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一、案情介紹

原告孟某于2009年5月向被告廣州市勞動(dòng)和社會(huì)保障局申請(qǐng)?zhí)厥夤しN提前退休行政審批，被告以原告原始檔案記載的工種“集成電路工人”、“集成車間工作人員”等未分別列入某市無(wú)線電研究所所屬電子系統(tǒng)（行業(yè)）可提前退休的特殊工種范圍為由，作出不同意辦理特殊工種提前退休的審批決定。孟某以被告認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤，證據(jù)不足，適用法律依據(jù)錯(cuò)誤為由，訴請(qǐng)法院撤銷被告原審批決定并責(zé)令其重新作出審批行為。被告認(rèn)定原告不具備特殊工種工作經(jīng)歷事實(shí)的證據(jù)為從原告原始檔案里提取的一份某市職工連續(xù)工齡審批表和7份調(diào)資升級(jí)審批表。法律依據(jù)方面，則羅列了8個(gè)規(guī)范性文件，但沒(méi)有引用任何具體的條款。原告孟某向法院所舉證據(jù)包括：1、由原工作單位出具的證明原告曾于1974年7月享受保健食品人員名單及記帳憑單1份，該名單上明確記載原告工種是光刻。這個(gè)工種在電子工業(yè)部［86］電生字0791號(hào)電子工業(yè)部關(guān)于印發(fā)《電子工業(yè)提前退休的工種》的通知中已明確列入提前退休工種范圍。2、原單位出具的證明3份，證明原告確實(shí)從事過(guò)相關(guān)特殊工種，且滿足法定年限。3、與原告具有相同工作經(jīng)歷并已于幾年前成功辦理特殊工種提前退休手續(xù)的同事王某證人證言1份以及本人基本情況說(shuō)明一份。一審法院經(jīng)審理認(rèn)為：廣東省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳粵勞社［2002］136號(hào)《關(guān)于規(guī)范特殊工種提前退休審批工作有關(guān)問(wèn)題的通知》規(guī)定：在特殊工種提前退休的審核中，對(duì)沒(méi)有原始檔案或原始檔案沒(méi)有記載特殊工種工作經(jīng)歷的，不得作為提前退休依據(jù)。在本案中，原告所從事的集成電路工人、集成車間工作人員、干部、副科長(zhǎng)、科員等工種未列入某市無(wú)線電研究所所屬電子系統(tǒng)可提前退休的特殊工種范圍，原告也未能提供充分證據(jù)證實(shí)其曾從事熔爐燒火工（高溫）、噴漆工、浸漆工（有毒有害）等工種，至于原告提供的證明等材料不屬于原始檔案材料，故被告根據(jù)檔案資料作出不同意原告辦理特殊工種提前退休的決定并無(wú)不當(dāng)。即使按原告提供的名單顯示其于1974年7月曾從事光刻工種，到1980年7月也只有6年時(shí)間。因此，法院判決駁回原告訴訟請(qǐng)求。這是一起比較典型的因不服特殊工種提前退休行政審批糾紛案件。本文僅從人民法院司法審查的角度，結(jié)合本案裁判中存在的問(wèn)題進(jìn)行評(píng)析。

二、人民法院在審理特殊工種提前退休行政審批案件中存在的問(wèn)題

（一）在事實(shí)認(rèn)定方面存在的問(wèn)題

行政訴訟中的事實(shí)認(rèn)定是一種證據(jù)評(píng)價(jià)制度。訴訟中法院正確認(rèn)定事實(shí)則要求其正確把握和運(yùn)用行政訴訟證據(jù)規(guī)則和證據(jù)制度。證據(jù)規(guī)則的內(nèi)容，包括證據(jù)可采性、舉證責(zé)任、證據(jù)種類及其證明力的判斷、證明標(biāo)準(zhǔn)等方面。在本案審查中，事實(shí)認(rèn)定方面存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是堅(jiān)持只以原告原始檔案材料作為認(rèn)定事實(shí)的唯一證據(jù)，不符合法定證據(jù)種類制度，并很可能導(dǎo)致忽視真正的事實(shí)。行政訴訟證據(jù)，是指在行政訴訟中用來(lái)證明行政爭(zhēng)議案件事實(shí)的一切材料。《行政訴訟法》第31條規(guī)定，行政訴訟證據(jù)有以下幾種：書(shū)證、物證、視聽(tīng)資料、證人證言、當(dāng)事人的陳述、鑒定結(jié)論、勘驗(yàn)筆錄、現(xiàn)場(chǎng)筆錄。以上證據(jù)經(jīng)法庭審查屬實(shí)，才能作為定案的根據(jù)。本案中，法院對(duì)原告在訴訟中所提交的原單位出具的證明、證人證言等合法證據(jù)種類一律拒絕接收和審查。法院完全依賴審批機(jī)關(guān)所提取的幾份調(diào)資升級(jí)材料為認(rèn)定事實(shí)的證據(jù)，違反了行政訴訟法關(guān)于證據(jù)種類的規(guī)定，是對(duì)行政訴訟證據(jù)種類的非法限縮和排除，因?yàn)槁毠ぴ紮n案只是8種證據(jù)種類當(dāng)中的一種書(shū)證形式而已，而單位出具的證明、證人證言、原告?zhèn)€人情況說(shuō)明等同樣也是合法的證據(jù)形式。職工的檔案歸企業(yè)管理，而很多企業(yè)的檔案管理制度和具體工作很不規(guī)范，對(duì)職工從事特殊工種的相關(guān)情況記載很少甚至沒(méi)有記載。很多檔案材料的記載內(nèi)容也不是經(jīng)過(guò)本人確認(rèn)的，本身難以確保真實(shí)準(zhǔn)確。況且由于時(shí)隔已久，昔日的企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)，加之職工本人調(diào)動(dòng)、工作性質(zhì)保密等各種原因，可能導(dǎo)致職工的原始檔案材料沒(méi)有記載和保管不全。同時(shí)，在特殊工種提前退休行政審批程序中，勞動(dòng)和社保部門所依據(jù)的原始檔案材料是由原企業(yè)提供的，職工本人并不清楚。根據(jù)相關(guān)行政慣例，作為認(rèn)定事實(shí)依據(jù)的往往只是職工檔案材料里那幾份調(diào)資升級(jí)審批表。應(yīng)該說(shuō)，調(diào)資升級(jí)審批表主要是對(duì)以往調(diào)級(jí)加工資的記載和反映，雖然里面有關(guān)于工種的一個(gè)欄目，但好多企業(yè)都是很隨意地大致記載“工人”、“職工”、“干部”等表明身份稱呼，極少會(huì)作出非常精確的體現(xiàn)具體工種的記載。從可定案證據(jù)的相關(guān)性考量，也值得質(zhì)疑。本案中，原告檔案材料的記載就存在上述問(wèn)題，比如，工種記載粗放、不夠規(guī)范。7份調(diào)資升級(jí)審批表里只記載了“集成電路工人、集成車間工作人員”，沒(méi)有細(xì)化的具體工種名稱。而有些能夠反映真實(shí)情況的原始材料，比如，保健品發(fā)放表等，因年代久遠(yuǎn)，加之90年代原告單位股份制改造，原告本人工作調(diào)動(dòng)等原因，又沒(méi)完整保留。筆者認(rèn)為，如果說(shuō)行政審批機(jī)關(guān)堅(jiān)持只以職工原始檔案材料作為認(rèn)定事實(shí)的唯一證據(jù)是遵循政策文件規(guī)定，實(shí)屬無(wú)奈的話，作為行使司法審查權(quán)的人民法院在認(rèn)定事實(shí)時(shí)限縮和排除其他證據(jù)種類則于法于理都屬錯(cuò)誤，從而導(dǎo)致很可能忽視真正的事實(shí)，也會(huì)喪失司法審查的意義。筆者建議，法院可以堅(jiān)持以原始檔案材料作為認(rèn)定事實(shí)的關(guān)鍵證據(jù)，同時(shí)妥善解決檔案記載不全等歷史遺留問(wèn)題，本著實(shí)事求是的精神，應(yīng)允許單位和原告?zhèn)€人補(bǔ)充提供其他證據(jù)材料，審查并依法采信原告補(bǔ)充提供的真實(shí)可靠的證據(jù)材料作為認(rèn)定事實(shí)的根據(jù)。二是證據(jù)不符合證明標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于行政訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)，《行政訴訟法》第54條規(guī)定，具體行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，判決維持；主要證據(jù)不足的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為。可見(jiàn)，從立法上看，我國(guó)行政訴訟法規(guī)定的證明標(biāo)準(zhǔn)是證據(jù)確實(shí)、充分。這一證明標(biāo)準(zhǔn)既包括對(duì)證據(jù)質(zhì)的要求，也包括對(duì)證據(jù)量的要求，主要指：據(jù)以定案的證據(jù)均已查證屬實(shí)；案件事實(shí)均有必要的證據(jù)加以證明；證據(jù)之間、證據(jù)與案件事實(shí)之間的矛盾得到合理排除；得出的結(jié)論是唯一的，排除了其他可能性。這四點(diǎn)必須同時(shí)具備，也即證據(jù)的質(zhì)和量都符合要求，才能認(rèn)為證據(jù)已達(dá)到確實(shí)、充分的程度，刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟概莫能外①。對(duì)法院而言，對(duì)于當(dāng)事人提供的各種證據(jù)，必須經(jīng)過(guò)庭審審查，圍繞證據(jù)的客觀性、相關(guān)性和合法性進(jìn)行評(píng)判，再?gòu)淖C明標(biāo)準(zhǔn)的角度審查全案證據(jù)是否充分，即據(jù)以定案的一系列證據(jù)能否構(gòu)成一個(gè)完整統(tǒng)一的證據(jù)體系，能否對(duì)案件事實(shí)作出排他性的、唯一的結(jié)論。可在本案中，法院判斷可定案證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)卻只是該證據(jù)是否原始檔案材料。法院審查證據(jù)的思路和方法明顯存在問(wèn)題。就本案而言，原告提交的單位證明和同事證人證言能夠證明原告曾經(jīng)從事過(guò)相關(guān)特殊工種，卻沒(méi)有被法院接收和審查認(rèn)定。另外，原告提交的記載了屬于特殊工種“光刻工”的那份保健品發(fā)放名單，本來(lái)足以推定被告當(dāng)時(shí)作出審批行為時(shí)所認(rèn)定的事實(shí)證據(jù)不夠確實(shí)、充分的，但卻被法院以原告舉證不充分為由判決駁回原告訴訟請(qǐng)求。三是舉證責(zé)任倒置原則沒(méi)有得到很好的貫徹。本案中，一審法院認(rèn)為：原告未能提供充分證據(jù)證實(shí)其曾從事熔爐燒火工（高溫）、噴漆工、浸漆工（有毒有害）等工種，即使按原告提供的名單顯示其于1974年7月曾從事光刻工種，到1980年7月也只有6年時(shí)間。因此，法院判決駁回原告訴訟請(qǐng)求。法院的裁判理由說(shuō)明法院沒(méi)有領(lǐng)會(huì)行政訴訟中舉證責(zé)任的特殊性。《行政訴訟法》第32條明確規(guī)定：“被告對(duì)作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。”在行政訴訟中，被告對(duì)其所作出的具體行政行為的合法性舉證既是責(zé)任又是跟敗訴后果相聯(lián)系的風(fēng)險(xiǎn)，而原告提供證據(jù)證明具體行政行為違法則是一項(xiàng)訴訟權(quán)利。也就是說(shuō)，即便原告提供的證據(jù)不足以證明被告行為違法，法院也不能以原告舉證不充分為由推定被告的具體行為合法。分析本案法院的觀點(diǎn)，實(shí)際上運(yùn)用的是民事訴訟中“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的舉證責(zé)任原則，舉證責(zé)任倒置原則沒(méi)有得到很好的貫徹。

（二）在法律適用方面存在的問(wèn)題

法院在本案審理中超越《行政訴訟法》規(guī)定的法律適用范圍，將行政訴訟法中并未涉及的其他規(guī)范性文件提升到了在裁判中直接適用的依據(jù)地位并在裁判文書(shū)中予以引用。行政訴訟中的法律適用，是指人民法院在審理行政案件中，對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查并作出裁判所依據(jù)的法律規(guī)范。法院在本案的審理中，在認(rèn)定事實(shí)方面之所以堅(jiān)持只以原始檔案作為唯一依據(jù)，是因?yàn)閺V東省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳粵勞社［2002］136號(hào)《關(guān)于規(guī)范特殊工種提前退休審批工作有關(guān)問(wèn)題的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）中規(guī)定：在特殊工種提前退休的審核中，對(duì)沒(méi)有原始檔案或原始檔案沒(méi)有記載特殊工種工作經(jīng)歷的，不得作為提前退休依據(jù)。對(duì)于這份稱不上正式“其他規(guī)范性文件”的《通知》，法院直接嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行，并以該通知作為評(píng)判被告行政行為“并無(wú)不當(dāng)”的關(guān)鍵依據(jù)，并直接在裁判文書(shū)中加以引用。這種做法，既超越了《行政訴訟法》規(guī)定的法律適用制度，也使得行政訴訟的權(quán)利救濟(jì)功能大打折扣，使行政訴訟對(duì)行政機(jī)關(guān)具體行政行為的監(jiān)督流于形式，只剩下行政訴訟保障行政權(quán)力的功能。根據(jù)《行政訴訟法》第52條、53條的規(guī)定，法院審理行政案件時(shí)，依據(jù)法律、法規(guī)，參照規(guī)章。“依據(jù)”的含義就是指法院審理行政案件，必須以法律、法規(guī)為審查標(biāo)準(zhǔn)，不能拒絕適用。而“參照規(guī)章”則是指法院在對(duì)具體行政行為作合法性審查時(shí)，對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施具體行政行為時(shí)所依據(jù)的規(guī)章依據(jù)上位階的法律規(guī)范對(duì)其合法性作出正確的鑒別、評(píng)判之后，再?zèng)Q定是否適用于具體行政案件的審理和裁判。從行政訴訟法的規(guī)定來(lái)看，并沒(méi)有涉及其他規(guī)范性文件在行政訴訟中法律適用的地位。因此，人民法院在審理行政案件時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格遵循《行政訴訟法》第52條、53條的規(guī)定，對(duì)具體行政行為作合法性審查并據(jù)此作出裁判，而不應(yīng)當(dāng)將行政訴訟法中沒(méi)有規(guī)定作為法律適用依據(jù)或參照的其他規(guī)范性文件無(wú)條件予以承認(rèn)，完全受由行政機(jī)關(guān)所制定的其他規(guī)范性文件的約束。否則，行政相對(duì)人提起行政訴訟將沒(méi)有任何實(shí)際意義。

三、問(wèn)題的根源

一是相關(guān)法律制度不夠完善。比如，行政證據(jù)制度相關(guān)立法滯后、行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)制度不夠完善。行政證據(jù)是行政機(jī)關(guān)賴以作出行政行為的事實(shí)依據(jù)，如果某一行政行為缺乏相應(yīng)的行政證據(jù)證明相關(guān)事實(shí)，那么行政行為必將喪失合法性基礎(chǔ)。世界上一些行政法治較為發(fā)達(dá)的國(guó)家，都對(duì)行政程序中的證據(jù)制度比較重視。如美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第566條專門設(shè)立兩款，著重規(guī)定了行政證據(jù)的范圍、行政證據(jù)責(zé)任的分配和行政證明標(biāo)準(zhǔn)；奧地利《普通行政程序法》專門設(shè)立一篇規(guī)定調(diào)查程序和證據(jù)問(wèn)題；葡萄牙《行政程序法典》共有20個(gè)條文詳細(xì)規(guī)定了行政證據(jù)的調(diào)查、收集和審查判斷。①然而在我國(guó)，關(guān)于行政證據(jù)的確切含義在立法上沒(méi)有明確，理論中尚存爭(zhēng)議。我國(guó)至今沒(méi)有統(tǒng)一的行政程序立法，雖然在《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》都將證據(jù)是否“確鑿、充分”明確規(guī)定為衡量和判斷行政行為是否合法的重要要件之一，將“主要證據(jù)不足”作為撤銷具體行政行為的原因之一，但是否“確鑿、充分”、“主要證據(jù)不足”的規(guī)定都是缺乏操作性的空乏表述。由于行政證據(jù)制度立法滯后，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰、許可以外的眾多行政行為時(shí)往往無(wú)章可循或自定證據(jù)規(guī)則。本案就是明證。在行政訴訟中，立法上追求客觀真實(shí)的訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)也存在明顯的不合理。二是最高法院的司法解釋隨意突破法律，導(dǎo)致審判實(shí)踐中法律適用方面過(guò)分依賴效力等級(jí)低的其他規(guī)范性文件。如上所述，根據(jù)《行政訴訟法》第52條、53條的規(guī)定，法院審理行政案件時(shí)，只能依據(jù)法律、法規(guī)，參照規(guī)章。但1999年的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第62條第2款規(guī)定“人民法院審理行政案件，可以在裁判文書(shū)中引用合法有效的規(guī)章及其他規(guī)范性文件。”2004年5月18日下發(fā)的法［2004］96號(hào)通知，印發(fā)了最高人民法院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》(以下簡(jiǎn)稱《紀(jì)要》)。在《紀(jì)要》中對(duì)有關(guān)部門為指導(dǎo)法律執(zhí)行或者實(shí)施行政措施而作出的具體應(yīng)用解釋和制定的其他規(guī)范性文件的法律地位、與司法審查權(quán)的關(guān)系作出了明確規(guī)定：“這些具體應(yīng)用解釋和規(guī)范性文件不是正式的法律淵源，對(duì)人民法院不具有法律意義上的約束力。但是人民法院經(jīng)審查認(rèn)定被訴具體行政行為依據(jù)的具體應(yīng)用解釋和其他規(guī)范性文件合法有效并合理、適用的，在認(rèn)定被訴具體行政行為合法性時(shí)應(yīng)承認(rèn)其效力；人民法院可以在裁判理由中對(duì)具體應(yīng)用解釋和其他規(guī)范性文件是否合法、有效、合理和適當(dāng)進(jìn)行評(píng)述。”就上述內(nèi)容分析，最高法院的司法解釋和紀(jì)要顯然超越了《行政訴訟法》第52、53條規(guī)定的行政訴訟中法律適用的范圍，將《行政訴訟法》中并未涉及到的其他規(guī)范性文件提升到了在行政裁判文書(shū)中直接引用的依據(jù)地位。正是在最高法院這種突破法律的司法解釋指導(dǎo)下，導(dǎo)致行政訴訟審判實(shí)踐中，“在最高法院的帶動(dòng)下，長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)各級(jí)法院在適用法律的時(shí)候，法官的腦袋往下鉆，眼睛往下看，舍大求小，棄重就輕，一直找到最有操作性的規(guī)范為止，哪怕這個(gè)最有操作性的規(guī)范是市政府部門的會(huì)議記錄甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的規(guī)定,人民法院也堅(jiān)決捍衛(wèi)其權(quán)威而可以置根本大法于不顧。”

總之，由于法律制度的缺陷以及最高法院司法解釋的不足，導(dǎo)致在本案審理中，法院在事實(shí)認(rèn)定和法律適用方面都過(guò)分依賴和支持被告行政機(jī)關(guān)的判斷和規(guī)范性文件依據(jù)，導(dǎo)致不公正的裁判。因此，今后要避免在行政案件的審理中出現(xiàn)類似問(wèn)題，歸根結(jié)底還是應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)行政法律制度，以確保類似案件行政訴訟的公正裁判。