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本文作者：張鵬作者單位：中共貴陽市委黨校

公共行政人員德性缺失的根源

公共行政人員是公共利益的代表者，其執(zhí)掌著公民賦予的公共權(quán)力，從理論意義上說，公共行政人員應(yīng)全心全意為人民服務(wù)，并運(yùn)用好手中的權(quán)力從事社會公共事務(wù)管理活動。但實(shí)踐上，我們不難發(fā)現(xiàn)，公共行政人員貪污腐敗、以權(quán)謀私、徇私舞弊、官僚主義等行為依然盛行，具體而言，其主要表現(xiàn)在以下方面：

一是機(jī)會主義的行動。在我國，公共行政體系是由一個多層級的組織機(jī)構(gòu)和人員構(gòu)成。而公共行政人員作為政府、權(quán)力機(jī)關(guān)以及公民的全人，并享有公共權(quán)力的執(zhí)行權(quán)。通常意義上，公共行政人員只要遵循工具理性去執(zhí)行國家意志，能夠高效地完成被指定的工作任務(wù)，即是道德，而不問責(zé)任是非，使得公共行政人員陷入“責(zé)任困境”。也就是說，在這種背景下，公共行政人員完全拋棄責(zé)任后果，于是便產(chǎn)生機(jī)會主義的行動。尤其是公共部門作為公共產(chǎn)品的直接提供者和壟斷者。因此，這種機(jī)會主義顯得更加強(qiáng)烈，便利用職權(quán)“轉(zhuǎn)空子”、“潛規(guī)則”，包括我們通常所說的“睜只眼、閉只眼”能撈即撈，這些都已是常事。

二是二元利益的合謀。所謂的二元利益是指公共利益與私人利益。雖然隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域分離出來，但在公共行政領(lǐng)域，在國家與社會公共事務(wù)管理活動中，必然包含著對公與私、群與己關(guān)系的調(diào)整。公共行政人員作為社會公共利益的服務(wù)者追求公共利益的最大化是其職責(zé)的基本要求。當(dāng)公共行政人員在執(zhí)行公務(wù)時，他所具有的是公務(wù)員的身份，其所行使的公共權(quán)力是為人民所擁有，維護(hù)的是廣大人民的利益；而當(dāng)在執(zhí)行公務(wù)以外時，則以個體成員出現(xiàn)，其所代表的則是個人的利益，所以，此時以個人利益作為行為訴求，并追求著個人利益最大化的動機(jī)。由于公共行政人員卻扮演的是公領(lǐng)域與私領(lǐng)域的利益取向。在此情況下，公共職責(zé)和義務(wù)與個人利益訴求便發(fā)生矛盾，就算有法律和制度的約束，個人利益也不可避免地延伸到公共利益。正如公共選擇理論所揭示的那樣，公共行政人員在其行為選擇上，并非以程序、良知辦事，而是以市場利益最大化為個體所追求的目標(biāo)，且將個人利益凌駕于公共利益之上。在這種利己主義動機(jī)的驅(qū)使下，個人利益與公共利益發(fā)生沖突是顯而易見的。因此，盡管在現(xiàn)有制度下遵循著公共利益最大化，但不可回避的一個問題是道德風(fēng)險的存在，而在道德、法律與制度都沒有得到有效的約束時，公共權(quán)力往往成為他人的謀利工具。

三是行政倫理的困境。行政倫理是公共行政人員行政實(shí)踐的重要組成部分，也是公共行政人員從事公共事務(wù)管理活動的調(diào)整器。在現(xiàn)實(shí)生活中，面臨困境多種多樣，但在行政實(shí)踐上，唯有公共行政人員才能面臨行政倫理的困境。這是因?yàn)樾姓惱硎枪残姓藛T擁有的職業(yè)特性，而且常常在困境中做出“悲劇性決策”是當(dāng)今公共政策和政府行為的特征之一。[3]行政倫理的困境不外乎是在評價與選擇的兩難狀態(tài)：一方面是公共行政人員對倫理境界和認(rèn)知能力問題，另一方面是由倫理本身沖突所致。也就是說，公共行政人員在進(jìn)行倫理選擇時遇到的兩種矛盾，既得又損的價值，因?yàn)椋谔囟ㄇ闆r下，必須作出符合某一倫理準(zhǔn)則，但又不得違背另一倫理準(zhǔn)則。所以，在這種道德選擇情景，往往是殘忍的，對于公共行政人員而言，是對其理智與良知的肯定、能力與德性的考驗(yàn)。但從現(xiàn)實(shí)的情景來看，公共行政人員由于道德力量的匱乏，使得道德下坡。因此，在倫理價值選擇面前，輕公共利益重個人利益，舍大擇小，由此帶來工作效率低下，甚至損害公共利益。

四是公共權(quán)力為我。公共權(quán)力的根本目的是促進(jìn)社會公共利益發(fā)展，維護(hù)社會公平正義，保障社會公共生活秩序穩(wěn)定，促進(jìn)社會公眾福祉。然而，公共權(quán)力為我所用已成為現(xiàn)階段公共行政人員普遍的現(xiàn)象。實(shí)際上，這些權(quán)力的濫用是由于一些道德自律意識上升為權(quán)力意志的表現(xiàn)，使得公共權(quán)力異化，從而超出了道德的、法定的、合理的范圍，進(jìn)而偏離了公共權(quán)力行使的目的以及方式等。所謂的依法行政不過是公共行政人員墻上的口號，紙面上的闡述，流于形式，敷衍塞責(zé)，實(shí)際上忽視法律的權(quán)威，導(dǎo)致公共權(quán)力實(shí)質(zhì)性的缺位、越位，使公共利益受到嚴(yán)重的損害。由此，我們不難看到，本應(yīng)服務(wù)于社會公共利益的公共權(quán)力“從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會脫離”[4]的現(xiàn)象。因而這種脫離致使公共行政人員具有權(quán)力擴(kuò)張性的欲望，并尋求更大的權(quán)力來私自謀利創(chuàng)造條件，從而使公共權(quán)力背離了公共的性質(zhì)。

對公共行政人員德性重塑的幾點(diǎn)建議

德性既是調(diào)節(jié)和控制公共行政人員之間關(guān)系的無形手段，也是有效管理社會公共事務(wù)的重要手段。因此，對公共行政人員德性缺失的問題，應(yīng)從以下方面著手：

首先，要推進(jìn)行政道德建設(shè)的法制化、制度化。行政道德是一種職業(yè)道德，而行政道德建設(shè)是對公共行政人員行為進(jìn)行約束、并嚴(yán)格遵循一定的程序辦事，也就是對其自律行為的過程。這一過程則需要有相應(yīng)的法律和制度為保障。因?yàn)椋姓赖率切姓藛T的一種內(nèi)在的價值觀念以及行為準(zhǔn)則的一種主觀力量共在。所以，它需要有法律和制度來作為支撐點(diǎn)，才能使公共行政人員的行為朝著“善”的方向行事。在一定意義，盡管法律、道德和制度都是對社會進(jìn)行有效調(diào)節(jié)和控制的重要手段，其本質(zhì)是一致的，但道德沒有法律和制度那樣更直接地對“惡”或違法、違章進(jìn)行制裁和規(guī)范約束。因此，唯有在現(xiàn)代公共行政領(lǐng)域進(jìn)行行政道德建設(shè)的法制化和制度化，使公共行政倫理精神通過相應(yīng)的法律法規(guī)和制度，維護(hù)公共行政的價值取向。

其次，要以公共行政價值取向?yàn)橐罋w。公共行政價值需要公共行政人員在行政實(shí)踐才能得以實(shí)現(xiàn)，這就需要行政人員具有公共行政的價值理念，正是基于此，公共行政的一個最為基本的理念那就是公共性、公正性和服務(wù)性。因?yàn)椋彩乾F(xiàn)代公共行政實(shí)踐的主旨，是實(shí)現(xiàn)社會公共利益最大化的結(jié)果；而公正則是實(shí)現(xiàn)社會平等、自由；又因?yàn)榉?wù)是公共行政一切工作的根本出點(diǎn)和落腳點(diǎn)。由此“，公共行政是以為人民服務(wù)為根本宗旨的，政府的體制設(shè)置和行政人員的行政行為都必須建立在公共利益至上的信念基礎(chǔ)上，只有這樣，政府才可能成為一個對人民負(fù)責(zé)的公共行政體系。”[5]因此，作為公共行政人員來說，對任何利益問題的思考，都應(yīng)當(dāng)堅持從公共利益原則為出發(fā)。具體而言，就是要堅持公共利益至上、責(zé)任本位、自我節(jié)制、反思平衡、合理服從以及慎用權(quán)力等，并自覺地維護(hù)社會公共利益、平等、公正、自由，以上應(yīng)當(dāng)成為公共行政人員不可推卸的責(zé)任。再次，要不斷強(qiáng)化對公共行政人員的行政倫理教育。所謂的行政倫理教育是指根據(jù)公共行政的基本價值、原則、規(guī)范及精神等對公共行政人員有組織、有計劃地進(jìn)行教育培訓(xùn)，從而提高公共行政人員的道德認(rèn)知和工作能力水平。因?yàn)椋鳛楣残姓闹黧w，不僅是公共管理活動的引導(dǎo)者，而且應(yīng)當(dāng)是行政倫理文化的接受者和傳播者，從更廣泛意義上來說，社會、單位、個人倫理文化的良好運(yùn)行，首先需要公共行政人員在實(shí)踐中發(fā)揮表率的作用。因?yàn)椋残姓藛T在社會具有特殊的地位，如何處理好社會、單位以及個人之間的關(guān)系，并為社會提供公平正義，決定了行政道德對社會道德的影響。所以，要因時、因地、因事、因人采取靈活多樣的方式，不斷強(qiáng)化公共行政人員的行政倫理教育。

最后，要建立和完善道德的監(jiān)督、懲戒機(jī)制。行政道德不僅需要一個內(nèi)在的約束力，而且更需要一個外在的力量對其進(jìn)行有效實(shí)施監(jiān)督，其主要包括社會輿論、網(wǎng)絡(luò)、媒體監(jiān)督。因?yàn)椋姓赖戮哂信既恍浴㈦S機(jī)性的行政行為因素，所以，需要有完善的道德監(jiān)督、懲戒機(jī)制。建立和完善道德的監(jiān)督、懲戒機(jī)制，就是對各種行政行為不作為或亂作為的、損人利己及危害社會公共利益的公共行政人員進(jìn)行懲罰。也就是說，對于情節(jié)輕微的，即通過批評教育，而情節(jié)嚴(yán)重并影響社會風(fēng)氣的將依法懲處。唯有這樣，才能杜絕道德敗壞或者違法亂紀(jì)的行為生根發(fā)芽。

在公共行政發(fā)展方興未艾的今天，公共行政體系的建立與完善應(yīng)包含著公共行政人員德性在其中。更確切地說，一個健全的公共行政體系，應(yīng)當(dāng)是將行政組織結(jié)構(gòu)的科學(xué)化、合理化、制度化與公共行政人員及其行政行為的道德內(nèi)化等有機(jī)地結(jié)合起來，并形成一個網(wǎng)狀的服務(wù)行政體系結(jié)構(gòu)。唯此，我們才能告別以往那種（公共行政）畸形、片面性的管理，才能使公共行政與現(xiàn)實(shí)社會公共利益真正地協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。