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【正文】

過去，人們研究清末地方自治，比較注重它的思想和措施，至于它對中國近代社會的作用和影響則較少涉及。本文試圖就清末地方自治與中國近代化的一個重要方面——城市近代化的關系做一初步探討。

一、地方自治的范圍和內容

關于清末地方自治，有一個多年來被人們忽略的現象，那就是它的活動范圍是城鎮，它的內容是城鎮的有關事務。所謂地方自治實際上就是城鎮自治。地方自治運動應該區別不同的地區，采取不同的方法。地方自治的“地方”是人口相對集中、經濟文化相對發達的地方，而不是人口稀少、經濟落后、交通閉塞的地方。實際上前者就是城鎮，后者就是鄉村。

從實際過程看，地方自治是在城鎮里開展的。地方自治最有成效的是中國兩個特大的新興的城市天津和上海，其次要數武漢、北京、南京、濟南、廣州、長沙、奉天等大城市。至于廣大的鄉村，則較少開展或沒有開展自治。有的省如吉林、廣西、湖南將自治區域根據人口的稠密和稀少、商業的繁盛和落后分為若干等級，首先專注于城鎮地方自治，對鄉村則準備到以后有條件再去實行。有的省如山東、陜西、甘肅，只是要求各縣象征性地選送一、二名紳士到省城入自治研究所學習自治的方法（注：《清末籌備立憲檔案史料》下冊，第742、751頁。）。

地方自治的內容主要是關于城鎮的建設和發展。《城鎮鄉地方自治章程》規定自治的事情可分為三種，一是專屬農村和農業的事情，如防護青苗、籌辦水利、整理田地，這在章程中所占比重很少。二是農村和城鎮都有的事情，如建中小學堂、清掃和修筑道路，這在章程中份量很大，如架設路燈、辦勸工廠、整理商務、開設市場、施衣、放粥等，其中有些如圖書館、閱報社、電車、公園、救火會，在當時只是在大城市里才可能實行的事情（注：《清末籌備立憲檔案史料》下冊，第728-729頁。）。

一般的社會輿論也把城市的建設和發展作為地方自治的主要內容。《民呼日報》認為地方自治應該成為城市近代化的推動力量，而城市則應該為地方自治提供廣闊的活動舞臺。中國古代本來也有地方自治的活動和制度，但是沒有將它與城市及其商業結合起來，“所以久而萎落者，其病坐于抑末之謬說，而不重商，故市政不能發皇，以為模范。”并且說，“則今欲求自治，著乎之點，即不可不先從事于市政。”（注：《民呼、民吁、民立報選輯》(1)，河南人民出版社1982年版，第89頁。）

二、城鎮官紳合治的模式及現代市制的萌芽

自治的范圍和內容在城鎮，倡導自治運動的便是城鎮的官紳。在中國封建社會里，統治者是整個封建地主階級，但治理國家的權力只是掌握在封建地主階級中的一部分官吏手里，更多的士紳對治理國家則不能問聞。這種狀況一直持續到晚清。自治運動興起后，逐步形成了城鎮官紳聯合治理城市社會的模式。一些人士把中央集權稱作“干涉主義”，把民主民權稱作“放任主義”，認為當前的政治只能“調和于二者之間而審慎以出之”，唯有如此，才能夠興利除弊，“未有不推行盡利者”。他們還擔心人們不明白地方自治的真諦，特別強調：“執一偏之論者，或謂地方自治當獨立不羈，不容服從外力，或又謂地方事業悉當聽中央之指揮，殆兩失之矣。”（注：《東方雜志》第4年第1期，社說，第6頁。）有的人士將官、紳、學與自治的關系表述為：“自治之權，發之于官，操之于紳，官紳無所差別，學生與官紳亦無所差別，新舊融合。”關于官紳合治模式則明白無誤地表述為：“今之稱地方自治者，不曰自治，曰官治也，吾則曰非惟官治，亦紳治也。紳治、官治，一而二，二而一者也。”（注：《辛亥革命前十年間時論選集》第3卷，第409-410、413頁。）清朝官方在推行自治時雖然想盡量為自己多保留一些權力，對城鎮紳士多加一些限制，但是它最終不得不認可城鎮官紳合治的統治形式。1907年的上諭要求各省督撫“慎選公正明達官紳創辦其事”，“凡地方應興應革事宜，議員公同集議，候本省大吏裁奪施行。”（注：《清末籌備立憲檔案史料》下冊，第667頁。）直隸總督袁世凱在《試辦天津縣地方自治章程》上批道：“此次試辦地方自治，為從前未有之事，凡在官紳，務必和衷共濟，一秉大公，以為全省模范。”（注：《天津商會檔案匯編》(1903-1911)下冊，天津人民出版社1989年版，第2290頁。）浙江巡撫增韞則將官與紳的關系說得更密切，“皆為事理之辯明，無意氣之爭執，官紳一致，惟全省利益是謀。”（注：《清末籌備立憲檔案史料》下冊，第705頁。）。

這里有必要解釋一下官和紳的概念。晚清的“官”與前代歷朝的“官”都是指官府，包括中央政府和地方政府，不過，自治運動是地方的自治運動，故自治運動中的“官”主要指地方官府和地方官吏。晚清的“紳”與前代歷朝則有所不同，前代歷朝的紳指的是地主、退職官員和士大夫，晚清的紳除了上述成份外，還包括商人、新式的知識分子。天津在推行自治時，特別強調商人的地位和作用，“非合有學識有經驗之本地紳商公同協議，不足以昭慎重。”天津自治期成會，“其會員除自治局公舉紳士六人及自治局局員外，由天津勸學所、商會各就本籍學界商界公正通達之人，分行公舉。”（注：《天津商會檔案匯編》(1903-1911)下冊，天津人民出版社第1989年版，第2288頁。）1909年，天津舉行直隸咨議局選舉，孫洪伊列舉了議員的資格，這可以看作“紳”的范圍：“資格五項，辦理學務及其他地方公務滿三年有成效者，曾在本國或外國中學堂及與中學同等之學堂畢業者，有貢舉生員以上之出身者，曾任實缺官文七品，武五品以上者，有五千元以上之財產者，如有一項，即為合格。”（注：《天津商會檔案匯編》(1903-1911)下冊，天津人民出版社第1989年版，第2305頁。）

城鎮官紳合治的模式對促進城鎮的民主政治具有積極意義。在高度中央集權的體制下，人民處于無權的地位，“雖不乏圣帝明王，出而與吾民相治理，然吾民謬于服從之習慣，不知有自治之道存，以謂治天下者，吾君相之事也，吾民何與焉。”（注：《盛京時報》光緒三十四年正月二十四日。）城鎮地方自治組織致力于改變人民這種“服從之習慣”，啟發人民關心政事的覺悟。

城鎮官紳合治的模式初步改變了城鎮原有的政治格局。從前，城市是封建主義的政治中心，完全處在封建官府的統治之下，城市本身沒有任何自主性和獨立性。在自治運動時期，紳商參與了政治，分享了權力，并且為城市取得某種自主性和獨立性而努力，從而開始了現代市制的萌芽。

最早萌發現代市制的是湖南的保衛局和南學會、東北三省的保衛公所。湖南的保衛局是1896年由省城長沙的官、紳合辦的，負責議決和執行有關市政事務。南學會也是1896年在長沙成立的，名為學會，實際兼有地方議會的性質。東北三省保衛公所在1904年成立于奉天，也是模仿西方地方議會的形式，設有會議股，由董事及議員組成，他們經常對地方重大事件的興革進行討論。

1906年地方自治推行以后，各省紛紛成立自治研究所、自治期成會、自治局等。城鎮里選舉產生議事會和董事會，并成立負責市政的機關。以上海為例。1895年滬道劉祺祥開辦的上海南市馬路工程局，這時由地方紳董姚文楠接收，其權力便由官轉到了紳。姚又實行改革，其名稱改為城鄉內外總工程局，機構有議事會和董事會，分別為市政的議決機關和執行機關。1909年，該局因所轄范圍被劃為自治區域，便由紳董李鐘玨改組為城自治公所。1900年成立的閘北工程局，此時改為上海北市馬路工巡總局，到1911年又改為閘北地方自治公所。上述機構和組織雖然還不是完整意義上的現代市制，但是它們為現代市制的產生奠定了基礎。民國時期，上海在原有的工程局、善后局的基礎上成立了上海市公所，那便是正規的現代的市政機構了。

三、地方自治時期城鎮工商業的繁榮

清末地方自治使紳商參與了政治，提高了紳商經商辦實業的積極性，從而促進了城鎮工商業的繁榮。甲午以前，清朝部分官員在天津、上海、漢口、南京等城市興辦近代企業，啟動了中國城市近代化。甲午以后，清朝政府陷入財政危機和政治危機，沒有力量主辦城市工商業。地方自治運動正好肩負了發展城鎮工商業的使命。

清末城鎮工商業的發展內容很豐富，這里只就與地方自治運動聯系密切的方面予以說明。

（一）商會的普遍設立。至1908年6月，上海、北京、天津、廈門、蘇州、廣州、寧波、漢口、保定、福州、南京、杭州、重慶、成都、奉天等26個大城市都已經成立商務總會。同時或稍后，一些中小城市和鎮也仿照成立商務分會。各城鎮商務總會、商務分會是地方自治的一項重要成果。因為地方自治強調的是排除和減少官府的干涉，注重紳商的自由聯合和自主行動。“同業組合之事業，在整理各組之自治，國家既以此權委之，故絕不再行干涉。”各城鎮的商人“合小以致大，聯散而成聚，舍個人商業而營社會商業，舍家庭工業而營工場工業。”（注：《東方雜志》第4年第1期，商務，第7頁。）這樣，商業的繁榮也就是勢所必然的了。

（二）商業展銷活動的蓬勃開展。由于行業的聯合不受官府的干涉，各城鎮商人便能廣泛開展各種商業展銷活動。1906年，京師勸工陳列所開辦，陳列的有京師內外商人提供的產品，以及各省寄贈的產品。主辦者希望通過這次展覽，使“勸工者各出心裁，陳列者美不具入，其中者無異身游天下，而實業進步日臻，將來與海外東西各國并駕齊驅。”（注：《盛京時報》光緒三十二年十月十四日、十九日。）

1907年，天津考工廠設立“內國勸業展覽會”，會期9天，到會參觀者15萬余人，各大廠家售出貨物共3萬余元，到會陳列商品的工商業廠家一百數十個，分12場。展品有織毯、繡花、皮鞋、皮靴、各種布匹、各種箋紙，“華實并茂，殊不粗劣”。

南洋勸業會于1901年6月在南京開幕。該會一方面按照行業分館，有教育館、武備館、工藝館、美術館、農業館、機械館、衛生館等。另一方面又按各省分館，第一批有直隸館、安徽館、山東館，第二批有浙江館、江西館、四川館、廣東館、湖北館，第三批有山陜館、河南館、東三省館、云貴館。

武漢在1902年將兩湖書院加以改造，設立勸業場，稱“兩湖勸業場”。場內分三所，一是內品勸業場，專門展出本省的制造品，二是外品勸業場，專門展出外省外國各種貨物機器，三是天產內品場，專門陳設兩湖各種土產、五金、礦產、煤炭。

成都在1907年成立實業勸工會。建筑和設置新穎別致。當時四川省有140個府、州、縣，其中有90個接受了邀請，選送產品參展。

（三）工業公司的大量設立。現代商業與傳統商業的一個重要區別是，現代商業與現代工業聯系在一起，為現代工業服務。清朝末年，在城市商業繁榮的同時，城市工業迅速發展，工業公司大量設立。

從上表可以看出，注冊工業公司數和資本額增長的年代正是地方自治興起的年代。1905年，一些城市開始醞釀和倡導地方自治，這一年注冊公司比上年增加了3倍多，注冊資本比上年增加了4倍多。1908年，《城鎮鄉地方自治章程》頒布，自治運動大范圍地展開，這一年注冊公司比上年略有減少，但注冊資本增加了2倍多。1911年，清末地方自治運動接近尾聲，加上政局的動蕩，注冊公司數和注冊資本額明顯地降了下來。

地方自治之所以有這樣大的影響，是因為它強調工商業上的自主經營、自由聯合，促進了新興的經營形式——股份公司的成立。從前官督商辦、官商合辦的企業，官有權而商無權，官有利而商無利，商人望而生畏，不肯投資。在地方自治時期，商人則可以自己選擇合伙人，可以根據自己的意愿從事生產經營活動，不受或較少受政府的干涉，商人們樂于投資工商業。另一方面，從前商人們創辦私人企業大都是單獨投資，資金少的人無法問津近代企業。此時，股份公司的形式將社會上閑散的資金比較充分地動員起來，人們無論資金多少，只要愿意，都可以投資工商業。

隗瀛濤先生認為，在古代中國城市中，政治功能占主導地位，經濟功能和文化功能多依附于政治功能。近現代城市，由于商品交換范圍的擴大、工業化和科學技術的發展，經濟功能日益占主導地位（注：隗瀛濤：《近代重慶城市史研究》，《近代史研究》，1991年第4期。）。清朝末年的城市（包括一些較大的鎮）正是這樣。地方自治促進了城鎮工商業的繁榮，工商業的繁榮使城鎮的功能發生了進一步的變化，經濟功能日益超過政治功能。“上海一埠，市面繁盛，航路交通，為中外商人鱗萃之區”，其經濟功能無疑占主導地位。天津雖然是直隸總督衙門所在地，但它在工商上已是華北的“總會之區”。武漢雖然仍是湖廣總督的治所，但在商貿上，“據長江上游，為晉、豫、川、湘各行省土貨灌輸之地。”（注：《天津商會檔案匯編》(1903-1911)上冊，第169-170頁。）經濟功能超過政治功能，正是城市近代化的一個重要內容。

四、地方自治時期市政建設的發展

清朝末年，城鎮工商業發展較快，市政建設則相對滯后。市政建設落后的原因是管理城市的權力操在清政府手中，而清政府由于政治腐政和財政危機，又不著手市政建設，“今求其弊所以然，則皆純任官治，毫無自治之法。”（注：《民呼、民吁、民立報選輯》(1)，河南人民出版社1982年版，第90頁。）要改變市政的混亂狀況，只有動員地方紳士和人民的力量，“公共事業者，必自地方始。”（注：《東方雜志》第4年第4期，社說，第74頁。）地方自治興起后，各城鎮自治團體就把加強市政建設作為自己的重要工作。

（一）道路、路燈、公園。1910年10月，上海城自治公所開始接管城內公共事務。并布告：清潔道路、安裝路燈，“均屬自治范圍之事”，要求夫役“將道路認真掃除，其電燈泡之渾暗者，火油燈之損壞者，已在逐漸更換。”為了加強管理，城自治公所專門成立了路政處，并設立清道路燈辦事處（注：《民呼、民吁、民立報選輯》(1)，河南人民出版社1982年版，第411頁。）。市區交通大為改善，在這一時期共修筑馬路40余條。在長沙，商務總會總理陳佩珩創辦湖南電燈股份有限公司，購置電燈1萬盞。福州先后有電燈公司3家，“規模大備”，“其電機廠內所裝備者，皆為最新式之機器”，并安裝電燈1萬盞。京師“地廣人眾，長街大院，多用電光”，所設電機廠先后幾次添置設備，發電量可供應電燈5萬盞（注：汪敬虞：《中國近代工業史資料》第2輯，下冊，第824-827頁。）。有的城市建筑公園，如京師原來只有供帝王游玩的園林，能供紳商和人民娛樂的地方則很少，“每逢勝游冠蓋相望，而地鮮園林之勝”。有鑒于此，商人招集股銀20萬兩，在地安門外十剎海地，建造北京公園。并計劃在公園里建造美術館、圖書館和博物院（注：《盛京時報》光緒三十二年十二月二十四日。）。

（二）拆除舊城墻。1906年，上海城廂內外工程局稟呈上海道臺袁樹勛，要求拆除城墻，改造馬路，以利交通。袁樹勛表示支持，但由于部分人的反對，未得到兩江總督周馥的批準。1909、1910年，采取了折衷的辦法，增開了三個城門。雖然上海城墻是在1912、1913年才拆除的，但這件事是在地方自治時期倡議的。天津與上海相比，則要痛快得多，在地方自治剛剛萌芽時，就將“城垣拆毀”，“遂日見商務之興隆，較之庚子以前，實覺別開生面，而地面安寧秩序，亦較勝于從前。”（注：《盛京時報》光緒三十二年九月二十九日。）漢口于1907年拆除舊城墻，城基改修馬路，名為后城馬路，這是漢口第一條近代街道。

（三）講求衛生，開辦醫院。從前，由于城市市政建設落后，市容衛生較差，這種狀況不是一兩個地方，而是“幾于偏十八省皆然”（注：《盛京時報》光緒三十二年十月十九日。）。醫療設施很落后，如奉天，當時有20萬人口，只有一所醫院，收留病人不過數十名。地方自治開始后，紳商們積極改善醫療衛生條件。奉天開設衛生局，聘請醫生，在衛生局內還開設醫院學堂，招收學生，培養醫護人才。上海在1901年流行鼠疫。紳商沈敦和“乃自謀立醫院”，紳商張子標愿將自己經營的寶山境內補蘿園捐出，供修建醫院，“自醫院開辦，鼠疫遂熄。”此外，同濟醫院“改建男女病房，規模益備”，上海醫院附設女子醫學堂。沈敦和還與任錫汾、施則敬等聯合中國各紳董及一些外國友人，創設“萬國十字會”（后稱中國紅十字會），救護傷病者131177人，救濟貧困者225128人（注：《上海縣續志》第2卷，第47頁。）。

（四）成立救火組織。天津的市民、商人借地方自治的潮流，自發組織起來，成立具有民間性質的救火水會，會員們自備救火用具，一旦某處失火，會員們立即前往撲救。上海成立“集合團體”，研究防火救火辦法，并建立“警鐘樓”。各街區成立救火組織共達42家，安裝撲火用的“太平龍頭”293個。漢口大夾街一帶商民成立“公益救患會”，“以地方自治為宗旨，從救火、衛生、演說為入手辦法”，其他街區的商民也紛紛仿效成立以救火為宗旨的自治組織，這些組織在1911年4月共同發起成立“漢口各團聯合會”，作為研究消防、聯絡情報的總機關（注：皮明庥：《近代武漢城市史》，中國社會科學出版社1993年版，第105-106頁。）。