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摘要：我國是一個發展中國家，由于農村人口較多，老齡化問題逐漸突出，各地城鄉差異又不同，隨著城市化的加快，農村養老問題將日益突出，不僅需要盡快完善農村社會養老保險制度，而且要注重各地實際，實行分類指導和實施相結舍。分析了目前我國農村養老保險出現的問題，提出了健全和完善農村社會養老保險制度的具體路徑

關鍵詞：社會保險農村養老保險制度問題完善

1農村社會養老保險制度存在的問題

雖然國家早在2005年就提出要加強城鄉統籌協調發展的問題，但是目前的城鄉差距仍在擴大，農村養老保險和城鎮養老保險標準差距越來越大，諸多問題的出現影響了保險制度的進一步完善。

(1)農村社會養老保險法律效力差。

一方面，民政部1992年制定的《基本方案》只是部門規章，不具有法律效力。各地農村社會養老保險辦法大多數都是在《基本方案》的基礎上形成的，也是部門規章，普遍缺乏法律效力。因此，各級對這一政策的建立、撤消，保險金的籌集、運用以及養老金的發放都只是按照地方政府部門的意愿去操作，既有隨意性，又有不穩定性。這種隨意性和不穩定性導致了本來就心存疑慮的農民更加不愿投保，這就是缺乏法律保障的結果。再者，如個人的繳費和集體的補助都不具強制性，國家的補貼也沒有在具有強制性的相關法律、法規中予以確定。另一方面，在內容上，由于《基本方案》的制定時間在2o世紀9O年代，當時的農村經濟狀況和現在的現實情況相比，有的已經發生了明顯的變化，《基本方案》嚴重滯后，甚至存在諸多明顯缺陷，譬如，物權法頒布后的農民承包地與養老保險問題，對失地農民的保障條款，對保險基金的流失和挪用等行為未規定有效的限制和懲罰措施。因此，有必要盡快出臺現行城鄉統籌情況下的農村養老保險的配套政策和措施。

(2)缺乏社會保障應有的社會性和福利性。

現行的農村社會養老保險在一定程度上對大多數地區來說是一種鼓勵性或引導性的儲蓄，沒有真正讓廣大農民享受到改革開放的成果，或者說在經濟發達地區只享受到改革開放給廣大農民帶來的部分實惠?！痘痉桨浮芬幎ǎ恨r村社會養老保險在資金籌集上堅持以“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則。這種三方籌集機制，從理論上來講是比較可行的，實際上在全國大多數地區尤其是村級經濟相對比較薄弱的地區根本無法實現。由于農村經濟發展滯后，多數鄉村沒有積累，集體經濟根本不可能進行補助，因此“集體補助為輔”也就成了一句空話。集體經濟薄弱的地區通常都是地方財力一般的地區，當然也無法提供以政府為主的養老基金融資?！皣艺叻龀帧眱H限于通過對鄉鎮企業支付集體補助予以稅前列支，因此，國家政策扶持也起不到實質的效果。由于沒有國家和集體的補貼，農民對未來希摘要：我國是農業巨災頻發且后果較為嚴重的國家，農業巨災給人民生命財產造成重大損失，而目前我國還沒有建立農業巨災保險體系，農民面對農業巨災，缺乏基本生產和生活的保障。我國應借鑒國外巨災保險發展的先進經驗，加快農業巨災保險的立法工作，建立多層次的風險分散機制，建立農業巨災保險基金，逐步構建完善和諧社會下的巨災保險體系。

關鍵詞：農業巨災保險法律制度巨災保險基金

一、問題的提出

中國是一個農業巨災頻發且災害后果嚴重的國家。建國以來，一般年份，全國受災農作物面積一般在40萬一4700萬公頃，倒塌房屋300萬間左右。再加上其它損失，每年自然災害造成的直接經濟損失達400億一500億元人民幣，大災年份損失更加嚴重。進入20世紀90年代，農業巨災發生機會多，成災頻率高，損失巨大。2008年初，中國發生了5O年一遇的雨雪冰凍災害，農業遭遇了巨額經濟損失。在災害所波及的21個省區市中，農作物受災面積超過2億畝，絕收面積超過3000萬畝。而此次災后保險賠款近20億元占比不到雪災總損失的2％。農業巨災風險問題嚴重制約著我國農業保險的發展，一旦承保，當農業巨災發生時，保險公司可能會面臨巨大的危機，甚至會陷入破產的境地因此，研究和借鑒國外一些發達國家的關于農業巨災風險保障的基本制度和管理經驗，盡快建立而重要的意義

二、國際經驗的比較分析

本文將以國外巨災保險的運作機制為視角，從法制建設、承保主體、風險分擔和政府責任等方面進行剖析，以求為我國建立和完善有效的農業巨災保險制度提供寶貴的經驗。

(一)健全的法律法規，為農業巨災保險制度的運行打下了堅實的基礎

巨災保險推行較為成功的國家都頒布了相應的法律、法規和條例，使整個保險制度能夠依照具體的法律條款來建立實施。這為本國巨災保險的成功運行提供了有力保證。美國國會先后頒布一系列法令，以此來促進本國巨災保險業的發展，比如《聯邦洪水保險法》(1956)、《全國洪水保險法》(1968)、《洪水災害防御法》(1973)、《洪水保險改革法》(1994)等。日本政府也頒布了與巨災保險相關的法令，如《災害對策基本法》、《地震保險法》等。1966年日本國會制定了《地震保險法》和《地震再保險特別會計法案》。后來為鼓勵居民投保地震險，日本政府又頒布了《地震保險相關法律》、《有關地震保險法律施行令》等法令。歐盟成員國中，法國、挪威、西班牙、瑞典和土耳其等國建立了強制性巨災保險體系，通過立法手段要求符合某類條件的投保人必須購買。法國于1982年7月頒布了《THEFRENCHNATSYS—TEM)，建立了自然災害保障體系。為配合強制保險的實施，1980年，挪威議會立法建立挪威自然災害基金，并規定所有購買火災保險的投保人必須同時購買巨災保險，保費收人納入基金。土耳其政府也通過立法要求所有登記的城市住宅必須購買強制性地震保險，且強制性地震保險條款全國統一，并建立了國家巨災準備金。

(二)承保主體呈現多樣化、聯合化的特征

巨災保險的承保主體主要分為保險公司主導、政府主導以及政府和保險公司共同承擔三種類型。英國巨災保險僅由保險公司承保，政府在巨災保險體系中不承擔承保責任。美國面對巨災風險主要建立了政府主導推出巨災保險計劃和巨災風險與資本市場相結合兩種方式。日本則建立了商業保險公司與政府合作、民間經營與政府補貼相扶持的模式。新西蘭的地震風險承保主體由三部分組成，包括地震委員會、保險公司和保險協會，這些機構分屬政府機構、商業機構和社會機構。

(三)風險分擔方式靈活多樣

英國的巨災保險由于全部由保險公司承擔，并且政府也不對巨災保險提供再保險方面的支持，因此，英國的保險公司在提供巨災保險時，均要求政府進行大量的防洪工程建設以及提供巨災風險評估、災害預警、氣象研究資料等相關公共品，以使巨災保險損失控制在可承受的范圍之內。也就是說，只有在政府履行了上述職責后，保險公司才提供巨災保險。英國保險公司提供巨災保險的風險控制主要依賴于政府進行的防洪工程以及通過商業再保險公司分散巨災保險風險。美國政府運用財政、稅收、再保險和緊急貸款，特別是采用了農業巨災證券化等手段來分散和轉移農業巨災風險，其經營巨災保險業務的保險公司均是NNPP的成員單位。挪威立法規定，所有購買火災保險的投保人必須同時購買巨災保險，保險收入納入基金。基金的作用主要表現在以下幾個方面：一是在保險公司間分散巨災風險導致的損失；二是建立針對巨災風險的再保險機制；三是在基金與成員單位間建立一個契約以應對自然災害所導致的損失，基金由隸屬于政府的一個專門委員會負責管理。

(四)政府參與模式靈活

各國政府對于本國巨災保險市場主要采取三種參與模式：一是自愿模式。在這種模式中，商業保險公司提供巨災保險，政府充當旁觀者。在這樣的巨災保險市場上，巨災保險保障由私人保險公司提供，進行商業化運作和管理。二是強制模式。政府在這類運作模式中直接充當主導者，巨災保險由政府直接提供，往往采取強制保險或與其他利益相掛鉤的半強制的形式。三是綜合模式。在此模式中，可由政府代表、商業保險公司和學術界代表共同組成一個巨災保險管理機構。保險公司負責巨災保險的商業化運作，政府負責提供政策支持，建立國家巨災準備金，尋找國際組織資金支持等。

三、對我國的借鑒

在充分吸收國外巨災保險發展經驗的基礎上，結合我國當前社會經濟發展實際，筆者認為，我國應建立以商業化運作為基礎，完善的法律法規體系為保障，政府政策支持為重要推動力的強制性農業巨災保險制度。在這一過程中，以下方面不容忽視：

(一)加快農業巨災保險的立法工作，切實推進相關制度建設根據我國農業巨災保險的市場需求、自然災害的分布和發生情況以及巨災保險發展的歷史經驗，同時考慮宏觀的經濟實力和各地區的經濟發展狀況，在吸收和借鑒國外巨災保險法律制度有益經驗的基礎上，加快農業巨災保險的立法步伐，建立有中國特色的農業巨災保險法律制度。

(二)建立多層次風險分散機制，促進保險公司農業巨災保險良性發展農業巨災保險不同于一般的保險，其危險存在方式與正常保險風險的危險存在方式不同，其承保業務總量越大，面臨的風險也越大，保險公司存在著擴大承保面和降低風險之間的矛盾，因此，農業巨災保險的經營必須有多元化的風險分散途徑。從國外巨災保險的實踐經驗來看，風險分散機制是整個保險體系中不容忽視的一環，除了投資防災工程和再保險等傳統的風險控制手段外，發達國家出現了巨災風險證券化的趨勢，并利用其成熟的資本市場開發了一系列保險衍生品，增強了保險公司的風險管理能力。因此，我國也應隨著資本市場的完善和金融改革的深化，建立起多層次的農業巨災風險分散機制。

(三)合理定位政府角色，充分發揮政府推動和政策支持作用借鑒國外經驗，合理定位政府角色至關重要。從國際經驗來看，很多國家政府都直接或間接介入巨災保險市場。因此，我國政府作為重要的承保主體之一的支持作用更多地應體現在以下方面：做好公共品的提供工作；對部分農業巨災風險如洪水、地震

等實行強制性保險，或由政府充當再保險人，由商業保險公司具體承保；建立并公布自然災害風險景氣指數，指導保險公司科學承保；利用國家財稅優惠政策鼓勵農戶投保等。

(四)建立農業巨災保險基金，增強社會巨災風險承受能力巨災保險基金廣泛運用于國外巨災保險的實踐中，在促進政府與商業保險公司之間的合作，推動巨災保險市場發展中發揮了重要的作用。鑒于巨災風險發生概率較小但損失巨大的特點，建立巨災保險基金對平抑風險、確保政策性業務的可持續運行有著重要的意義。我國建立農業巨災保險基金來源可以考慮以下三個渠道：一是保費收入，即承保公司取得的政策性巨災保險保費收入扣除公司管理費用、賠款、分保費支出后的凈收人及存款利息收入和其他投資收人余額；二是各級財政注資或政府救災資金存量中劃轉一部分；三是減免的稅收。

(五)加強專業人才培養，開展國際交流與合作我國保險業發展時間較短，對農業巨災風險的研究還處于起步階段。農業巨災風險管理機制復雜，操作過程中涉及保險、證券、會計、財務、稅收等各個領域，需要一批具有跨領域知識或經驗的專業人才，因而今后應加強對專業人才的培養。與此同時，應積極開展國際交流與合作，學習國外先進的產品開發技術和管理經驗，引入專業的保險公司參與到我國巨災保險體系建設中來。望的無法判斷，對比較現實的農民來說就沒有任何吸引力，加上許多地區農民相對城鎮居民收入增長緩慢，子女教育、吃飯穿衣、醫療生活等有時都難以保證，更不可能繳納養老保險金。因此，在這種資金籌集方式下的農村社會養老保險實際上是一種鼓勵性或引導性儲蓄。相對城鎮職工的基本養老保險實行強制性收繳費制度，個人繳納占工資3～8，企業配套1O一15，國家還有財政撥款等，保險金差距自然越來越大。所以，目前的農村社會養老保險沒有社會保障應該具備的社會性和福利性的特征，沒有考慮目前十分關注的城鄉統籌問題，無形中擴大了城鄉的差距。

(3)農村社會養老保險的覆蓋范圍小，門檻高，操作上有缺陷。

據調查，農村人口中素質較高、有一定能力和經濟頭腦的人都已經隨著城市化的進程通過多種途徑進入城市，享受城市的部分公共資源，余下的多數是經濟相對較差、年齡相對較大、水平相對一般的人群，這部分人更需要關心、更需要農村養老保險、更需要社會保障。然而根據《基本方案》規定，“凡是溫飽問題沒有解決的地方，暫緩開展這項工作”。這一規定將貧困農民的養老保障排斥在外。交納養老保險設定的門檻“保富不保窮”，阻斷了貧困農民參加養老保險的路徑?！秳趧雍贤ā窂睦碚撋辖鉀Q了農民工的問題，但是2007年勞動和社會保障事業發展統計公報顯示，2007年末，參加基本養老保險的農民工為1846萬人，比上年末增加429萬。這意味著，在全國2億農民工中，只有不到lO的人有可能享受到“老有所養”的保障。即使這10%，也并不是一個穩定的數字，一些農民工最終選擇了退保。

(4)農村社會養老保險資金運行低效，農民信心下降。

由于沒有法律上的強制性效力，注定了農村社會養老保險制度的低效性?！痘痉桨浮芬幎?，“基金以縣為單位統一管理，主要以購買國家財政發行的高利率債券和存入銀行實現保值增值”。在實際運作過程中，一方面，由于缺乏合適的投資渠道和人才，有關部門一般都采取存入銀行的方式；另一方面，由于銀行利率和債券利息的不斷變化，加上物價的上漲等因素的影響，造成投保人實際收益明顯低于按過去高利率計算出的養老金，使人們失去對農村社會養老保險的信心。

2健全與完善我國農村養老保險制度的路徑

(1)通過立法形式約束和強制執行農村社會養老保險制度。

根據我國實際，結合農村經濟體制改革，盡快制定并健全我國新農村社會養老保險的法律法規，通過立法的形式來約束和強制性地執行農村社會養老保險制度，并把相關的事項通過法律化細則予以規定，利用法律和法規來保證農村社會養老保險制度的合理、有效、持續運行。對資金來源、運用方向、增值渠道、保障標準、收支程序、執行政策監督等都要有明確的法律規定，規范操作行為，以法制形式將農民的這一合法權利確定下來，使其具有制度上的穩定性，從根本上解決農民的社會養老問題，促進農村經濟和社會的和諧發展。

(2)加大農村社會養老保險的覆蓋范圍，逐步實現普惠制。

所有發達國家和大多數發展國家農村養老保險基本是全覆蓋，因此，完善覆蓋對象，真正體現公平性是我國農村養老保險的重要內容，也是農村社會穩定的根本措施。日本建立的凡屬于生活保護的低收入者，可免于繳納保險費，但退休后其免繳期間的養老金水平是原有水平的1／3，這也充分體現了人性化關懷。農村鄉鎮建立更多的社會保障網絡體系，讓更多農民得到養老保障。在目前全民實行城鄉統籌有困難的情況下，實行農民工納入城鎮居民保險體系，與城鎮居民同工同險，享受政府、集體的陽光。政府對農村社會養老保險的政策力度應加大，應該維護社會公正，切實保障農民權益。

(3)加大對農村社會養老保險的扶持。

目前我國絕大多數地區采取非繳費型農村養老保險的做法是有困難的，但是部分地區借鑒法國非工薪人員保險制度明確個人繳費僅為28，農業工人交14．75，日本國庫就支持三分之一的做法還是有條件的，可以逐步推行，或在部分發達省份先行實施。因此，將農村養老保險納入到國民經濟和社會發展的規劃中，中央財政預算將農村養老保險納入國民社會保障預算，同時明確各地在財政支農支出中增加農村社會養老保險補貼支出，補貼資金的數額根據農村養老保險基金的繳納情況、農民收入的增加情況、養老保險基金的增值情況以及其他的意外損失情況等確定，

盡可能提高集體補助和中央財政扶持的比重，給農民參保增加信心，使農村社會養老保險真正具有社會保障應有的“社會性”、“福利性”。對于部分地區也可建立以土地換保障的制度。日本的離農政策和土地權益轉讓補償金的做法值得研究和借鑒。如通過土地流轉的農民，可以由土地使用者按照國家和地方政府的規定或雙方約定代其繳納養老保險金；被征用土地的農民，可以一次性得到補償并取得養老保險年金。結合自身實際，實行分類指導，在國家法律的框架下，從保護農民利益，維護農村穩定，繁榮農村經濟的大局角度加大對農村社會養老保險的扶持顯得十分重要。

(4)多渠道提高基金的保值增值，提高農村社會養老保險水平。

在三方繳費到位和補助水平提高的情況下，一種方法是可以通過法律程序，在保證資金安全的前提下，推行投資或公開招標的方式，將部分養老保險基金交由專業投資公司進行投資理財，以提高積累資金的增值率，同時，國家應出臺基金運營收入不納稅的政策，更好地保障基金的有效增值；另外一種方法是可以規定，凡是不能保證適當增值率的投資主體，要在一定期限內放棄投資權，將養老保險基金全部或部分上繳，由省級部門甚至全國有關機構管理。通過保值增值，提高養老保險的水平，確保農民老有所養。