自己的意愿對土地進行獨立經營。（2）受托人必須為了受益人的利益最大化而行事,且有義務將信托收益交付受益人享有,而受益人則有權享有信托收益,在其收益權受到侵害時有權行使收益請求權和排除妨害權。同時，受益人有義務協助受托人完成信托收益的交付行為。（3）信托人有權獨立指定或更換受益人，而不必經受益人同意。信托人與受益人之間的法律關系具有無因性，不因信托設立前雙方之間法律關系的變更而變更。比如，因信托人與某人之間存在繼承或債權債務關系，信托人將其財產設立信托并指定該人為受益人，則受益人的受益權不因雙方之間繼承或債權債務關系的解除而解除，必須經信托人依據法定或規定程序才能予以解除。

（三）農村土地信托制度的特征

1.土地信托的信托財產為承包地經營權。傳統信托理念中信托人只能將自己擁有所有權的財產作為信托財產予以信托，但隨著物權制度的不斷發展，土地等財產已由“以所有權為中心”向“以用益權為中心”轉變，各類受益物權越來越受到重視。而信托實質上就是受托人代信托人實現物的經營權、收益權和部分處分權，因此承包地的經營權也可作為信托財產予以信托。另外，我國《信托法》第2條規定了信托財產包括所有權，但未明確規定僅指所有權，因此，將承包地的經營權作為信托財產也是符合法律規定的。依據我國現行土地制度規定，農村土地只能是集體所有，農戶僅擁有土地的承包權，而不擁有所有權，因此，農村土地的信托財產只能是承包地的經營權而非所有權。

2.受托人以自己的名義獨立對信托土地進行管理或處分。“受人之托，代人理財”是信托的基本價值和功能所在，信托人基于對受托人的信任將財產交由受托人管理，受托人成為財產法律意義上的“所有人”，其對信托財產擁有完全的支配權。信托財產獨立于各方當事人的固定財產，體現出一種獨立人格，由受托人基于信托目的以財產所有者的身份對財產獨立進行管理、處分，從而保障受益人財產收益的獲得，這正是信托與的本質區別。土地信托期間信托人無權對受托人的土地經營管理行為進行干涉，但在法定或約定范圍內依然享有監督權。

3.權利主體和利益主體是相互分離的。受托人享有土地管理、處分權，受益人享有土地收益權，農村土地信托的權利主體和利益主體是相互分離的，這是土地信托與出租、轉包、反租倒包等其他土地流轉制度的根本區別所在。受托人根據法律和信托協議，享有土地的管理、處分權，但受托人不得利用該地為自己牟利，信托受益人則根據信托協議享有收益權。這種財產管理權屬和財產利益屬性的分離、信托財產的權利主體和利益主體的分離，使受益人在無須承擔財產管理責任的情況下享受財產利益，這是信托制度的本質和先進性所在。

4.土地信托收益應當完全歸信托人即土地承包者所有。依據信托權利主體和利益主體相分離的原則，信托收益應歸受益人所有，在我國農村土地信托中受益人基本上都是信托人本人，因此，土地信托收益應歸農地承包人所有。在信托關系中受托人的首要義務就是維護受益人的利益，為受益人的利益最大化而行事。受托人不得運用信托財產為自己獲取任何利益，信托收益應全部歸受益人所有，受托人只能根據信托合同的相關規定獲得相應的信托報酬，信托報酬由信托雙方當事人根據具體情況予以協商。

5.土地信托的受托人可以是本集體成員也可是其他經濟主體。土地承包者可以將其承包地經營權信托給本村民集體想進行規模化經營，而又沒有大面積土地的農村種田能手，也可將承包地信托給那些有資金、有技術、有市場的公司企業或其他經營主體。受托主體可以運用大面積的土地種植藥材、蔬菜等經濟作物，或者從事養殖等副業，但不得改變土地的農業用途。由于這些人具有足夠的資金和經營技術，并且具有獨特的市場觀察力，他們可以把資金、技術、市場等資源和土地資源有效地結合起來，從而對土地進行產業化、市場化、規模化經營。

二、農村土地信托制度的理論基礎

（一）現代信托制度起源于土地信托

現代信托制度由英國13世紀的“用益制度”發展而來。13世紀前后，宗教在英國盛極一時，教徒們為了表達對上帝的虔誠而將土地贈給教會，但依據當時英國的法律，皇室無權對教會征收土地稅，于是，引發了皇室與教會之間的權力爭斗。為了避免皇室對土地轉讓的干預，教徒們紛紛效仿羅馬“遺產信托”的做法，不直接將土地轉讓給教會，而是將土地贈送給第三人，但約定土地的收益由教會享有，即實際上由第三人以教會收益為目的管理、使用土地。這種靈活的財產管理制度不僅為許多國家借鑒，而且被引入到土地以外的其他資產經營領域，并在現代社會資本經營中發揮著越來越重要的作用，并逐步演化為現代信托制度。

（二）農村土地信托制度符合我國現行法律規定

在維護農村土地承包關系穩定的基礎上，積極探索有效的土地經營權流轉方式是黨和政府在農村土地問題上的一貫方針。《農村土地承包法》是規范我國農村土地管理使用的基本法律，明確許可農地承包權流轉的原則，對轉包、出租、互換等土地承包權流轉方式進行了規范。雖然《農村土地承包法》未明確將信托制度作為土地流轉方式的一種，但筆者認為，可將其列為“除轉包、互換、轉讓之外的其他方式”，由此可見，土地信托制度是符合《農村土地承包法》規定的。如上文所述，將農村承包土地經營權作為信托財產予以信托也是符合我國《信托法》規定的。因此，在我國實施農村土地信托制度是不存在法律障礙的。

（三）對完善農村土地資本市場具有積極的推動意義

建立完善的承包地經營權流轉制度是發展農村土地資本市場的關鍵,將土地信托制度引入土地承包經營權流轉市場不僅符合我國農村土地使用流轉市場的現實需要，而且對于農村土地資本市場的建立和完善具有積極推動作用。第一，有利于保障農民土地權益不受侵害。農民生產積極性不高、不敢進行長期投資的主要原因在于其承包權時常受到不法侵害。而信托是一種長期、穩定的外部財產管理制度，作為信托財產的承包地經營權獨立于信托人和受托人的固定財產，可有力對抗外部侵擾；第二，有利于推動農業生產現代化的實現。我國現行農地以農戶個體經營為主，規模化、產業化程度較低，農業生產水平難以提高。而將土地信托給有技術、有資金、有市場的市場主體，其在得到大面積土地后，可以根據市場需求對土地進行統籌管理，使各種農業資源得到優化組合，實現農地的規模化、產業化經營；第三，有利于增強農地的社會保障功能。土地是當前我國大多數農民賴以生存的主要生產資料，具有相當重要的社會保障功能。由于土地信托的收益完全歸信托人即土地承包者所有，承包者在保障獲得土地收益的同時，還可以通過從事非農產業獲得更多收入，當自己想經營土地時在不違背法律規定和合同約定的情況下，可收回土地進行經營。因此，信托不但沒有減弱農地的社會保障功能，反而使保障功能進一步增強。

三、政策建議

（一）加強法制建設，為土地信托制度提供法律保障

農村土地法制建設與農村土地制度改革是相互依賴、共同促進的。農地法制建設是政府農村土地政策措施在法律層面上的集中體現，的成果需要以法律形式確立和保障，而農地法律法規又在事實上促成了農村土地政策體制的產生。為了促進和保障農村土地信托制度的產生和發展，必須加強相關法制建設。由于信托制度屬于舶來品，在法律理念上與我國傳統法律理念存在沖突，比如，我國不承認“財產雙重所有權”，而信托財產的一個重要特性就是信托人對財產擁有實質所有權，而受托人擁有名義上的所有權,我國應當順應物權已由“以所有權為中心”向“以用益權為中心”轉變的潮流，承認信托財產的“雙重所有權”。同時，進一步完善農村土地經營權流轉有關法律法規，對土地經營權流轉雙方的權力、義務、利益分配等重要問題進行明確，并將土地信托制度明確列為其中一種流轉方式，為土地信托制度的確立提供法律保障。

（二）加大支農力度，為土地信托制度提供政策支持

穩定、寬松的支農政策是農村經濟持續、快速發展的重要保障，政府部門應積極轉變職能觀念，由“管理者”向“管理者與服務者并重”轉變。土地信托制度目前尚處于探索階段，缺乏必要的法律規范和政策指導，在發展過程中難免會出現問題，因此，應加大對土地信托的政策引導和扶持力度，確保土地信托制度健康、持續發展。一方面，農業部門應積極嘗試建立土地信托示范點，引導成立規范、高效的土地信托中介機構，幫助農民解決在信托中出現的問題，鼓勵農戶參與土地信托。另一方面，加強對土地信托經營者的政策扶持，在項目審批、工商登記、資金扶持等方面為其提供便利和優惠，免費提供各種經營信息。大力扶持一批適銷對路、效率較高、具有市場前景的經營項目，不斷提高信托經營收益。

（三）轉變農業經營理念，提高農業現代化水平

市場化、規模化、產業化是提高農業生產效率，實現農業現代化的必由之路，因此必須積極轉變農業經營理念，進一步規范農地經營權流轉程序，建立高效、科學的土地經營權流轉方式，提高農地使用效率。為了使土地信托制度得到快速發展和廣泛推廣，我們不但要從法律理念上還要從社會財產管理理念上接受信托制度，改變傳統的由個人精耕細作的土地經營理念，采取信托等外部財產經營方式將土地交由有資金、有技術、有市場的主體集中經營，提高農業生產的機械化、規模化和產業化水平，加快農業生產的現代化水平。

（四）做好配套措施建設，為土地信托制度創造寬松的發展空間

作為法律制度的信托制度有其產生、發展的土壤，必須為其創造相應的社會環境，加強如下幾方面的建設：一是要不斷提升社會信用水平。市場經濟即是法制經濟，又是信用經濟，社會信用的缺失會擾亂市場秩序，提升市場經營成本。因此，要使農村土地信用制度得到良好發展，必須加強社會信用體系建設，盡快扭轉我國目前社會誠信水平較低的現狀，普及信用理念，夯實信托關系的信用基礎。特別要提高政府信用，農業政策的穩定性和連續性直接關系到農業生產的穩定持久，從而影響農民的生產積極性和經濟利益。二是制定可行措施為農村剩余勞動力創造非農就業機會，積極拓展農業人口就業面，促進勞動力的轉移。這樣可以使更多的土地流入土地市場，保證土地有效流轉，又可以排除農民的后顧之憂，從而保證土地信托的健康發展。三是建立健全農村的社會保障體系，降低農民對承包地的依賴，讓他們能安心外出從事非農業勞動，將大量的土地流轉出來，使有限的土地資源能得到有效充分地利用，以便實現農業的規模化經營，提高農業生產率。

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