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一、國家權力與農民民主良性互動的政治解讀

行政管理與村民自治的良性互動從更加廣泛的角度看就是國家權力與農民民主的銜接問題。對于什么是國家權力與農民民主的良性互動及其實現方式,不同時期有不同的解讀。是從政權建立的角度認為,應該依靠農民獲得政權,鞏固政權,建立包括廣泛村民在內的人民主專政。“還政于民”是他認為可以跳出中國歷史上治亂繼替的周期率的最好進路。有研究指出,1949年以后,最大規模地動員貧苦農民群眾積極參與,仍然不過是中國共產黨重構農村社會的基本手段之一。[1]自1953年開始的合作化運動,盡管在實際運作中采取了各種強制性的手段,但在當時的各種政策文本中不僅規定采取自愿加入的原則,而且在合作社成立以后也強調堅持民主辦社的原則,以保證農民參與民主管理的權力,從而實現國家管理與農民民主良性互動。在鄧小平的視野中,國家管理與農民民主的良性互動體現在國家為農民民主建設提供穩定局面以及法制保障。在論述國家與農村基層民主建設問題時,他指出,“在基層政權和基層社會生活中逐步實行人民的直接民主”①主要方式是“要推動中國農村的發展”“必須首先調動我國幾億農民的社會主義積極性,必須在經濟上充分關心他們的物質利益,在政治上切實保障他們的民主權利。”同時強調,“調動積極性是最大的民主,至于各種民主形式怎么搞法,要看實際情況。”“民主只能逐步地發展”民主化“要一步一步地前進”“民主只能逐步地發展……必須在安定團結的條件下有領導、有秩序地進行。”“所謂有秩序,就是既大膽又慎重,要及時總結經驗,穩步前進。”“沒有一個安定團結的政治局面,就安不下心來搞建設。”[2]關于兩者關系的思想主要是建立村級民主管理制度以及改善黨群關系、干群關系。他認為:“農業、農村、農民問題是關系改革開放和現代化建設全局的首要問題。要“加強城鄉基層單位的民主建設”,“切實保障人民群眾依法管理國家事務、經濟事務、社會事務的權利和其它民主權利。”②要“重點要抓好村級民主制度建設,依法健全三項制度:一是村民委員會的直接選舉制度,讓農民群眾選舉自己滿意的人管理村務。二是村民議事制度,村里的大事,都要經村民大會或村民選出的代表討論,不能由少數人說了算。三是村務公開制度,凡是群眾關注的問題,都要定期向村民公開,接受群眾監督。”③就國家和農民的關系而言,“各級黨委和政府要高度關注群眾反映強烈的熱點問題。要形成一套解決社會矛盾的工作機制,做到早發現、早解決。”“要認清形勢,堅定信心,轉變作風,扎實工作,努力使各級干部的作風有一個大的轉變,工作有一個新的氣象,黨群關系、干群關系有一個新的改善。”[3]

21世紀以來,農村改革輪廓日漸清晰,同時也出現較多具體問題。從國家行政體制改革與村民自治的實踐出發,領導人對于國家管理與農民民主關系的解讀有了進一步的具體化,即直接關注鄉鎮行政管理與村民自治的銜接與互動。例如,2003年的一號文件《國務院關于全面推進農村稅費改革試點的意見》明確,鄉鎮機構和村級組織要通過精簡機構,轉變職能,減少財政供養人員,大力壓縮開支,確保正常運轉。應加強村級組織建設,完善村民自治制度,大力壓縮村級開支。在此基礎上,村級三項費用不足部分,財政要給予適當補助。不得把經費缺口留在基層。2004的年一號文件《關于促進農民增加收入若干政策的意見》從經濟的角度指出,國家應該加強農村基層組織建設、精神文明建設和民主法制建設,做好農村其他各項工作,為農民增收提供有力的組織保障、智力支持和安定的社會環境,要推進鄉鎮企業改革和調整。又如,2006年一號文件《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》明確提到,要在全國范圍取消農業稅,通過試點、總結經驗,積極穩妥地推進鄉鎮機構改革,切實轉變鄉鎮政府職能,創新鄉鎮事業站所運行機制,精簡機構和人員,5年內鄉鎮機構編制只減不增。加快農村義務教育體制改革,建立和完善各級政府責任明確、財政分級投入、經費穩定增長、管理以縣為主的農村義務教育管理體制,中央和省級政府要更多地承擔發展農村義務教育的責任,深化農村學校人事和財務等制度改革。對鄉村債務進行清理核實。2007年的一號文件《中共中央國務院關于積極發展現代農業扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》則要求,有條件的地方要在全省范圍內開展鄉鎮機構改革試點,從鄉村實際出發轉變鄉鎮政府職能,完善農村基層行政管理體制和工作機制,提高農村公共服務水平。再如,2008年的一號文件《關于切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收的若干意見》強調,要深化鄉鎮機構改革,加強基層政權建設。加快轉變鄉鎮政府職能,著力強化公共服務和社會管理,為農村經濟社會發展創造有利環境。從建國以來各個不同時期對行政管理與農民民主的關系的解讀可見,隨著社會發展,由人民民主政權的建立到惠農方針政策的實施,由轉變鄉鎮政府職能到鄉村關系改革,實現兩者有機銜接和良性互動的路徑日益具體化。但是同時也應該看到,以上這些具體的改革路徑中,不少在鄉村治理實踐中尚未立竿見影,有些甚至在改革中出現較多負面影響,最為典型是在鄉鎮政府精簡機構以及人員的過程中,相當地方將人員向鄉村分流,這可能造成對村民自治管制的進一步強化。問題的存在使得學者以及實踐者不斷拓展相關的學術研究和實踐探索。

二、鄉鎮行政管理與村民自治良性互動的學術思考和實踐探索

在學術研究中,大多數學者都強調實現行政管理以及村民自治良性互動的重要性,但對于如何實現兩者良性互動這一問題仍然有待進一步深入探討。在這種研究背景之下,徐勇教授以及金太軍教授的觀點非常值得關注。徐勇教授認為應出如下幾方面入手:一是創造有利的宏觀環境。他指出,鄉政管理與村民自治的關系不甚協調,并出現一定程度的脫節,重要原因在于農村發展的宏觀環境而臨新的矛盾和問題,即農業在市場經濟發展中處于弱勢地位,農村和農民處于不利地位,要從根本上解決鄉政管理和村民自治的脫節問題,必須在現代化進程中高度重視農業,農村和農民問題,為農村發展創造有利的宏觀環境。二是合理劃分權限。《村組法》對鄉政府和村委會的職責權限范圍缺乏明確具體規定,從制度上合理劃分鄉政府和村委會各自的權限是促使鄉政管理與村民自治良性互動的重要環節。三是規范政治行為。他主張,根據有關制度規定,鄉政府有權管理本區域的事務,村委會亦有權自主處理本村范圍的事務。但村在鄉的管轄范圍內。由于對鄉政管理和村民自治的對象缺乏明確具體的規定,以致管理行為的人為性、隨意性較大,容易出現偏差。因此,無論是鄉政管理,還是村民自治,都必須建立相應的法律制度。四是改進工作方式。首先是以思想教育、利益驅動等方式積極引導村民和村民自治組織的活動。其次是積極指導村民和村民自治組織在實踐中學,運用民主。再次是對村民自治的運作進行必要的督導。[4]金太軍教授提出了如下方案:一是將村委會與鄉鎮人大銜接起來,可以考慮從組織上將二者銜接起來,即規定:村委會委員原則上應是鄉鎮人大的代表,村委會主任、副主任則是其當然代表,從而將村委會“巧妙”地納入國家權力系統內,使之由完全的“體制外”力量變為一定程度上的“體制內”力量:一方面,作為鄉鎮人大代表的村委會成員可以通過制度化的渠道在鄉鎮一級國家權力機關表達和體現村民的愿望和要求,使鄉鎮人大通過的各項決定更充分地反映廣大村民的意愿;另一方面,鄉鎮人大對作為人大代表的村委會成員又有一定的組織上的約束力,使之更主動、自覺、積極地協助鄉鎮人大的執行機關———鄉鎮政府開展工作。二是改革鄉鎮政府政績考核指標制定制度。特別是要改革那種單純由上級制定的數字化指標考核鄉鎮領導的做法。廣泛征求村民意見,這樣制定的考核指標才易于贏得村委會和村民的理解和支持,也才切實可行。三是明確鄉鎮政府與村委會各自的職責權限。四是進一步提高鄉村干部和農民群眾的素質。[5]可見,徐教授的觀點包括宏觀以及微觀的方方面面。對于金教授觀點,值得質疑的是,鄉鎮人大代表的數量是有限的,而村委會成員的人數在一個鄉鎮之中往往幾十個甚至更多,這樣,實踐中有沒有可能使所有村委會成員都成為代表就首先是個問題;而且,即使是村委會的成員或者村委會的主任與副主任當然地成為了鄉鎮人大代表的成員,但是,從人大代表的構成上看,過多的村干部代表這一事實會不會使人大無法體現廣泛性和代表性?可見,這一項的可行性有待進一步探討。和上述相似但又不完全相同的是,還有分析者認為,目前由于法律的不完善、行政體制關系未理順及管理主體素質不高等原因,致使鄉鎮行政管理和村民自治之間難以實現有機銜接和良性互動。

因此,必須從建立和完善法律制度、深化行政管理體制改革、轉變觀念、改進工作方法、培養村民的民主意識、加強村民自治組織建設等方面入手,促進鄉鎮行政管理與村民自治的良性互動。[6]就在研究界對這一問題予以高度關注的同時,在村民自治實踐中,一些地方以有效的行動促進鄉村之間,甚至是與縣級政府之間的銜接與互動,進而推動具體事務的貫徹落實。就村務與政務公開問題,陜西省眉縣推行“政務、村務公開”四級聯動制度。現時,全縣共建立村務公開欄181個,小組公開欄883個,縣機關政務公開欄26個,縣事業單位政務公開欄48個,鄉鎮政務公開欄18個,七站八所政務事務公開欄83個。全縣整體上形成了縣、鄉、村、組四級聯動,政務村務組務齊公開的工作格局。村務公開的深化,推動了縣鄉的政務公開;村務公開的細化,延伸到了組務公開;政務公開促進了村務公開,組務公開完善了村務公開。[7]除此以外,還有一些屬于聯合辦公性質的互動與銜接。例如,安徽省巢湖市蘇灣鎮政府通過鄉村聯動的方式推動計劃生育工作的落實;[8]貴州省正安縣通過鄉村聯動的方式保護環境;[9]海南省湘潭縣通過鄉村聯動的方式解除糾紛。[10]以此同時,也有較多的地方逐步試行或者正在實行鄉鎮干部的“公推直選”,以擴大農民的決定權。

三、實現鄉鎮行政管理與村民自治良性互動的若干建議

應該看到,以上學者的研究觀點無論是營造宏觀上的有利環境,明確鄉鎮之間的職權;還是規范管理行為,改進考核辦法等都值得決策者考慮。但從村級組織發展的角度出發,我們試圖作出幾方面的補充。就當前村民自治中行政部門和村級組織的關系現狀而言,實現行政管理與村民自治良性互動的核心應是規范行政權力在農村的運作,扭轉鄉村之間“大腿”與“胳膊”的關系格局。為此,我們認為,總的來說,可以考慮從健全糾錯機制,明確鄉村之間指導及協助的具體內容,完善責任制度,增加行政行為的民主性等方面促進鄉鎮行政管理與村民自治的互動和銜接。

(一)健全糾錯機制,規范行政部門的違法行為

在《村組法》修改的過程中,北京、四川等地的民政部門建議,在村民自治中,凡是涉及鄉鎮政府違法的問題,由上級人大處理。按照這種觀點,人大就成為規范行政權力在農村運作的一個糾錯機制。在我們看來,建立以人大為主的糾錯機制時,應該考慮到:其一,縱觀現時《立法法》第88條以及《地方人大以及政府組織法》第8條和第9條的規定,人大對行政行為確有糾錯職能,但是,這種糾錯職能一般只針對抽象行為,而不針對具體行為。而實踐中,行政主體對村民自治的各種指導大多數都以具體行為的方式作出,所以,對于政府部門對村民自治實施的這些具體行政行為,人大的救濟可能是不及的。其二,各級人大并不是如法院等司法部門一樣的專門糾紛處理機構,因而在程序的規范性以及操作的專業性上就有可能存在不足,進而影響效果以及公信力;其三,更為重要的是,人大作為一個權力機構并非如行政部門一樣天天聚集開會辦公,這樣,針對行政部門與村民自治的糾錯職能就沒有時間以及精力上的保證,最終轉由其常務委員會處理,而由此同樣應該考慮的就是其常務委員會在上述方面存在的缺陷。基于上述原因,我們認為,各級人大不應該成為規范行政權力中最值得倚重的主體。在此前提下,還應該看到的是,目前,按照我國相關的行政立法,無論是在行政部門的內部還是在某一特定行政部門的上級主管部門都設有針對本部門,或者下級部門的督察機構,用以糾正同級或者下級部門的不當行為。從這些部門所處的環境上看,它們有足夠的“地利”以及能力及時發現和糾正行政權力的運作錯誤。所以,今后,發揮這些部門的糾錯作用,將是促進鄉村良性互動可依賴的手段之一。

(二)明確鄉鎮政府與村委會之間指導與協助的具體內容

《村組法》第4條的規定,鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助,但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項;村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。然而《村組法》并沒有具體指明鄉鎮政府究竟應指導村委會哪些工作,村委會又應如何協助鄉鎮政府實施職能,這進而為鄉鎮政府隨意干涉村民自治留下較大的空間。我們認為,可以考慮在《村組法》中增加相應條文,對指導以及協助事項和方式作出具體規定,以使兩者之間的權利和義務關系具體化。通觀各地立法經驗以及村民自治的實踐情況,我們認為,鄉鎮政府指導村委會的事項應包括:(1)指導村委會正確理解和貫徹執行憲法、法律、法規和國家政策;(2)指導村民委員會建立和堅持村民自治的日常各項工作制度;(3)指導村民委員會建立和健全有關工作機構;(4)指導和督促村民委員會的換屆選舉工作、正確實施村務公開以及各項民主管理工作;(5)指導村民委員會搞好宣傳教育工作,開展多種形式的社會主義精神文明建設活動;(6)指導村民委員會正確處理對內對外的各種關系;(7)法律、法規和規章規定應該予以指導、支持和幫助的其他事項。村委會協助鄉鎮政府開展工作的內容可界定為:(1)協助鄉(鎮)人民政府做好與本村直接相關的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作。(2)協助鄉(鎮)人民政府完成國家下達的各項任務。(3)協助鄉(鎮)人民政府了解農村情況,幫助其改進工作、正確決策。(4)協助鄉(鎮)人民政府開展屬于鄉(鎮)人民政府職權范圍內但又與本村直接相關的其他工作。

(三)增加行政行為的民主性,完善責任機制

在行政部門作出的涉及村民自治的行政行為中增加民主性是實現兩者良性互動的最有效措施。例如,就村干部考核辦法的制定、根據考核結果對村干部的處理,村莊規劃、村組合并等事宜,行政部門在指導以及實施管理的過程中都應該尊重村民的意見,至少設有讓村民理解相關情況、表達意愿的渠道。就與村委會的關系而言,尤其應該注意的是,不能要求村委會在任何情況下都必須接受鄉鎮政府的委托,協助其開展工作,立法應為特殊情況下,村委會基于合理的事由提出免責申請留有余地。責任是以違反法律中的規定為前提的不利后果,是權利行使與權力規范的必要補充。在考察中央以及各省立法過程中,我們發現,立法大量存在要求村民或者村委會服從行政部門指導的條文,但是對于行政權力在農村的運作卻普遍缺失責任條款,從而導致鄉鎮政府非法干預村民自治的行為不能及時糾正。在法律文本中補充相應的責任條款,使鄉鎮行政權力受到法律的法律責任的約束是規范行政權力運作以及實現村民自治與行政管理良性互動的關鍵所在。