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編者按：本論文主要從國外科技計劃的特點；我國科技計劃的不足；我國科技計劃管理進一步改進的措施等進行講述，包括了國家科技計劃都是專項領(lǐng)域計劃，戰(zhàn)略目標突出、國家科技計劃一般通過立法或制度化方式確立，具有很高的權(quán)威性和階段性、計劃以提高綜合國力和國際競爭力為總目標、計劃項目根據(jù)目標、性質(zhì)、對象不同，采取不同的管理模式、計劃中政府投資的份額，依計劃性質(zhì)設(shè)定、研究開發(fā)體系的主要組成部分基本相同或相似、科技投入低，特別是對應用基礎(chǔ)研究等，具體資料請見：

[摘要]科技計劃作為政府科技管理工作的重要組成部分，其形成與發(fā)展雖然因各國的科技體制、發(fā)展歷程、發(fā)展水平不同而存在著差異，但都經(jīng)歷了從無到有，從單一到體系化，從無序到規(guī)范化、制度化的發(fā)展階段。分析和掌握國外尤其是發(fā)達國家科技計劃管理的特點，將為我國制定和管理科技計劃提供有益的啟示。本文對發(fā)達國家科技計劃特點進行分析，并對比分析了我國科技計劃存在的一些問題，最后結(jié)合國外科技計劃管理的啟示提出了改進建議。

[關(guān)鍵詞]科技計劃；科技計劃管理；改進建議

一、國外科技計劃的特點

國外的科技計劃一般實施決策、管理、咨詢與評價相互分離的計劃運行模式，即由政府各部門進行科技計劃的決策，由各部門委托下屬科研機構(gòu)進行項目的管理，社會相關(guān)組織共同參與計劃項目的咨詢和評價。

科技計劃的制定在許多國家已形成較為規(guī)范的程序，并有相應的咨詢審議機構(gòu)。在美國，每個領(lǐng)域、部門、科研機構(gòu)都有十分詳盡的計劃，科技研究和發(fā)展計劃的編制通常采用蘭德公司上世紀60年代提出的規(guī)劃、計劃和預算一體化的編制方法；在日本，科學技術(shù)會議以回答總理大臣咨詢的方式提出科技發(fā)展大綱，各科技主管部門采用向科學技術(shù)會議或本部門技術(shù)會議咨詢的方式，制定出本部門的重大科技發(fā)展計劃，一些依法設(shè)立的審議會、委員會等機構(gòu)持續(xù)開展科學技術(shù)調(diào)查與技術(shù)預測、分析與評價，為科技計劃的制定提供依據(jù)。

發(fā)達國家一般都有不同層次的制定和實施科技研究開發(fā)計劃的機構(gòu)。在日本，以研究開發(fā)為主要目標的計劃，由政府直接管理，或委托部門技術(shù)會議、國立科研機構(gòu)管理；以技術(shù)應用和再開發(fā)為主要目標的計劃，主要委托有關(guān)民間機構(gòu)管理。在美國，一些跨部門的計劃一般由國家科技委員會成立由國家科技顧問牽頭、合作各方首腦聯(lián)合組成的高級領(lǐng)導小組制定政策，并進行協(xié)調(diào)；高級領(lǐng)導小組下設(shè)計劃工作小組，負責制定計劃、預算、執(zhí)行計劃和具體的協(xié)調(diào)工作。

在科技計劃具體實施過程中，項目管理呈現(xiàn)多樣化，依據(jù)計劃項目的領(lǐng)域、性質(zhì)不同，由相應的部門與機構(gòu)，采取不同的管理方式。對于基礎(chǔ)研究計劃和基礎(chǔ)性的應用研究計劃，一般采取專家管理模式；對于涉及經(jīng)濟發(fā)展的技術(shù)開發(fā)計劃，多采用部門與專家相結(jié)合或部門、專家與產(chǎn)業(yè)界結(jié)合的管理模式。例如：美國的“人類基因研究計劃”和日本的“創(chuàng)造性科學技術(shù)推進計劃”屬基礎(chǔ)研究開發(fā)計劃，采用的是專家管理模式；韓國的G7計劃屬技術(shù)開發(fā)計劃，其管理模式則是部門和專家相結(jié)合。

在資助模式方面，基礎(chǔ)性研究計劃主要依靠政府投入，如日本腦科學研究計劃。高技術(shù)計劃多采取政府匹配資金的模式，如美國先進技術(shù)計劃項目政府資助低于項目研發(fā)總投資的50％；日本超大規(guī)模集成電路計劃各項目中政府撥款僅占40％；英國大型戰(zhàn)略計劃一般也采用政府、學術(shù)界和企業(yè)合作方式，政府與企業(yè)各自承擔50％。再有，刺激民間科研投資的積極性。是國外高技術(shù)產(chǎn)業(yè)計劃的一大特點。政府所采取與企業(yè)分擔經(jīng)費的辦法，既有利于國家的發(fā)展，又使企業(yè)自身獲益。

在執(zhí)行模式方面，不同性質(zhì)項目選擇不同執(zhí)行機構(gòu)。基礎(chǔ)研究類項目主要由政府部門下屬實驗室和高校執(zhí)行；而技術(shù)開發(fā)與推廣類項目，多通過有關(guān)部門與企業(yè)簽訂合同來委托公司承擔，或由政府實驗室與公司簽訂合作研究開發(fā)協(xié)議來共同承擔。

在計劃評價方面，各國一般都有專職機構(gòu)負責計劃的審議與評價，以美國為例，國會審議辦公室負責人負責計劃的審計；白宮管理與預算局和國會評價辦公室負責計劃項目的可行性評價；各執(zhí)行機構(gòu)負責年度項目的自評價。評價方法同樣因為計劃項目性質(zhì)的不同而各異。例如，國家航空航天局的應用研究項目有嚴格的驗收程序；而政府對美國國家科學基金會資助計劃評價方式則相對簡單，基本上不搞定量評估，而采取模糊定性的方式，以專家判斷其是否“成功”為標準。

通過對各國科技計劃決策、管理、咨詢和評價等分析，國外科技計劃具有如下特點：

1.國家科技計劃都是專項領(lǐng)域計劃，戰(zhàn)略目標突出。在美國，每個計劃又可分為若干專項子計劃，每個子計劃有明確的領(lǐng)域、目標技術(shù)或目標產(chǎn)品。這既保證了計劃邊界清晰，減少了計劃之間的重復和交叉，又確保了計劃實施效果與目標的高度統(tǒng)一。綜合性戰(zhàn)略計劃不是單純的項目計劃，而是以項目為主，兼有基地建設(shè)、人才培養(yǎng)、技術(shù)推廣、信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和相關(guān)政策法規(guī)制定與實施的有機整體。

2.國家科技計劃一般通過立法或制度化方式確立，具有很高的權(quán)威性和階段性。而且關(guān)于科技有關(guān)的立法，包括科技發(fā)展戰(zhàn)略的擬訂與修訂，都集中在國家這一層面上，當然，地方也可以制定一些促進地方科技進步與經(jīng)濟發(fā)展的政策法規(guī)。

3.計劃以提高綜合國力和國際競爭力為總目標。計劃充分反映了本階段經(jīng)濟與科技發(fā)展的狀況，是政府為實現(xiàn)國家目標進行干預的有效手段，是構(gòu)建國家和區(qū)域創(chuàng)新體系的有利措施和方法。計劃內(nèi)容成體系，大部分以國家優(yōu)先領(lǐng)域?qū)ｍ椨媱潓嵤媱潈?nèi)容包括研究開發(fā)、基地建設(shè)、人才培養(yǎng)、信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

4.計劃項目根據(jù)目標、性質(zhì)、對象不同，采取不同的管理模式。對于基礎(chǔ)研究計劃和基礎(chǔ)性的應用研究計劃，一般采取專家管理模式；對于涉及經(jīng)濟發(fā)展的技術(shù)開發(fā)計劃，多采用部門與專家相結(jié)合，或部門、專家與產(chǎn)業(yè)界相結(jié)合的管理模式。計劃的決策、實施、管理、評價之間已經(jīng)形成了較為完善的機制。

5.計劃中政府投資的份額，依計劃性質(zhì)設(shè)定。體現(xiàn)國家意志，關(guān)系到國家安全和長遠發(fā)展的重大前瞻性、公益性基礎(chǔ)類研究計劃，以政府投資為主；與產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟發(fā)展息息相關(guān)的高新技術(shù)、前沿技術(shù)和核心技術(shù)的研究開發(fā)和推廣類計劃，以政府引導資金的方式，刺激社會資金的廣泛投入。

6.研究開發(fā)體系的主要組成部分基本相同或相似。即由獨立的研究機構(gòu)(包括國立科研機構(gòu))、大學、企業(yè)、社會化的科技中介機構(gòu)等組成，而且，分工較為明確，一般來說，大學的科研機構(gòu)以基礎(chǔ)研究為主，獨立科研機構(gòu)以應用研究為主，企業(yè)科研機構(gòu)以技術(shù)開發(fā)和技術(shù)推廣為主，社會科技中介機構(gòu)則主要從事技術(shù)服務(wù)和技術(shù)咨詢活動，以促進技術(shù)的轉(zhuǎn)移。

二、我國科技計劃的不足

1.科技投入低，特別是對應用基礎(chǔ)研究。科技投入嚴重不足是一個全國性的問題，據(jù)統(tǒng)計，2003年至2005年，我國的R&D經(jīng)費投入占GDP的比重分別為1.13％、1.23％、1.33％。而2005年，美國為2.6％，日本為3.1％。科技投入低是影響科技計劃實施和實施效果的重要因素，據(jù)“八五”科技攻關(guān)計劃的抽樣調(diào)查，在未完成的項目中，有28％左右停滯或拖期的項目是由于經(jīng)費不足而引起的，在未應用的成果中，有33％的成果也是由于經(jīng)費不足所造成的。

2.缺乏整體戰(zhàn)略和目標。我國有一些科技計劃缺乏圍繞某一個產(chǎn)業(yè)進行研究發(fā)展的戰(zhàn)略思路。現(xiàn)有的科技計劃大多是通過“自下向上”的機制制定的，即由基層科學家根據(jù)自己的知識和特長提出重要題目，再匯總、平衡，特別是各區(qū)域的地方科技計劃。這種做法缺乏戰(zhàn)略目標，缺乏前瞻性研究，缺乏科技規(guī)劃的指導。各個計劃之間缺乏集成，重點不突出。

3.條塊分割，設(shè)置存在交叉，沒有形成整體效應和規(guī)模效應。現(xiàn)有的科技計劃體系中，部分國家科技計劃與省市科技計劃重合，缺乏總體的指導思想和設(shè)計框架，各個計劃之間交叉重復，計劃內(nèi)部重視單個項目，忽略了發(fā)展戰(zhàn)略、配套政策、能力和體系建設(shè)等關(guān)聯(lián)行動，使得現(xiàn)有的科技計劃體系缺乏整體性和規(guī)模性。

4.地方科技計劃制定缺乏地方特色。長期以來，我國地方科技計劃或者是國家科技計劃體系的翻版縮影，或者是較少地依據(jù)本地區(qū)的資源、科技能力和科技需求來考慮本地區(qū)的獨有特點以確定地方科技計劃體系，地方科技計劃缺乏明確的地區(qū)發(fā)展目標定位。隨著社會的發(fā)展，全國各行政區(qū)域的經(jīng)濟表現(xiàn)出越來越多的特色性和差異性，專精于某一產(chǎn)業(yè)形成產(chǎn)業(yè)群的區(qū)域往往能表現(xiàn)出其顯著的全球范圍內(nèi)的競爭力，但作為支撐經(jīng)濟發(fā)展，提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的科技卻經(jīng)常沒有表現(xiàn)出其應有的區(qū)域差異和特色，區(qū)域系統(tǒng)不完善。相反，從計劃的設(shè)置、項目經(jīng)費的投入到科技計劃的管理很多是相同的，缺乏針對區(qū)域經(jīng)濟特色和差異的科技服務(wù)體系。

5.計劃目標、重點多年一貫制，難以跟上實際需要和時代需求，影響計劃實施效果。許多科技計劃出臺時，由于種種原因，出臺時間倉促，比較重視當時的需求和目標，但隨著經(jīng)濟、社會對科技發(fā)展的需求不斷深入，原有計劃目標重點任務(wù)沒有及時調(diào)整，影響了科技計劃的實際效果和作用，也影響了政府配置社會資源的實效。

6.科技計劃含基地建設(shè)，但未與人才、優(yōu)先資助領(lǐng)域相結(jié)合。科技大部分以國家優(yōu)先領(lǐng)域?qū)ｍ椨媱潓嵤媱潈?nèi)容包括研究開發(fā)、基地建設(shè)、人才培養(yǎng)、信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。在5項與基礎(chǔ)研究和應用基礎(chǔ)研究相關(guān)的科技計劃中，其中2項與基地建設(shè)相關(guān)，即重點實驗室和大科學工程。其余不論是指令性還是指導性計劃，大都采取單一的項目資助模式，如自然科學基金委員會資助的項目中，也不匹配設(shè)備設(shè)施費。

與一些國家計劃相比，我國科技計劃在人才培養(yǎng)和教育方面所發(fā)揮的作用遠遠不夠，如目前的研究生教育經(jīng)費由國家教育部統(tǒng)管，不論從投入數(shù)量還是投入方式上，都遠遠不能滿足需求，嚴重影響培養(yǎng)研究生的質(zhì)量。研究生始終是科研中最寶貴的人才資源之一，許多非常重要的研究工作都出現(xiàn)在博士論文中，而自然科學基金委員會卻基本沒有參與這方面的工作。

7.“產(chǎn)學研”研究開發(fā)機制未真正形成，企業(yè)無法成為創(chuàng)新主體。我國現(xiàn)行的科技計劃基本沒有考慮到構(gòu)建有利于企業(yè)、公共研究機構(gòu)、大學之間研究與開發(fā)合作的制度及其環(huán)境，而只是通過項目方式給企業(yè)以過高的R&D補貼。企業(yè)本身的R&D投資不足，這可按照國際通行的衡量標準，即企業(yè)R&D支出占GDP的比重比較，如在1988年只占O.32％，不及同期的OECD成員國平均水平的25％。科技計劃在資助階段上主要集中于科技成果的商品化，這就導致了企業(yè)R&D缺乏激勵機制，是企業(yè)不能成為技術(shù)創(chuàng)新主體的重要原因之一。

三、我國科技計劃管理進一步改進的措施

1.加大科技投入，加速形成多元投入體系。“十五”期間科技活動經(jīng)費雖然一直呈現(xiàn)上升的趨勢，但是同國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長速度相比較還遠遠不夠，科技活動經(jīng)費(R&D)占GDP的比重呈下降趨勢。企業(yè)R＆D投入雖然已經(jīng)占到R&D投入的一半以上，已經(jīng)成為了創(chuàng)新的主體，但是同發(fā)達國家相比還有很大的差距。同時企業(yè)R＆D投入到創(chuàng)新性科研行為的數(shù)量相對較少，嚴重阻礙了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展后勁。科研經(jīng)費由多家管理，造成資金使用效率不高，難以形成合力。今后這一局面應該得到改善。

堅持多渠道、多元化的科技投入體系，動員各級、各部門、各方面的力量，建立起以企業(yè)為科技投入主體、以政府財政投入為引導、多種投入方式并存的科技投入體系，同時提高科技資金的使用效率，發(fā)揮科技投入對經(jīng)濟增長的巨大作用。

2.加強科技管理，提高科技管理能力。“十五”期間科技體制已經(jīng)經(jīng)歷了比較大的變化，但還需加強管理，提高科技管理人員的素質(zhì)，提高科技立項、成果評定和科技獎勵工作的透明度，提高辦事效率，促進科技系統(tǒng)行風建設(shè)。科技項目實施的管理力度有待加強，資金使用效率有待提高。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尚待完善，重點實驗室、中試基地、工程技術(shù)研究中心、科技文獻資源中心、科技成果轉(zhuǎn)化平臺還難以滿足科技發(fā)展的需求。加強科技體制改革,完善科技管理體系，提高科技工作的規(guī)范化水平，提高科技工作的效率，促進科技管理工作人員的素質(zhì)水平的提高。全面落實“人才、專利、標準”三大戰(zhàn)略，推進重大科技專項工作。完善科技評價體系，提高廣大科技人員的積極性是當務(wù)之急。

3.規(guī)劃、集成科技計劃項目，加強國家和區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)建設(shè)。首先，深化科技體制改革，加強社會公益科學的研究和基礎(chǔ)科學研究，重視產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)的研究工作，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展和科研工作的順利進行提供充足的技術(shù)儲備和人才培養(yǎng)。其次，加強科技中介建設(shè)，為技術(shù)轉(zhuǎn)化搭建一個交流通暢的平臺，同時加強整個交流平臺的管理工作，提高買賣雙方的彼此信任度，從而達到交易順暢、降低交易成本的目的。加強大型科技設(shè)施、科學數(shù)據(jù)和科技文獻庫、自然科技資源庫、交互網(wǎng)絡(luò)科技中心建設(shè)，以及重點實驗室、中試基地、工程技術(shù)研究中心、科技文獻資源中心、科技成果轉(zhuǎn)化等平臺建設(shè)，為區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供良好的創(chuàng)新環(huán)境，為創(chuàng)新體系建設(shè)做好謀劃。

4.重視人才、技術(shù)戰(zhàn)略，提升創(chuàng)新能力。加強人才引進、培養(yǎng)，尤其是與國家和區(qū)域經(jīng)濟和科技發(fā)展密切相關(guān)的行業(yè)人才的引進和培養(yǎng)，采取相應的政策引導，不拘一格引進人才。加強創(chuàng)新文化建設(shè)，提高人民對于科學技術(shù)作用的認識，使科技對于經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要作用深入人心，保障科技推廣工作的順利實施。積極引導和支持原始性創(chuàng)新活動，鼓勵企業(yè)、高校、科研院所進行原始性創(chuàng)新。

5.大力推進產(chǎn)學研結(jié)合，使科技成果有效、快速轉(zhuǎn)化。產(chǎn)學研合作機制有待提高，高校、科研院所研究重點與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相悖的現(xiàn)象還比較普遍，科研成果束之高閣的現(xiàn)象也屢見不鮮。加大科技成果的轉(zhuǎn)化力度，促進產(chǎn)學研結(jié)合，推動多種形式的產(chǎn)學研合作模式不斷展開，使得產(chǎn)學研三方達到共贏。