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50年來，我國的人大制度經(jīng)過艱難曲折的演變和改革取得了長足的發(fā)展，或者說，我國以人民代表大會(huì)制度為基礎(chǔ)的人民民主（國家民主）有了長足的發(fā)展。這為今后繼續(xù)前進(jìn)奠定了良好基礎(chǔ)。但是，也應(yīng)該看到，人大制度的改革和完善，民主法制的建設(shè)，還是很有限的，遠(yuǎn)不能適應(yīng)改革開放的形勢(shì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，距離實(shí)現(xiàn)“法治國家”或憲政國家的目標(biāo)尚遠(yuǎn)。有的學(xué)者說我國目前正處于憲政的“入口處”，是有一定道理的。因此，今后進(jìn)一步改革和完善人大制度，實(shí)現(xiàn)憲政，還任重而道遠(yuǎn)。這里亟須解決的問題很多，而最根本的是，必須調(diào)整和理順黨政關(guān)系，實(shí)現(xiàn)中國共產(chǎn)黨的依法執(zhí)政。我想在此對(duì)建設(shè)憲政、完善人大制度問題作一些政治哲學(xué)思考。

一、黨政關(guān)系模式的可能選擇和最佳選擇

由我國的國情和政治制度的性質(zhì)、特點(diǎn)所決定，建設(shè)憲政，完善人大制度，幾乎在所有問題上都會(huì)受到黨政關(guān)系的制約。其成效如何將取決于黨政關(guān)系模式的選擇。

這里所說的“黨”即中國共產(chǎn)黨，具體來說，是指中國共產(chǎn)黨的各級(jí)組織。“政”即國家或者說國家政權(quán)機(jī)關(guān)，包括作為權(quán)力機(jī)關(guān)的各級(jí)人民代表大會(huì)、作為其執(zhí)行機(jī)關(guān)的各級(jí)人民政府、作為審判機(jī)關(guān)的各級(jí)人民法院和作為檢察機(jī)關(guān)的各級(jí)人民檢察院以及作為國家機(jī)器重要成分的軍事機(jī)關(guān)等。概括地說，所謂調(diào)整和理順“黨政關(guān)系”，就是要調(diào)整和理順執(zhí)政黨與國家的關(guān)系。其中，最為重要的是黨與人大的關(guān)系。

如何擺正和處理好黨政關(guān)系，對(duì)于我們來說，是一個(gè)老大難問題。從民主革命時(shí)期起，在建立了紅色革命政權(quán)的區(qū)域內(nèi)，就開始面臨著如何處理黨政關(guān)系的問題。當(dāng)時(shí)遇到的主要傾向就是在局部范圍內(nèi)的“黨政不分、以黨代政”或者說“以黨治國”現(xiàn)象的困擾。在取得全國政權(quán)之后，也就是說，在我們黨成為執(zhí)政黨之后，黨政關(guān)系問題或“黨政不分、以黨代政”問題就成為一個(gè)關(guān)系全局的重大問題。

在改革開放前，也曾有過解決黨政不分問題的嘗試，但都沒有取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，最終反而使問題更趨嚴(yán)重了。十一屆三中全會(huì)以后，曾一度為解決黨政不分的問題，把實(shí)行黨政分開作為政治體制改革的“關(guān)鍵”來推進(jìn)，并取得了明顯進(jìn)展。但是，在1989年政治風(fēng)波之后，由于種種復(fù)雜原因，對(duì)于這個(gè)問題就逐漸不再提及，黨政分開的改革被擱置了起來。隨之而來，在20世紀(jì)90年代初，出現(xiàn)了一股“黨政合一”、“黨政一體化”的風(fēng)潮。以后，有的學(xué)者提出了“黨寓于政”、“黨融于政”的主張。現(xiàn)在有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，既然“黨政分開”即黨在政“之外”難以實(shí)現(xiàn)，那就干脆使黨進(jìn)入政，在政“之內(nèi)”來執(zhí)政。持這種觀點(diǎn)的人，往往會(huì)以此為由來贊成黨委書記兼任人大常委會(huì)主任的做法。筆者對(duì)這種普遍兼職現(xiàn)象持有疑義。還有的學(xué)者把黨（政黨）政（國家）關(guān)系與社會(huì)（人民）聯(lián)系起來思考，提出黨作為聯(lián)系國家與社會(huì)的“橋梁”的構(gòu)想，使黨處于國家與社會(huì)“之間”。

這樣一來，黨與政（國家）的關(guān)系模式，就有以下四種選擇：

一是黨在國家“之上”——“黨政不分、以黨代政”，或“以黨治國”，以及“黨政合一”、“黨政一體化”，實(shí)際上即屬于此。如圖一所示。

二是黨在國家“之中”——“黨寓（融）于政”以及黨進(jìn)入政“之中”執(zhí)政，實(shí)際上即屬于此。如圖二所示。

三是黨在國家“之外”（既非“上”，亦非“中”），即黨在國家與社會(huì)（人民）“之間”，當(dāng)然也在社會(huì)“之外”——黨作為國家與社會(huì)的“橋梁”之說，實(shí)際上即屬于此。如圖三所示。

在這里，第三種模式比起前兩種模式來有一定合理性：它不是孤立地就黨政關(guān)系論黨政關(guān)系，而是把黨政關(guān)系問題與社會(huì)（人民）聯(lián)系起來考察；它避免了黨凌駕于國家“之上”和黨被置于國家“之中”（使黨國家化、行政化）的弊病。但也有其不合理之處，即仍然沒有使黨處于或回歸于“社會(huì)（人民）之中”。

四是黨在國家“之外”，又在社會(huì)（人民）“之中”。鄧小平一貫主張的“黨政分開”，實(shí)際上即屬于此。如圖四所示。

需要強(qiáng)調(diào)指出，我們研究和探討黨政關(guān)系或執(zhí)政黨與國家的關(guān)系，必須把它們與社會(huì)（人民）的關(guān)系聯(lián)系起來。根據(jù)馬克思主義關(guān)于國家與社會(huì)的原理，國家是社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。國家從社會(huì)中產(chǎn)生而又凌駕于社會(huì)之上。這是一切國家的一般屬性。我們的國家雖有所不同，但既然是國家，也就不能沒有國家的這種一般屬性。政黨是國家和社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。政黨一旦產(chǎn)生，它就面臨著與國家、社會(huì)的關(guān)系問題需要處理。中國共產(chǎn)黨誕生伊始，首先就面臨著與“舊國家”的關(guān)系：它與“舊國家”處于完全“異己”狀態(tài)，其歷史使命是直接組織、動(dòng)員和依靠社會(huì)的力量——廣大人民群眾，打碎舊的國家機(jī)器，建立新的國家政權(quán)。同時(shí)，黨與社會(huì)（人民）是一種魚水關(guān)系，黨始終置身于社會(huì)（人民）“之中”，因而在總體上不大可能脫離社會(huì)、脫離人民群眾。新中國成立以后，黨與國家的關(guān)系發(fā)生了根本的變化：新的國家政權(quán)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民（社會(huì)）建立起來的，黨應(yīng)當(dāng)充分依靠國家政權(quán)來管理社會(huì)。但這時(shí)，黨與社會(huì)（人民）的關(guān)系在本質(zhì)上不應(yīng)該有什么變化，仍然應(yīng)該置身于社會(huì)（人民）之中。否則，黨脫離社會(huì)、脫離人民群眾的危險(xiǎn)就不可避免。

這樣就形成了黨政關(guān)系的第四種模式：黨雖然也是在國家“之外”，但卻又在社會(huì)（人民）“之中”。這種黨政關(guān)系模式，不僅與黨在國家“之上”（雙重地凌駕于社會(huì)“之上”）、黨在國家“之中”（與國家一樣在社會(huì)“之上”）根本不同，也與黨作為國家與社會(huì)（人民）之間的橋梁，而處于社會(huì)（人民）“之外”有質(zhì)的不同。

綜上所述，以上前三種模式不盡相同，但卻有一個(gè)共同點(diǎn)：黨處于社會(huì)（人民）“之外”，而不是處于社會(huì)（人民）“之中”。對(duì)黨做這樣的定位，是不可能從根本上解決黨脫離人民群眾的問題的。只有使黨始終處于社會(huì)（人民）“之中”，領(lǐng)導(dǎo)人民組成國家機(jī)關(guān)，支持人民當(dāng)家作主，并率領(lǐng)人民監(jiān)督國家的活動(dòng)和對(duì)社會(huì)的管理，才能使黨不脫離社會(huì)，不脫離群眾。因此，這應(yīng)該是黨政關(guān)系模式的最佳選擇。

鄧小平關(guān)于“黨的觀念”的思想有助于我們對(duì)這種選擇的理解。他指出：共產(chǎn)黨“不是把人民群眾當(dāng)作自己的工具，而是自覺地認(rèn)定自己是人民群眾在特定的歷史時(shí)期為完成特定的歷史任務(wù)的一種工具。共產(chǎn)黨——這是工人階級(jí)和勞動(dòng)人民中先進(jìn)分子的集合體……它之所以成為先進(jìn)部隊(duì)，它之所以能夠領(lǐng)導(dǎo)人民群眾，正因?yàn)椋覂H僅因?yàn)椋侨嗣袢罕姷娜娜獾姆?wù)者，它反映人民群眾的利益和意志，并努力幫助人民群眾組織起來，為自己的利益和意志而斗爭(zhēng)。確認(rèn)這個(gè)關(guān)于黨的觀念，就是確認(rèn)黨沒有超乎人民群眾之上的權(quán)力，就是確認(rèn)黨沒有向人民群眾實(shí)行恩賜、包辦、強(qiáng)迫命令的權(quán)力，就是確認(rèn)黨沒有在人民群眾頭上稱王稱霸的權(quán)力。”（《鄧小平文選》第1卷第218頁）

二、從革命黨到執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)變與“黨的領(lǐng)導(dǎo)”面臨的挑戰(zhàn)

黨包括黨的領(lǐng)導(dǎo)及領(lǐng)導(dǎo)體制、領(lǐng)導(dǎo)方式等都不是一成不變的，必須隨著社會(huì)環(huán)境、條件和任務(wù)而發(fā)展變化。特別是如何適應(yīng)和把握?qǐng)?zhí)政前與執(zhí)政后的變化，是對(duì)我們黨的一大挑戰(zhàn)和考驗(yàn)。

1．從革命黨到執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)變所引起的變化

我們黨經(jīng)歷的80多年的變遷和發(fā)展，以它與現(xiàn)行國家政權(quán)的關(guān)系的不同為標(biāo)志，大體上可以分為兩個(gè)時(shí)期：一是在革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，它與舊國家的關(guān)系完全是一種“異己”關(guān)系，處于敵對(duì)狀態(tài)，而且其使命正在于深深扎根于人民群眾之中，領(lǐng)導(dǎo)、組織和動(dòng)員廣大人民群眾，直接依靠他們的力量，去打碎舊的國家機(jī)器，建立新的國家政權(quán)。同時(shí)，這樣的黨隨時(shí)遭到舊的國家機(jī)器的鎮(zhèn)壓和剿殺，而常常處于非法狀態(tài)和秘密狀態(tài)。這是革命黨所具有的基本特點(diǎn)和歷史命運(yùn)。二是在和平建設(shè)時(shí)期，黨已經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)人民完成了奪取政權(quán)的任務(wù)，建立了新的屬于人民的國家政權(quán)，而使自己成為執(zhí)政黨。此時(shí)，黨所處的社會(huì)環(huán)境、歷史條件以及黨的地位、任務(wù)、職能和作用都隨之而發(fā)生變化。最突出的變化就是黨代表人民掌握了國家政權(quán)，使黨與國家政權(quán)的關(guān)系有了質(zhì)的變化：國家政權(quán)由“異己”力量變成了依靠力量，黨由推翻舊的國家政權(quán)，解放被壓迫的人民，變成了領(lǐng)導(dǎo)新的國家政權(quán)，支持人民當(dāng)家作主，建設(shè)新社會(huì)。

這一客觀歷史條件的變化，必然要求“黨的領(lǐng)導(dǎo)”與時(shí)俱進(jìn)，被賦予新的內(nèi)涵。能不能對(duì)此作出有效應(yīng)對(duì)，這是我們黨面臨的挑戰(zhàn)和考驗(yàn)。這里亟須解決好以下幾個(gè)問題：第一，黨對(duì)國家政權(quán)究竟如何領(lǐng)導(dǎo)？黨究竟如何“執(zhí)政”？第二，黨執(zhí)政以后或者說有了自己的國家政權(quán)以后，黨對(duì)社會(huì)（人民）如何領(lǐng)導(dǎo)，還能不能像執(zhí)政前那樣領(lǐng)導(dǎo)？第三，執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)（包括對(duì)國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)和對(duì)社會(huì)或人民群眾的領(lǐng)導(dǎo)）與革命黨的領(lǐng)導(dǎo)有什么不同？這是過好“執(zhí)政關(guān)”必須解決的問題。但是，我們黨執(zhí)政已經(jīng)50多年了，這些問題還基本沒有得到解決。

2．黨的“領(lǐng)導(dǎo)”與“執(zhí)政”及其關(guān)系

要搞清楚黨如何執(zhí)政或如何領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)，首先必須搞清楚什么是黨（對(duì)國家政權(quán)）的領(lǐng)導(dǎo)，什么是黨的執(zhí)政。近些年來，加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，鞏固和加強(qiáng)黨的執(zhí)政地位以及提高執(zhí)政能力等談?wù)摰牟簧伲烤故裁词屈h的領(lǐng)導(dǎo)？什么是黨的執(zhí)政？以及黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政是什么關(guān)系？并沒有深入而系統(tǒng)地加以研究。

按照我個(gè)人的理解，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”在革命時(shí)期和執(zhí)政時(shí)期是不同的。第一，領(lǐng)導(dǎo)的對(duì)象和范圍有別。在奪取政權(quán)的革命時(shí)期，黨只能對(duì)社會(huì)（人民）實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)，而不可能對(duì)國家政權(quán)實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)；而在執(zhí)政時(shí)期，黨不僅對(duì)社會(huì)（人民）繼續(xù)實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)，而且還要對(duì)國家政權(quán)實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)。第二，黨對(duì)社會(huì)（人民）的領(lǐng)導(dǎo)方式不同。在奪取政權(quán)的革命時(shí)期，由于國家政權(quán)在反動(dòng)派手中，黨不可能依靠和利用，而只能直接依靠社會(huì)（人民）的力量，因此，這時(shí)黨對(duì)社會(huì)（人民）的領(lǐng)導(dǎo)就不能不是直接的。而在執(zhí)政時(shí)期，由于手中有了自己的國家政權(quán)，黨就必須充分發(fā)揮其職能和作用，以其為中介來對(duì)社會(huì)（人民）實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)，這就使執(zhí)政黨對(duì)社會(huì)（人民）的領(lǐng)導(dǎo)由直接領(lǐng)導(dǎo)變成了間接領(lǐng)導(dǎo)。這突出表現(xiàn)在：黨的主張和意志，如不經(jīng)過國家權(quán)力機(jī)關(guān)使其變成國家意志，就不能對(duì)社會(huì)（人民）具有強(qiáng)制性和約束力。第三，黨的領(lǐng)導(dǎo)的依據(jù)不同。在奪取政權(quán)的革命時(shí)期，由于法律是舊國家統(tǒng)治的工具，黨對(duì)社會(huì)（人民）的領(lǐng)導(dǎo)不可能依法進(jìn)行，而只能完全依靠黨的方針政策本身來實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)。而在執(zhí)政時(shí)期，黨領(lǐng)導(dǎo)人民（通過國家權(quán)力機(jī)關(guān)）制定了憲法和法律，黨就必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，就必須依法領(lǐng)導(dǎo)、依法執(zhí)政，而不能再單純依靠黨的政策來領(lǐng)導(dǎo)，來執(zhí)政。

說到這里，什么是執(zhí)政也就比較容易弄清楚了。所謂黨執(zhí)政，實(shí)際上也就是“黨對(duì)國家或國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)”。通常所說的鞏固和加強(qiáng)黨的執(zhí)政地位，或加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)際上也都是指加強(qiáng)和改善黨對(duì)國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)。之所以突出執(zhí)政，無非是以此來區(qū)別于在奪取政權(quán)的革命時(shí)期黨僅僅對(duì)社會(huì)（人民）實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)以及在執(zhí)政時(shí)期黨還要對(duì)社會(huì)（人民）實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)，僅此而已，并無什么特別的復(fù)雜之處或高深莫測(cè)之處。因此，要弄清楚什么是黨執(zhí)政，黨如何執(zhí)政，關(guān)鍵還在于弄清楚什么是黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨如何對(duì)國家政權(quán)實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)。

3．究竟什么是黨（對(duì)國家政權(quán)）的領(lǐng)導(dǎo)

在“什么是黨的領(lǐng)導(dǎo)”問題上，長期存在著許多似是而非的觀念，根深蒂固，難以澄清和糾正。但由于事關(guān)重大而又難以回避，必須加以澄清和糾正。

首先，把黨的領(lǐng)導(dǎo)變成個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)。這是對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的莫大誤解和扭曲，其危害極大，必須加以糾正。中國共產(chǎn)黨作為先進(jìn)的政黨，其組織“本身是完全民主的”（恩格斯語），而且它實(shí)行的是委員會(huì)制的領(lǐng)導(dǎo)體制，即集體領(lǐng)導(dǎo)體制，因此，黨的領(lǐng)導(dǎo)只能是組織行為、集體行為，而絕不能是個(gè)人行為。但是，在黨的實(shí)際生活中，黨委權(quán)力往往集中于書記，使黨的領(lǐng)導(dǎo)“變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)”。針對(duì)這種現(xiàn)象，曾明確指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)不是黨員個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)。黨是一個(gè)集體，是有組織的。黨的領(lǐng)導(dǎo)是組織領(lǐng)導(dǎo)，不是個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)。”他還進(jìn)一步具體指出：“黨委領(lǐng)導(dǎo)是集體領(lǐng)導(dǎo)，不是書記個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)。”（《文選》下卷，第365、392頁）

其次，有所謂“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”、“黨管一切”說法，把黨的領(lǐng)導(dǎo)變成“業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)”，不分巨細(xì)什么事都要管。黨對(duì)國家的領(lǐng)導(dǎo)，是政治原則、政治方向、重大決策的領(lǐng)導(dǎo)和向國家政權(quán)機(jī)關(guān)推薦重要干部，而不是事無巨細(xì)，什么事情都要管，都要“領(lǐng)導(dǎo)”。但是，長期以來有所謂“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”或“黨管一切”的說法和做法。這是對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的又一莫大誤解和扭曲。列寧指出：黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨對(duì)國家機(jī)關(guān)的“總的領(lǐng)導(dǎo)”，“而不是像目前那樣進(jìn)行過分頻繁的、不正常的、往往是對(duì)細(xì)節(jié)的干預(yù)。”（《列寧全集》第43卷，第64頁）說過：“黨管一切這口號(hào)，在原則上事實(shí)上都是不通，黨只能經(jīng)過黨團(tuán)作用作政治的領(lǐng)導(dǎo)。”（《選集》上卷，第41頁）他還說過：黨的領(lǐng)導(dǎo)“是說黨要管大政方針、政策、計(jì)劃，是說黨對(duì)各部門都可以領(lǐng)導(dǎo)，不是說事情都要黨去管。至于具體業(yè)務(wù)，黨不要干涉……小權(quán)過多，大權(quán)旁落，黨委勢(shì)必成為官僚主義、事務(wù)主義的機(jī)構(gòu)。”（《選集》下卷，第365頁）

可以看出，把黨的領(lǐng)導(dǎo)變成“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”、“黨管一切”，勢(shì)必會(huì)在很大程度上把黨的政治領(lǐng)導(dǎo)降低為對(duì)各種業(yè)務(wù)的具體領(lǐng)導(dǎo)、對(duì)具體事務(wù)的管理，從而改變黨的領(lǐng)導(dǎo)的性質(zhì)，降低黨在政治社會(huì)中的地位，削弱黨的政治領(lǐng)導(dǎo)。

再次，一個(gè)并不確切的提法：“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)”。這是黨的十二大為限制和縮小黨領(lǐng)導(dǎo)“一切”的范圍，而作出的一個(gè)概括。它對(duì)于糾正“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的錯(cuò)誤思路來說，向前邁進(jìn)了一大步，但這種提法本身并不科學(xué)。問題在于：與“政治（的）領(lǐng)導(dǎo)”相并列的“思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)”表述模糊，易產(chǎn)生歧義。

要知道，黨的領(lǐng)導(dǎo)的性質(zhì)和黨的領(lǐng)導(dǎo)的范圍是不同的。我們說“黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)”，是指黨的領(lǐng)導(dǎo)的性質(zhì)，即“黨的政治（性質(zhì)的）領(lǐng)導(dǎo)”，而不是指黨的領(lǐng)導(dǎo)所涉及的范圍。黨對(duì)各個(gè)部門、各個(gè)領(lǐng)域或各個(gè)方面的工作都可以實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)，這是說黨的領(lǐng)導(dǎo)所涉及的范圍，而不是指黨的領(lǐng)導(dǎo)的性質(zhì)。那么，與黨的“政治領(lǐng)導(dǎo)”相提并論的“組織領(lǐng)導(dǎo)”究竟是指領(lǐng)導(dǎo)的性質(zhì)還是領(lǐng)導(dǎo)的范圍呢？如果是指領(lǐng)導(dǎo)的“范圍”，那么，“黨的領(lǐng)導(dǎo)（主要）是政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)”之說，就大有以偏概全之嫌。因?yàn)樗涣谐龌蛑饕谐鋈齻€(gè)領(lǐng)域或三個(gè)方面，而其他許多重要領(lǐng)域、重要方面或重要部門如經(jīng)濟(jì)、科技、文教、軍事、外交等都沒有概括進(jìn)來。而如果這種說法是指領(lǐng)導(dǎo)的“性質(zhì)”，那就更加說不通。因?yàn)榘凑者@種邏輯，黨對(duì)什么領(lǐng)域、什么部門、什么工作的領(lǐng)導(dǎo)就是什么性質(zhì)的領(lǐng)導(dǎo)，那就不僅有“組織（性質(zhì)的）領(lǐng)導(dǎo)”，還必須有“經(jīng)濟(jì)（性質(zhì)的）領(lǐng)導(dǎo)”（“工業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)”、“農(nóng)業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)”、“商業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)”）、“科技的領(lǐng)導(dǎo)”、“教育的領(lǐng)導(dǎo)”、“文學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)”、“藝術(shù)的領(lǐng)導(dǎo)”以及“軍事的領(lǐng)導(dǎo)”（或“國防的領(lǐng)導(dǎo)”）、“外交的領(lǐng)導(dǎo)”等等，不一而足。這能說得通嗎？這豈不是把黨的領(lǐng)導(dǎo)變成漫無邊際的、包羅一切的各種具體“業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)”了嗎？

需要強(qiáng)調(diào)指出，黨對(duì)組織工作（或組織領(lǐng)域、組織部門）的領(lǐng)導(dǎo)，與對(duì)其他任何領(lǐng)域、任何工作的領(lǐng)導(dǎo)（如對(duì)經(jīng)濟(jì)工作、思想政治工作、科技文教工作、軍事工作、外交工作等等的領(lǐng)導(dǎo)）一樣，也是“政治（性質(zhì)的）領(lǐng)導(dǎo)”。“組織領(lǐng)導(dǎo)”作為反映組織關(guān)系的概念，只能在兩種意義上使用：一是相對(duì)于“個(gè)人（的）領(lǐng)導(dǎo)”，二是在同一組織系統(tǒng)內(nèi)部上下級(jí)之間，上級(jí)對(duì)下級(jí)有“組織（的）領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系。除此而外，在不同的組織系統(tǒng)之間，黨委與政權(quán)機(jī)關(guān)（包括人大）之間，就只有“政治（性質(zhì)的）領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系，而沒有也不應(yīng)該有“組織（性質(zhì)的）領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系，即組織上的上下隸屬關(guān)系。對(duì)此，彭真明確指出過：“黨一定要加強(qiáng)對(duì)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)。”但“問題是，黨委怎樣領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)？是政治上的領(lǐng)導(dǎo)，還是組織上的隸屬關(guān)系？在政治上必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)……從組織上說，那就有所不同，政權(quán)機(jī)關(guān)并沒有義務(wù)服從黨委。”他還指出：“政權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)黨委不是組織上的隸屬關(guān)系。相反，對(duì)政權(quán)機(jī)關(guān)的決議，所有人都要服從，共產(chǎn)黨員也不例外，黨委也不例外。”（《彭真文選》，第226～227頁）

弄清楚上述黨的領(lǐng)導(dǎo)的確切含義對(duì)理順黨政關(guān)系特別是黨與人大的關(guān)系具有重要的意義。

4．黨與人大孰大孰小

黨與人大的關(guān)系，可以用兩句話來概括：黨對(duì)人大實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)，人大（及其授權(quán)的司法機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)）對(duì)黨實(shí)行憲法和法律監(jiān)督。

至于說到“黨大還是人大大？”這是長期以來一直存在著的一個(gè)敏感問題。在這里，談?wù)勛约旱目捶āＪ紫龋容^兩個(gè)東西孰大孰小，就必須確立比較的角度。從黨對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)來說，其性質(zhì)是“政治（性質(zhì)的）領(lǐng)導(dǎo)”，即政治方向、政治原則和重大決策的領(lǐng)導(dǎo)和向國家權(quán)力機(jī)關(guān)推薦重要干部。這實(shí)際上就是黨就國家和社會(huì)的大政方針“提出決策”或提出國家的決策建議，包括有關(guān)法律的制定、事項(xiàng)的決定和干部的任用在內(nèi)；而人大則是就黨提出的決策建議予以審議決定，使黨的主張經(jīng)過法律程序變成國家意志。這是不是也可以說就是，黨行使“創(chuàng)議（制）權(quán)”，人大行使“復(fù)決權(quán)”呢？我以為，在一定意義上是可以的。在這里，黨的“創(chuàng)議（制）”與人大的“復(fù)決”作為具有中國特色的民主政治的兩個(gè)基本運(yùn)行程序，是不存在什么“孰大孰小”的問題的。從人大對(duì)黨的憲法和法律監(jiān)督來說，黨提出的法律建議經(jīng)由人大審議通過以后，就不僅對(duì)國家和社會(huì)有強(qiáng)制性約束力，而且對(duì)黨也有強(qiáng)制性約束力。黨作為社會(huì)（人民）中的先進(jìn)組織，必須模范地遵守自己提出并由人大通過的憲法和法律。黨絕不能置身于憲法和法律之外，更不能凌駕于法律之上。

就通過的憲法、法律和決議、決定對(duì)全社會(huì)的權(quán)威性和至上性來說，執(zhí)政黨的決議、決定（黨對(duì)國家和社會(huì)的主張），在未經(jīng)作為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的人大審議通過而變成國家意志之前，僅僅是近7000萬黨員意志的集中反映；它們只對(duì)黨組織和黨員具有黨紀(jì)性的強(qiáng)制約束力，對(duì)非黨組織和非黨員的公民就沒有這樣的約束力。而作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的人大審議通過的憲法和法律以及決定、決議（國家意志），則是全體公民意志的集中反映；它們對(duì)包括黨組織和黨員在內(nèi)的所有組織和公民都有法律性的強(qiáng)制約束力。特別是在依法治國的條件下，情況就更加如此。黨章和憲法所規(guī)定的黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，也充分體現(xiàn)了這一點(diǎn)。在這個(gè)意義上，我們完全可以理直氣壯地、毫不含糊地說，人大高于、大于黨，而不是相反

三、“依法執(zhí)政”的關(guān)鍵：調(diào)整和理順“黨法關(guān)系”

1．理順黨政關(guān)系與實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政的關(guān)系。理順黨政關(guān)系與實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政，是相互聯(lián)系、相互依賴、相輔相成的。調(diào)整和理順黨政關(guān)系或“黨權(quán)”與政權(quán)的關(guān)系，實(shí)行黨政分開，這是實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政的基礎(chǔ)和前提，也是實(shí)現(xiàn)依法治國的基礎(chǔ)和前提。如果不調(diào)整和理順原有不合理的黨政關(guān)系（黨政不分、以黨代政問題），實(shí)行黨政分開，那就談不上依法執(zhí)政，也談不上依法治國。或者說，實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政的過程就是逐漸解決黨政不分問題或“以黨治國”的過程。而實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨依法執(zhí)政、依法領(lǐng)導(dǎo)，則是鞏固和發(fā)展良好的黨政關(guān)系的法制基礎(chǔ)和保證。這里的關(guān)鍵是如何處理好黨法關(guān)系。

2．依法執(zhí)政的提出及其內(nèi)涵。依法執(zhí)政作為“依法治國”的題中應(yīng)有之義，是針對(duì)黨“執(zhí)政”和“治國”基本不靠國家“法”，而靠黨開會(huì)，做決議，甚至靠黨的領(lǐng)導(dǎo)人做指示（加上以此發(fā)動(dòng)群眾）那種人治理念和體制而提出來的。曾說過：“法律這個(gè)東西沒有也不行，但我們有我們這一套。”“不能靠法律治多數(shù)人……民法、刑法那樣多條文誰記得住？憲法是我參加制定的，我也記不得。”“我們每個(gè)決議都是法，開會(huì)也是法。”（參見《中國法學(xué)》1991年第4期第4頁）鄧小平在1978年就指出“現(xiàn)在的問題是，法律很不完備，很多法律還沒有制定出來。往往把領(lǐng)導(dǎo)人說的話當(dāng)作‘法’，不贊成領(lǐng)導(dǎo)人說的話就叫做‘違法’，領(lǐng)導(dǎo)人的話改變了，‘法’也就跟著改變。”正是針對(duì)這種情況，鄧小平強(qiáng)調(diào)指出：“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。（《鄧小平文選》第2卷，第146頁）這就是說，要實(shí)行依法執(zhí)政、依法治國，就必須從根本上改變領(lǐng)導(dǎo)人的話就是法、以言代法的局面。只有這樣，才能建立起合理的黨法關(guān)系，實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政。

所謂依法執(zhí)政，實(shí)際上就是黨按照憲法和法律規(guī)定對(duì)國家政權(quán)實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)。這既是一種理念，也是一種體制和制度。依法執(zhí)政作為一種理念也好，作為一種體制和制度也好，其本身理應(yīng)內(nèi)涵和體現(xiàn)科學(xué)性和民主性。因此，依法執(zhí)政體制和制度的設(shè)計(jì)和安排，必須盡量賦予它科學(xué)、合理（合乎事理、情理）的內(nèi)涵；必須賦予它民主（包括黨內(nèi)民主、國家民主和社會(huì)民主）的內(nèi)涵；必須以嚴(yán)格的法律制度來保障科學(xué)和民主的內(nèi)涵能夠確實(shí)得到實(shí)現(xiàn)。這三者對(duì)于依法執(zhí)政來說，是缺一不可的，相互關(guān)聯(lián)的。實(shí)現(xiàn)這三者的有機(jī)統(tǒng)一，就是建立依法執(zhí)政體制和制度的目標(biāo)模式。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要有一個(gè)過程。而當(dāng)務(wù)之急是，必須盡快著手研究、討論、設(shè)計(jì)和制定《政黨法》，以專門法的形式來調(diào)整和規(guī)范黨政關(guān)系，特別是黨與人大的關(guān)系。這是走向執(zhí)政黨依法執(zhí)政，實(shí)現(xiàn)法治國家不可或缺的重要步驟。否則，依法執(zhí)政，就無法可依，就會(huì)成為空話。

3．調(diào)整和理順黨法關(guān)系。黨與法的關(guān)系大體包括兩個(gè)方面：一是依法規(guī)范和實(shí)施黨對(duì)國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，包括向立法機(jī)關(guān)提出立法和修改法律的建議；二是依法規(guī)范黨組織和黨員在國家和社會(huì)中的活動(dòng)，以保證其確實(shí)能夠、也不得不在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。這就是說，法不僅是黨對(duì)國家和社會(huì)實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)的根本準(zhǔn)則和依據(jù)，而且是黨的各級(jí)各種組織和所有黨員在國家和社會(huì)生活中的行為準(zhǔn)則和依據(jù)。在這兩個(gè)方面，憲法和法律對(duì)于黨的組織、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和黨員來說，都必須遵守，誰都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。誰違反了，都必須予以追究。而且，黨作為先進(jìn)組織，領(lǐng)導(dǎo)人民（通過代議機(jī)關(guān)）制定了憲法和法律，理所當(dāng)然就應(yīng)該模范地遵守。

但是，在現(xiàn)實(shí)中常有把黨與法的關(guān)系弄模糊甚至弄顛倒的情況，“黨大還是法大”的問題常常困擾著人們。針對(duì)此，彭真曾指出過：“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定法律，也領(lǐng)導(dǎo)人民遵守法律。有人問：是法大，還是哪級(jí)黨委大、哪個(gè)黨委書記大？當(dāng)然是法大。不論哪級(jí)黨委，更不論哪個(gè)負(fù)責(zé)人……誰都得服從法律。”（《彭真文選》，第226～227、389頁）萬里更具體地提出：“目前黨內(nèi)還有不少糊涂觀念，如黨是不是可以超越法律之上，法大還是權(quán)大，有了政策沒有法律不是一樣工作等等，這些本來都是不應(yīng)該成為問題的。”“法大還是書記大？當(dāng)然法大。我們的總書記、國家主席都要遵守憲法和法律，誰犯了法都要追究法律責(zé)任。”（《萬里文選》，第482頁）

以上從宏觀上多視角地梳理和澄清了有關(guān)黨政關(guān)系的一些問題，似乎比較抽象，有某種程度的思辨性，但實(shí)際上都與建設(shè)憲政、進(jìn)一步完善人民代表大會(huì)制度、實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨的依法執(zhí)政所遇到的深層難點(diǎn)問題、實(shí)質(zhì)性問題密切相關(guān)。弄清這些問題，對(duì)于解決實(shí)證性的問題和有關(guān)具體制度的設(shè)計(jì)和安排，是有益的。至于我所提出的看法是否妥當(dāng)，具體有何不妥，歡迎大家批評(píng)指正。